CC BY
76
1.12. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ И РЕГИСТР МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ, ПУТИ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ
(НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН)
Фархуллина Наталья Николаевна. Должность: старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса, ведущий специалист Министерства юстиции. Место работы: Академия социального образования (КСЮИ) г. Казань, Республика Татарстан. E-mail: farhula@list.ru, Natalya.Farhullina@tatar.ru.
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 01 декабря 2009 года
Аннотация: Статья посвящена актуальной на сегодняшний день теме, связанной с формированием и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Проведенный анализ работы муниципальных образований Республики Татарстан в сфере организации ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов и представления данных актов в Министерство юстиции Республики Татарстан, позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления сталкиваются с рядом проблем. В статье освещены наиболее острые проблемы в этой области.
Ключевые слова: Федеральный регистр, муниципальные нормативные правовые акты, органы местного самоуправления, муниципальные образования, субъекты Российской Федерации.
MUNICIPAL UNIONS AND THE REGISTER OF MUNICIPAL
STANDARD LEGAL CERTIFICATES OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION. PROBLEMS. WAYS OF THEIR
PERMISSION. (ON THE REPUBLIC TATARSTAN EXAMPLE)
Farhullina Natalia Nikolaevna. Position: senior lecturer at civil law and process chair, leading expert of the Ministry of Justice. Place of employment: Academy of social formation, Kazan, Republic Tatarstan. E-mail: farhula@list.ru, Na-talya.Farhullina@tatar.ru
Annotation: Article is devoted an actual theme for the today, connected with formation and conducting the register of municipal standard legal certificates of subjects of the Russian Federation.
The carried out analysis of work of municipal unions of Republic Tatarstan in sphere of the organization of conducting the register of municipal standard legal certificates and data presentations of certificates in the Republic Tatarstan Ministry of Justice, allows to draw a conclusion that local governments face a number of problems. In article acute problems in this area are shined most.
Keywords: The federal register, municipal standard legal certificates, contradictions to the legislation, municipal unions, subjects of the Russian Federation.
В последнее время (2007-2009г.г.) на федеральном и региональном уровнях был принят ряд нормативных правовых актов, которые должны обеспечить учет и систематизацию муниципальных нормативных право-
вых актов, реализацию конституционного права граждан на получение достоверной информации о муниципальных актах, создание условий для получения такой информации органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Прежде всего, это Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» (в редакции от 25.12.2008г.)1, которым Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации»2 дополнен новой статьей о федеральном регистре муниципальных правовых актов. Согласно положениям этой статьи муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Ведется также Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, который состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В развитие положений данного закона издано Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 года № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых ак-тов»3, в соответствии с которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо обеспечить представление в Министерство юстиции Российской Федерации регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их ежемесячную актуализацию.
9 февраля 2009 года принят Закон Республики Татарстан № 14-ЗРТ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан»4, которым установлено, что все муниципальные правовые акты в течение 10 дней со дня их принятия органами местного самоуправления должны направляться в уполномоченный орган, которым в соответствии с Указом Президента Республики Татарстан от 27 февраля 2009 года № УП-107 «О мерах по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан»5 определено Министерство юстиции Республики Татарстан. Во исполнение пункта 2 обозначенного Указа Президента Республики Татарстан Министерством юстиции Республики Татарстан разработаны и утверждены приказом от 31.03.2009г. № 1-02/70 Разъяснения о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан, призванные помочь органам местного самоуправления в отбо-
1 "Собрание законодательства РФ", 12.11.2007, N 46, ст. 5556, "Парламентская газета", N 156-157, 14.11.2007, "Российская газета", N 254, 14.11.2007.
2 "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822, "Парламентская газета", N 186, 08.10.2003, "Российская газета", N 202, 08.10.2003.
3 "Российская газета", N 198, 19.09.2008, "Собрание законодательства РФ", 22.09.2008, N 38, ст. 4301
4 "Республика Татарстан", N 29, 14.02.2009, "Ватаным Татарстан", N 28, 14.02.2009, "Ведомости Государственного Совета Татарстана", 2009, N 2, ст. 99
5 "Республика Татарстан", N 38, 28.02.2009, "Ватаным Татарстан", N 39, 04.03.2009, "Ведомости Государственного Совета Татарстана", 2009, N 2, ст. 161
ре нормативных правовых актов для направления в Министерство юстиции РТ.
Проведенный анализ работы муниципальных образований Республики Татарстан в сфере организации ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов и представления данных актов в Министерство юстиции РТ, позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления сталкиваются с рядом проблем.
Во-первых, как известно, в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в понятие муниципальные образования входит городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
На основании пункта 1 статьи 4 Закона Республики Татарстан № 14-ЗРТ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан» муниципальные нормативные правовые акты направляются главой соответствующего муниципального образования в уполномоченный орган.
