CC BY
83
1.5. К ВОПРОСУ О ВОЗМОЖНОСТИ ОТКАЗА ОТ БУМАЖНЫХ НОСИТЕЛЕЙ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ И ВЕДЕНИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ РЕГИСТРОВ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Абросимова Диана Анатольевна, аспирант кафедры конституционного и административного права. Место учебы: Казанский (Приволжский) федеральный университет.
Аннотация: Статья посвящена исследованию вопроса о возможности отказа от использования бумажных носителей при формировании и ведении региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов.
Ключевые слова: муниципальный нормативный правовой акт, федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, электронный вид муниципального нормативного правового акта, бумажный носитель муниципального нормативного правового акта.
ON OPPORTUNITIES OF DEPARTURE FROM HARD-COPY DOCUMENT FLOW IN THE SPHERE OF FORMING AND FOLLOWING OF MUNICIPAL REGULATORY ACTS REGIONAL REGISTERS
Abrosimova Diana Anatolievna, postgraduate student at constitutional and administrative law chair. Place of study: Kazan (Volga Region) Federal University.
Annotation: The main issue of this work is to assess the potential of avoiding hard-copy document flow in regional register of municipal regulatory acts follow-up. Keywords: municipal regulatory act, federal register of municipal regulatory acts, electronic version of municipal regulatory act, hard-copy of municipal regulatory act.
В соответствии с основными принципами правового государства в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями, был принят Федеральный закон от 08.11.2007 г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов»1, который дополнил Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»2 статьей 43.1 «Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов». В дальнейшем, во исполнение данной статьи Правительством РФ было принято постановление от 10.09.2008 г. № 657 «О ведении феде-
1 Собрание законодательства РФ. 2007. № 46. ст. 5556.
2 Там же. 2003. № 40. ст. 3822.
рального регистра муниципальных правовых актов»3 согласно нормам которого, Министерство юстиции РФ и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ с 1 января 2009 г. осуществляют ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов.
В соответствии с внесенными в законодательство изменениями в период с 2007 по 2011 год законодательными органами субъектов РФ были приняты нормативные правовые акты о Регистрах муниципальных нормативных правовых актов.
К примеру, 9 февраля 2009г. в Республики Татарстан принят Закон № 14-ЗРТ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов РТ»4. В соответствии, с которым, Указом Президента РТ от 27 февраля 2009г. № УП-107 «О мерах по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов РТ»5 уполномоченным органом по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов определено Министерство юстиции РТ.
Одним из оснований выбора данного органа исполнительной власти послужило то, что Министерство юстиции РТ уже имеет опыт по организации взаимодействия с органами местного самоуправления РТ. В частности, Министерством юстиции РТ в соответствии с Указом Президента РТ от 8 мая 2002 года № УП-352 «О едином банке нормативных правовых актов РТ»6 и постановлением Кабинета Министров РТ от 18 июля 2002 года № 427 «Об утверждении порядка представления нормативных правовых актов для формирования и ведения единого банка нормативных правовых актов РТ»7 проводится работа по формированию и ведению Единого банка нормативных правовых актов РТ, в том числе, включению в него муниципальных нормативных правовых актов.
Единый банк ведется в целях обеспечения конституционного права граждан на получение достоверной информации, контроля за обеспечением законности нормативных правовых актов органов представительной и исполнительной власти РТ, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах органов представительной и исполнительной власти РТ государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами.
Аналогичные цели закреплены и статьей 2 Закона РТ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов РТ». Вместе с тем, необходимо отметить некоторые новые задачи, которые возникают при формировании Регистра.
Так, для включения в Единый банк нормативных правовых актов РТ в Министерство юстиции направлялись нормативные правовые акты муниципальных районов и городских округов Республики - их 45. Теперь же направлению подлежат также и нормативные правовые акты городских поселений - 38, а также сельских поселений - их в РТ 916. Таким образом, объем представляемых муниципальных нормативных правовых актов существенно возрос.
