CC BY
35
УДК 351.74 ББК 67.7
Кашуба Юрий Анатольевич Kashuba Yury Anatolievich
профессор кафедры уголовно-исполнительного права Академии ФСИН России доктор юридических наук, профессор.
Professor, Department of Criminal-Executive Law of Academy of Federal Executive System of Russia, Doctor
of Law, Professor.
E-mail: [email protected]
ПРАВОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПОЛИЦЕЙСКИХ И УКРЕПЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ДОВЕРИЯ
The legal capacity to prevent crime of policemen and strengthening of public trust
В статье рассматриваются правовые возможности предупреждения преступлений, совершаемых сотрудниками полиции. Резюмируется, что укрепление доверия населения к полиции находится в обратно пропорциональной зависимости от роста преступности (правонарушений) полицейских и прямо связано с возможностями реального общественного контроля за их деятельностью.
Ключевые слова: общественное доверие, общественный контроль, предупреждение преступлений полицейских, дисциплинарные или административные проступки, предпреступное правонару-шающее поведение.
The article deals with the legal possibilities ofprevention of police crimes. It is presumed that the strengthening of public confidence in the police is inversely proportional to crime (offences) of the police and directly linked to the real possibilities of public control over the activities of the latter.
Keywords: social trust, social control, crime prevention officers, disciplinary or administrative misconduct, predprestupny law-violating behavior.
Ситуация в России в последние годы такова, что совершение преступлений именно сотрудниками полиции (а не иных правоохранительных органов) наиболее негативно оценивается обществом, отдельными должностными и иными лицами, а также активно обсуждается в СМИ. Между тем сотрудники органов внутренних дел - те же члены общества, что и другие граждане.
Подобное отношение к преступлениям сотрудников полиции, возможно, связано с целью сплочения населения страны для более активного участия в выявлении и пресечении указанных противоправных деяний, в том числе путем осуществления общественного контроля. Вместе с тем это может приводить не только к снижению престижности службы, но и формированию достаточно негативного отношения граждан к работе полицейских. Опрос ВЦИОМ, проведенный в 2016 году, показал, что свыше 47 % респондентов не доверяют полиции. Растет число лиц, не знающих своего участкового инспектора полиции: с 53 % (1990 год) до 63 % (2016 год) от числа опрошенных.
Преступные деяния полицейских подразделяются на: а) имеющие отношения к службе (превышение служебных полномочий по причине азарта, неверной оценки ситуации; преступления с целью получения материальной или другой выгоды; совершаемые из каких-либо побуждений, определяемых неправильно понятыми служебными интересами); б) не связанные со службой. Наиболее распространенными являются преступления коррупционного характера.
Между тем реформирование системы органов внутренних дел, подвергаемое критике, проводилось достаточно скоротечно [1 ], что не могло не повлиять на качество принимаемых нормативных правовых актов, регулирующих ее деятельность. В ряде таких актов содержатся коллизии, влияющие на прохождение службы, принятие решений сотрудниками, (не)за-конность их действий, и приводит к совершению коррупционных и других преступлений.
Зачастую, ввиду неурегулированности ряда вопросов службы, сотрудники полиции вынуждены нести ответственность за решения (под-
час принятые оперативно, в боевой или иной экстремальной обстановке), законность которых проверяется контролирующими и надзирающими инстанциями. Представляется, что недостатки нормативно-правового регулирования работы полиции ведут и к пренебрежительному отношению сотрудников.
Безнаказанность за дисциплинарные (иногда административные) проступки полицейских влечет за собой безответственность, формирует глубокие изъяны нравственности личности и усиливает мотивацию антиобщественного поведения, зачастую прямо ведущего к совершению преступлений. Поступки, формально являющиеся правонарушениями (дисциплинарными или административными), вообще членами отдельных групп (например, полиции) не осуждаются, а, напротив, одобряются, например: обязательное применение физической силы при задержании лиц, подозреваемых в преступлениях, подстрекательство лица к совершению преступления, выявляемого затем оперативным сотрудником, и т. п.
Лица, принятые на службу, вынуждены приспосабливаться к групповым правилам поведения, сложившимся в конкретном подразделении [2, с. 27-29]. Неформальные правила представляют собой систему норм, ценностей, традиций, обычаев, регулирующих поведение сотрудников. Взаимоотношения между сотрудниками не всегда соответствуют нормам законодательства и требованиям вышестоящих должностных лиц. Такие поведенческие стереотипы в условиях службы образуют систему ценностей, не укладывающуюся в рамки закона. Следовательно, пра-вонарушающее поведение полицейского может выражаться в уголовно (дисциплинарно или административно) наказуемых деяниях, которые осуждаются большинством или частью сообщества; нормально воспринимаются большинством или частью; одобряются частью лиц.
Безусловно, преступления, совершаемые сотрудниками, наносят серьезный урон престижу как полиции, так и правоохранительной системе в целом. Имеющиеся коллизии права и значительное число отсылочных норм в законе, позволяющих принимать ведомственные акты, предоставляют не всегда обоснованные серьезные полномочия отдельным должност-
ным лицам [3, с. 59]. Зачастую реакция на преступное поведение сотрудников полиции реализуется в рамках уголовного законодательства, хотя она должна наступать ранее в ходе применения иных криминологических мер, осуществляющих профилактику предпреступ-ного поведения данных лиц.