В соответствии с законодательством муниципальные образования самостоятельны и независимы друг от друга. Однако, ввиду отсутствия в штатах органов местного самоуправления городских и сельских поселений юристов или должностных лиц с юридическим образованием, возникают сложности с реализацией нового законодательства, связанные с предварительной юридической обработкой муниципальных правовых актов, в частности с определением нормативности или ненормативности того или иного акта.
В этой связи органы местного самоуправления городских и сельских поселения вынуждены были обратиться за помощью в органы местного самоуправления районного уровня. На сегодняшний момент сбором и направлением в Министерство юстиции Республики Татарстан муниципальных нормативных правовых актов городских и сельских поселений фактически занимаются муниципальные районы. Однако в дальнейшем организовывать работу по формированию регистра муниципальных нормативных правовых актов подобным образом не совсем правильно с точки зрения самостоятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, так как, как уже говорилось, в соответствии Законом Республики Татарстан «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан» именно на глав соответствующих муниципальных образований возлагается ответственность по предоставлению муниципальных нормативных правовых актов в Министерство юстиции РТ.
Таким образом, необходимо внести соответствующие изменения в Федеральное законодательство и позволить органам местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района об осуществлении последними отбора муниципальных нормативных правовых актов для направления в Министерство юстиции РТ не только своего уровня, но и городских и сельских поселений.
Во-вторых, следующая проблема, с которой сталкиваются органы местного самоуправления не только городских и сельских поселений, но и органы местного самоуправления муниципальных районов - это определение нормативного характера муниципального правового акта.
Нормативный или не нормативный - вот в чем вопрос! Вопрос трактовки понятия «нормативный правовой акт» нередко является причиной множества конфликтов, как на уровне органов местного самоуправления, так и в их взаимоотношениях с прокуратурой, органами управления субъектов Федерации и судами. Первопричиной конфликтов является субъективные трактовки понятия из-за отсутствия в Российской федерации закона «О нормативных правовых актах». Такие законы есть в Казахстане, Киргизии, Беларуси и в др. Попытка принятия закона «О нормативно-правовых актах в РФ» предпринималась Государственной Думой в 2000 году. Но на принятый Парламентом законопроект было наложено вето Президента, на основании недостаточного качества документа. В результате отсутствия легитимного понятия нормативного правового акта, существует большая свобода для произвольных толкований. Последствиями чего являются не только множество конфликтов и путаница с компетенциями органов местного самоуправления, но и отсутствие единства правового пространства, что в свою очередь имеет массу негативных последствий.
В теории права указываются признаки, которые позволяют отличить нормативный акт от ненормативного и выявить их схожие черты. Так, А.В. Мицкевич отметил, что, прежде всего, ненормативному акту не свойственны признаки нормативности6. А это означает, что ненормативный акт не может содержать правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц, организаций, которые могут неоднократно применяться и сохранять свое действие независимо от их исполнения. Не наделен ненормативный правовой акт и правотворческой функцией (т.е. он не направлен на установление, изменение или отмену правил поведения, являющихся обязательными для исполнения, в которых выражена воля государства).
Ненормативный правовой акт носит индивидуальноразовый, индивидуально-определенный характер7. Он является нормоприменительным документом (правоприменительным актом, актом применения права), определяемым как юридический документ должностного лица, «изданный на основании юридических фактов и юридических норм, определяющий права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц»8. Он представляет собой документ, являющийся результатом не нормотворческой (по установлению юридических норм), а нормоприменительной (по применению юридических норм) деятельности органа исполнительной власти, то есть «властноорганизационной деятельности должностного лица, обеспечивающего в конкретных жизненных случаях реализацию юридических норм»9.
В Разъяснениях по организации и ведению регистра муниципальных нормативных актов Республики Татарстан, утвержденных приказом Министерства юстиции РТ, с целью оказания методической помощи органам местного самоуправления, а также с целью обеспечить единообразный подход к определению нормативного характера муниципального правового
6 См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 42, 54.
7 См.: Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных отношений. Российская юстиция. 2003. № 6.
8 Теория государства и права. Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 388.
9 Теория государства и права. Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 388.
акта, указан перечень, в соответствии с которым включению в Регистр подлежат:
- акты, вносящие изменения (дополнения), приостанавливающие и (или) отменяющие (признающие утратившим силу) основной (первоначальный) муниципальный нормативный правовой акт;
- акты, устанавливающие порядок, сроки вступления в силу основного (первоначального) муниципального нормативного правового акта в целом или его частей, а также содержащие иную информацию о состоянии или изменении реквизитов муниципального нормативного правового акта;
- акты, которые признаны недействующими по решению суда, но не отменены либо не признаны утратившими силу;
- акты, вносящие в муниципальный нормативный правовой акт изменения ненормативного характера (например, изменяющие поименный состав комиссии или органа).
Не включаются в Регистр муниципальные правовые акты для ограниченного пользования с пометками «Для служебного пользования», «Не подлежат опубликованию», «Не для печати».