В соответствии с пунктом 5 Положения о ведении федерального регистра муниципальных нормативных
3 Собрание законодательства РФ. 2008. № 38. ст. 4301.
4 Республика Татарстан. 2009. № 29.
5 Там же. 2009. № 38.
6 Республика Татарстан. 2002 г. № 95.
7 Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2002 г. № 1.
правовых актов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.09.2008 г. № 657 Регистр ведется в электронном виде на русском языке. Вместе с тем, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 3 Закона РТ от 09.02.2009 г. № 14-ЗРТ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов РТ» Муниципальный регистр ведется в электронном виде (на машиночитаемых носителях) и документальном виде (на бумажных носителях).
Таким образом, одной из проблем организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ является то, что федеральный муниципальный регистр будет только в электронном виде, а регистр на уровне субъекта РФ и на бумажных носителях.
Рассматривая вопросы организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов уместно привести мнения следующих ученых.
К примеру, как справедливо отмечает М.Н. Звягинцев8, нельзя не согласиться с В.В. Сорокиным, что основной проблемой правотворчества представляется его несистемность. Она предопределяется неясностью концепции правовых преобразований, множественностью субъектов правотворческой деятельности с неопределенной компетенцией. В целях укрепления внутрисистемных связей правовой системы важно наряду с устранением указанных недостатков правотворчества постоянно заботиться о согласовании принимаемых актов с действующими нормами права9.
Систематизация законодательства в наши дни превратилась в уникальное средство повышения эффективности правового регулирования путем совершенствования его формы и содержания, стала обеспечивать надлежащее применение юридических норм, способствовать выявлению пробелов в праве, очень точно замечает И.Н. Сенякин10.
Вместе с тем, необходимо согласиться с теми авторами, которые считают, что процесс систематизации правовых актов в России пока еще не соответствует требованию времени.11 «Работа с правовыми актами не должна быть стихийной. Ее упорядоченность и ритмичность достигаются благодаря строгой ориентации на достижение следующих целей: как создать акт, как найти акт, как понять акт, как применить акт, как защитить акт»12.
Исследуя данный вопрос А.Е. Михайлов и Д.В. Па-жетных13, считают актуальными слова А.В. Малько о том, что «в России пока еще нет полноценной правовой политики, ибо нет единого правового пространства... решения подчас принимаются скоропалительно,
14
непоследовательно, спонтанно.»14.
8 М.Н. Звягинцев. О необходимости систематизации муниципальных правовых актов // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. № 2. С. 44.
9 Сорокин В.В. Проблемы создания источников переходного периода // Источники права: проблемы создания, систематизации и реализации: Межвуз. сб. ст. / Под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Сорокина. Барнаул. 2007. С. 66.
10 Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов. 2007. С. 380.
11 Звягинцев М.Н. Указ соч. С. 43.
12 Тихомиров Ю. А. Правовые акты. М., 1999. С. 12.
13 Михайлов А.Е., Пажетных Д.В. Правовая политика Российского государства по систематизации нормативно-правовых актов: состояние и перспективы // Вектор науки ТГУ. № 2(5).2009. С. 96.
14 Малько А.В. Правовая политика как средство организации
современной правовой жизни в России // Правовая политика: фе-
деральные и региональные проблемы: мат-лы науч. конф. / под
ред. Н.И. Матузова. Тольятти. 2001. С. 20-21.
И.Н. Сенякин опровергает мнения тех ученых, которые считают, что в условиях преобразования правовой системы государства необходимость в систематизации отсутствует, подчеркивая, что «это в корне неверно, ибо необходимость в систематизации законодательства существует всегда и особенно в нынешних условиях»15. С ним действительно нельзя не согласиться.
24 - 25 июля 2008 года в п. Прохоровка Белгородской области Институтом права и публичной политики при поддержке Администрации Белгородской области и Управления Министерства юстиции РФ по Белгородской области был организован семинар-совещание, посвященный проблемам организации и ведения Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ.
В материалах по итогам данного семинара совещания можно найти прямую ссылку на данный вопрос.
«Получается, что федеральный муниципальный регистр будет только в электронном виде, а регистр на уровне субъекта РФ и на бумажных носителях. Это создает дополнительные проблемы регионам и, в первую очередь, муниципалитетам.», - пишет автор.
К сожалению, автором делается вывод о том, что федеральное законодательство не предоставляет возможности отказаться от бумажных носителей и направлять официальные копии муниципальных нормативных правовых актов в электронном виде16.
Также на данную проблему в своем выступлении обращает внимание Д.В. Шевченко. «Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов ведётся только в электронном виде, в то время как Региональный регистр, т.е. наш регистр, в соответствии с окружным законом, состоит из бумажной и электронной версий.»17 - пишет он.
23 декабря 2009 года, Дмитрий Медведев провёл совместное заседание Государственного совета и Совета по развитию информационного общества. Президент напомнил, что в соответствии со Стратегией развития информационного общества все государственные услуги должны быть переведены в электронный вид к 2015 году. «Глава государства выделил ряд ключевых задач, которые должны быть решены в ближайшее время. Среди них - установление единых подходов к переходу на оказание услуг в электронном виде, дальнейшее развитие нормативно-правовой базы, преодоление «цифрового неравенства» регионов, повышение компьютерной грамотности государственных и муниципальных служащих.
Президент поручил региональным органам власти разработать собственные планы развития информационного общества и построения электронного правительства, определить приоритеты перехода на оказание услуг в электронном виде. При этом Дмитрий Медведев предложил внести в систему показателей оценки эффективности региональных органов власти такой индекс, как уровень применения информационных технологий.
15 Сенякин И.Н. Указ. соч. С. 378-379.
16Проблемы организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Семинар-совещание. 24 - 25 июля 2008 года. п.Прохоровка Белгородской области. ilpp.ru/files/brifing2407.doc.
17 Стенографический отчёт очередного расширенного заседания коллегии департамента муниципального развития Ямало-Ненецкого автономного округа. 1 июня 2010 года в режиме видеоконференции // adm.yanao.ru/img/138/3799_kollegiya01062010.doc.
Президент подчеркнул, что переход к оказанию государственных услуг в электронном виде - это настоятельное требование времени. Разумеется, такой переход, с учётом масштабов страны, не может завершиться быстро, но у России есть все шансы пройти
этот путь за пять-шесть лет, отметил глава государст-
18
ва» .
Таким образом, в условиях современной действительности, когда государство стремится реализовать такие федеральные программы, как «Электронная Россия», возникает вопрос о целесообразности ведения Регистра на уровне субъекта РФ на бумажных носителях. Представляется, что организация работы, таким образом, не только не целесообразно, но и крайне экономически не эффективно.
Во-первых, это как уже отмечалось, дополнительные расходы для органов местного самоуправления: на копировальную технику, бумагу и канцелярские принадлежности, транспорт или оплату почтовых отправлений.
Кроме того, это неконструктивное использование трудовых ресурсов. Ведь сотрудник органа местного самоуправления будет вынужден затратить несколько часов, чтобы лишь подготовить документы к отправке в органы государственной власти для последующего включения в Регистр, когда он мог бы за несколько минут осуществить их полную подготовку и отправку с помощью системы Электронного правительства.
Во-вторых, это дополнительные расходы для органов государственной власти субъектов РФ на: дополнительные помещения для создания архивных фондов, канцелярские принадлежности, техника для перевода текста с бумажного носителя в электронный вид, штатная численность. И, наконец, вновь, нерациональное использование трудовых ресурсов.
Можно конечно считать эти финансовые, трудовые, временные затраты незначительными, тем не менее к примеру в РТ 998 муниципальных образований, и к концу 2011 года в Регистр муниципальных нормативных правовых актов всего включено 30 477 актов изданных в 2006-2011 годах. И весь этот объем документов представлен не только в электронном виде, но и на бумажном носителе. Практика показывает, что это существенно затрудняет осуществляемую работу.