В Регистр также не включаются:
- акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну;
- индивидуальные муниципальные правовые акты:
- о назначении, перемещении или освобождении от должности, командировках, о награждении, премировании, назначении персональной пенсии, закреплении жилых и нежилых помещений, предоставлении льгот и преимуществ конкретным лицам;
- действие которых исчерпывается однократным применением;
- оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
- о созыве совещаний, съездов, конференций;
- о внесении проектов нормативных правовых актов на рассмотрение и утверждение;
- о создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и переименовании организаций;
- направленные на организацию исполнения ранее установленного порядка и не содержащие правовых норм, в том числе акты, содержание которых сводится к извещению об актах других органов или их структурных подразделений;
- технические акты (тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), не содержащие правовых норм;
- рекомендательного характера;
- о строительстве и реконструкции конкретных зданий, сооружений, предприятий и вводе их в эксплуатацию;
- о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий;
- о выделении и разрешении расходовать денежные средства на проведение конкретных мероприятий;
- об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организациям;
- иные акты хозяйственно-распорядительного характера.
Кроме того, сотрудниками Министерства юстиции Республики Татарстан осуществляются выезды в городские и сельские поселения с целью оказания методической помощи в отборе муниципальных правовых актов для направления в Министерство юстиции Республики Татарстан для включения в регистр муници-
пальных нормативных правовых актов Республики Татарстан.
В складывающейся ситуации справедливо заметить, что существует острая потребность закрепления понятия и признаков нормативного правового акта на уровне федерального закона. Реальный путь для достижения этого результата видится в принятии федеральных законов, регулирующих законодательный процесс и систему нормативных правовых актов.
В-третьих, у муниципальных образований возникла необходимость направлять свои уставы и правовые акты о внесении в них изменений по двум адресам. Данная процедура является излишней. Муниципальные образования вышли с предложением о передаче уже сформированной базы с актуальными редакциями уставов и правовыми актами о внесении в них изменений из Министерства юстиции РФ по РТ в Министерство юстиции РТ. На сегодняшний момент работа в этой области организована. В Министерство юстиции РФ направлено письмо с просьбой разрешить передачу уже имеющейся базы с уставами и правовыми актами о внесении в них изменений из территориального отделения Министерства юстиции РФ в Министерство юстиции РТ для пополнения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан с целью исключить проведения двойной работы органов местного самоуправления муниципальных образований.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что эффективность работы по формированию и ведению Регистра муниципальных нормативных правовых актов во многом зависит не только от органа исполнительной власти, осуществляющего данную деятельность, но и от должным образом организованной работы в муниципальных образованиях по отбору, анализу и направлению муниципальных нормативных правовых актов в Министерство юстиции Республики Татарстан.
Список литературы:
1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)
2. Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003);
3. Федеральный закон от 8.11.2007г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» (в редакции от 25.12.2008г.)
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.09.2008г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»
5. Закон Республики Татарстан от 09.02.2009г. № 14-ЗРТ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан» (принят ГС РТ 15.01.2009);
6. Указ Президента Республики Татарстан от 27.02.2009г. № УП-107 «О мерах по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан»
7. Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных ак-
тов высших органов государственной власти и управления СССР / А.В. Мицкевич - М.: Юрид. лит., 1967. -175 с. С. 42, 54.
8. Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных отношений. Российская юстиция. 2003. № 6.
9. Теория государства и права. Под ред. В.М. Ко-рельского, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 388.
Рецензия
В представленной к публикации статье Н.Н.Фархуллиной раскрываются проблемные вопросы, связанные с формированием федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в частности Республики Татарстан.
Автором проанализированы основные проблемы, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления муниципальных образований Республики Татарстан в сфере организации ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов и представления данных актов в Министерство юстиции Республики Татарстан, являющееся, в соответствии с Указом Президента Республики Татарстан от 27 февраля 2009 года № УП-107 «О мерах по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан», уполномоченным органом в сфере ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В результате анализа существующих проблем автором разработаны предложения по их устранению, так как эффективность работы по формированию и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов во многом зависит не только от органа исполнительной власти, осуществляющего данную деятельность, но и от должным образом организованной работы в муниципальных образованиях.
Содержание и структура рецензируемой статьи соответствует заявленной теме. В работе автор отмечает актуальность темы, рассматривает проблемные вопросы избранной темы, определяет ее ведущие понятия.
Статью отличает логичность суждений, обоснованность выводов и предложений. Язык и стиль изложения доступны для восприятия.
Научная статья Н.Н.Фархуллиной «Муниципальные образования и регистр муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: проблемы, пути их разрешения (на примере Республики Татарстан)» соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода работам, и может быть опубликована в журнале, рекомендуемом ВАК Минобрнауки России для изложения результатов научного исследования.
Зав. кафедрой гражданского права и процесса Академии социального образования (КСЮИ) (г. Казань), Заслуженный юрист России
профессор А. М.Салабаев