Вместе с тем, орган государственной власти субъекта РФ осуществляющий ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта не является первоисточником относительно данных нормативных правовых актов. Таким образом, в случае, когда лицу, воспользовавшемуся электронным информационным ресурсом необходим оригинал документа, оно должно обратиться с запросом в орган этот документ принявший. Следовательно, использование ресурсов данных органов в качестве дополнительного архивного фонда не только экономически, но и юридически необоснованно.
Обращаясь к практике законодателя, проанализировав Законы всех 83 субъектов Российской Федерации, о Регистрах муниципальных нормативных правовых актов, отметим, что 28 из них содержат нормы о ведении Регистра лишь в электронном виде. Это такие субъекты, как: Брянская область, Владимирская область, Вологодская область, Кабардино-Балкарская республика, Калининградская область, Калужская область, Камчатский край, Карачаево-Черкесская рес-
18 Переход к использованию всех форм электронного правительства может занять 5-6 лет. http://kremlin.ru/news/6442.
публика, Кемеровская область, Краснодарский край, Красноярский край, Ленинградская область, Липецкая область, Мурманская область, Орловская область, Пермский край, Приморский край, Псковская область, Республика Карелия, Республика Марий Эл, Республика Хакасия, Рязанская область, Тверская область, Тюменская область, Хабаровский край, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Ярославская область.
Таким образом, в условиях, когда количество субъектов, ведущих Регистр муниципальных нормативных правовых актов в электронном виде, уже достигло 34% и только продолжает расти, можно сделать вывод не только о возможности, но и о необходимости отказа от бумажных носителей при формировании и ведении региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822.
2. Федеральный закон от 08.11.2007 г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 46. ст. 5556.
3. Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 38. ст. 4301.
4. Закон РТ от 09.02.2009 г. № 14-ЗРТ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов РТ» // Республика Татарстан. 2009.№ 29.
Указ Президента РТ от 8 мая 2002 года № УП-352 «О едином банке нормативных правовых актов РТ» // Республика Татарстан. 2002 г. № 95.
5. Указ Президента РТ от 27 февраля 2009г. № УП-107 «О мерах по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов РТ» // Республика Татарстан. 2009. № 38.
6. Постановление Кабинета Министров РТ от 18.07.2002 г. № 427 «Об утверждении порядка представления нормативных правовых актов для формирования и ведения единого банка нормативных правовых актов РТ» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров РТ и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2002 г. № 1.
7. Звягинцев М.Н. О необходимости систематизации муниципальных правовых актов // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. № 2. С. 44.
8. Малько А.В. Правовая политика как средство организации современной правовой жизни в России // Правовая политика: федеральные и региональные проблемы: мат-лы науч. конф. / под ред. Н.И. Матузо-ва. Тольятти. 2001. С. 20-21.
9. Михайлов А.Е., Пажетных Д.В. Правовая политика Российского государства по систематизации нормативно-правовых актов: состояние и перспективы // Вектор науки ТГУ. № 2(5).2009. С. 96.
10. Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов. 2007. С. 380.
11. Сорокин В.В. Проблемы создания источников переходного периода // Источники права: проблемы создания, систематизации и реализации: Межвуз. сб. ст. /
Под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Сорокина. Барнаул. 2007. С. 66.
12. Тихомиров Ю. А. Правовые акты. М., 1999. С. 12.
13. Проблемы организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ. Семинар-совещание. 2008. п.Прохоровка Белгородской области. ilpp.ru/files/brifing2407.doc.
14. Стенографический отчёт очередного расширенного заседания коллегии департамента муниципального развития Ямало-Ненецкого автономного округа. 1 июня 2010 года в режиме видеоконференции.. adm.yanao.ru/img/138/3799_kollegiya01062010.doc.
15. Переход к использованию всех форм электронного правительства может занять 5-6 лет. http://kremlin.ru/news/6442.
Literature list:
1. The Federal Law of 06.10.2003 № 131-FZ "On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation" / / Collected Legislation of the Russian Federation. 2003. Number 40. Art. 3822.
2. The Federal Law of 08.11.2007 № 260-FZ "On Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation in connection with the organization and maintenance of a register of municipal regulations" / / Sob-even earlier laws. 2007. Number 46. Art. 5556.
3. Government Decree of 10.09.2008 № 657 "On the responsibility of the federal register of municipal legislation" / / Collection of legislation of the Russian Federation. 2008. Number 38. Art. 4301.
4. RT Law of 09.02.2009 № 14-LRT "On the municipal register of legal acts of the Republic of Tajikistan" / / The Republic of Tatarstan. 2009. № 29.
Presidential Decree of May 8, 2002 № UP-352 "On the single bank regulations RT" / / Republic of Tatarstan. 2002 number 95.
5. Presidential Decree of 27 February 2009. Number UP-107 "On measures for the organization and management of the register of municipal regulations RT" / / the Republic of Tatarstan. 2009. Number 38.
6. Resolution of the Cabinet of Ministers of the Republic of Tatarstan from 18.07.2002, № 427 "On approval of the submission to regulations for formation and maintenance of a single bank of normative legal acts of the Republic of Tatarstan" / / Reports of Judgments and disposal-tions of the Cabinet of Ministers of the Republic of Tajikistan and regulations acts of national enforcement authorities. 2002 number 1.
7. Zvyagintsev, MN The need to organize municipal legal acts / / Bulletin of the Chelyabinsk State University. 2008. Number 2. S. 44.
8. Malko AV Legal policy as a means of organization of modern legal life in Russia / / Legal Policy: Federal and regional issues: the materials researcher. Conf. / Ed. NI Matuzov Islands. Togliatti. 2001. , Pp. 20-21.
9. Mikhailov AE, DV Pazhetnyh Legal Policy of the Russian state to systematize the normative and legal acts: state and prospects / / The vector science TSU. Number 2 (5) .2009. S. 96.
10. Senyakin IN Federalism as a principle of Russian legislation. Saratov. 2007. S. 380.
11. Vladimir Sorokin Problems in creating sources of transitional / / Sources of law: problems created denmark, organizing and implementation: Intercollege. Sat Art. / Ed. VJ Muzyukina, VV Sorokin. Barnaul. 2007. S. 66.
12. Tikhomirov YA Legislation. Moscow, 1999. S. 12.
13. The problems of organizing and maintaining a registry of municipal regulations subject of the Russian Feder-
ation. Seminar-workshop. 2008. p.Prohorovka Belgo-Novgorod region. ilpp.ru/files/brifing2407.doc.
14. Verbatim record of the next meeting of the expanded board of the department of municipal-development of Yamal-Nenets Autonomous District. June 1, 2010 in a video .. adm.yanao.ru/img/138/3799_kollegiya01062010.doc.
15. The transition to the use of all forms of e-government can take 5-6 years. http://kremlin.ru/news/6442.
Рецензия
на статью Абросимовой Д.А. «К вопросу о возможности отказа от бумажных носителей при формировании и ведении региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов».
В научном исследовании, нашло отражение изучение вопроса о возможности отказа от использования бумажных носителей при формировании и ведении региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов. Актуальность идей, содержащихся в рецензируемой рукописи не вызывает сомнений и заключается в их теоретической и практической значимости. Вместе с тем вопросы связанные с формированием и ведением как федерального, так и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов в настоящее время являются недостаточно исследованными и представляют научный интерес.
В статье автором приводятся мнения различных ученых, изучается практика законодателя и правоприменителей. Автором обосновывается не только возможность, но и необходимость отказа от бумажных носителей при формировании и ведении региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов.
В целом, рецензируемая статья соответствует требованиям, предъявляемым к научным работам и рекомендуется к опубликованию.
Д.ю.н., профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, министр юстиции Республики Татарстан М.М. Курманов