Комплексность в сфере противодействия преступности сотрудников полиции направлена на необходимость изучения самого законодательства как в этой сфере, так и в области прохождения службы в органах внутренних дел. Антиобщественное (правонару-шающее, предпреступное) поведение лица изучается для раннего предупреждения преступлений [4, с. 229-232]. Такой подход вполне возможно применить и к сотрудникам полиции, обратив внимание на административно-правовую и иные разновидности борьбы с рассматриваемой преступностью. Следовательно, дисциплинарные, административные и иные нарушения полицейских также представляют собой предпреступное правонару-шающее поведение и требуют соответствующего исследования.
Общеизвестно, что правовые факторы имеют весомое значение среди других причин и условий преступности и появляются из-за несовершенства, коллизий законодательства, регулирующего соответствующие правоотношения. Что касается полиции, правовые факторы играют особую роль, поскольку поведение, взаимоотношения на службе, реализация правоохранительных полномочий и другие вопросы деятельности сотрудников ОВД являются предметом правового регулирования многих нормативных правовых актов. Безусловно, несовершенство законодательства влияет на прохождение службы, принятие решений сотрудниками, оценку законности их действий и приводит подчас к правонарушениям.
Думается, что исследование предпреступ-ного поведения полицейских должно содержать как анализ УК РФ, УПК РФ, УИК РФ, КоАП РФ и ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», так и других актов: ФЗ «О полиции», ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Правонарушения полицейских в процессе выявления и расследования преступлений, охраны общественного порядка и т. п. (неэтичное поведение, пребывание в состоянии опьянения на службе, неправомерная реакция на обращения граждан) обществом воспринимаются как фактические преступления, требующие жесткого наказания. Вместе с тем отечественный уголовный кодекс не содержит отдельных составов преступлений сотрудников полиции, имеющихся в ряде зарубежных государств и указанных в международных стандартах.
Правонарушения полиции за рубежом несколько отличаются от совершаемых в России, в том числе из-за различий в перечнях преступных деяний [5, с. 17-25; 6, с. 113120]. Для Испании наиболее характерны такие преступления полицейских, как хранение и сбыт наркотиков, нарушения миграционного законодательства, коррупционные преступления представлены небольшой частью. Во Франции распространены такие правонарушения, как незаконное применение силы при задержании, нахождение в алкогольном опьянении и кража [7, с. 79-85].
В ряде зарубежных стран (Дания, Новая Зеландия, Швеция, Норвегия, Финляндия, Сингапур) применяются правовые средства, позволившие снизить коррупцию в полиции до уровня, не характеризующегося значительной угрозой для государства и общества [8, с. 7].
Некоторые зарубежные направления правового обеспечения полномочий полицейских для противодействия их преступности в полной мере учитывают международные рекомендации в этой области:
- широкий перечень коррупционных и должностных преступлений (ФРГ, Израиль);
- коррупционные действия, которые могут повлечь коррупционные преступления (п. 30 и 130 Закона об административных правонарушениях ФРГ);
- законы о коррупции (Великобритания, США, Франция, Италия, Канада);
- функционирование специального органа по борьбе с коррупцией (специальные прокуратуры по борьбе с коррупцией в Португалии, Испании и в Австрии), Комитет по аудиту и инспекции в Республике Корея; в отдельных государствах специализированные подразделения действуют в структуре полиции (в соста-
ве Скотланд-Ярда имеется особая секретная антикоррупционная служба);
- незаинтересованность полицейских в укрытии от учета нераскрытых преступлений (ФРГ, США);
- подробная регламентация действий сотрудников при пресечении конкретных правонарушений.
Рассмотрим отдельные направления правового обеспечения полицейской службы, учитывающие международные рекомендации:
- в нормативных правовых актах (законах, уставах, кодексах, в том числе этических, стандартах поведения и пр.) многих государств (США, ФРГ, Чехии и других) скрупулезно регулируется правовой статус полицейского и возможность применения этических и дисциплинарных мер при его нарушении. Система норм, регламентирующих службу в национальном и муниципальном масштабе, правовое положение и профессиональную подготовку сотрудников, содержится в общенациональных (федеральных) законах о полиции, декретах и указах руководителей государств и исполнительной власти, а также нормативных актах органов местного самоуправления, включающих положения о правовом режиме отдельных категорий полицейских [9, с. 151-152];
- служебная проверка по признакам коррупции, в ходе которой применяется эффективная система получения оперативной информации, а также возможность проведения негласного расследования с использованием современных технологий, детально регламентирована: в США она представлена в форме следствия, проводится полицией, прокуратурой поддерживается обвинение в суде; в США и ФРГ сроки проверки сообщений о противоправности действий полиции не устанавливаются, поэтому специальные службы могут получать и проверять информацию о сотруднике в течение необходимого периода, формируя соответствующее досье. Реализация последнего начинается тогда, когда доказательства признаются убедительными для привлечения к уголовной ответственности; проверка сотрудника начинается с дачи объяснения по вопросам служебной проверки (США, Финляндия, Израиль), в случае лжесвидетельства предусмотрено увольнение с лишением права для назначения пенсии
(США); в КНР опрашиваемый полицейский помещается в отдельную комнату на три дня без доступа посторонних лиц;
- обеспечение открытости в деятельности полиции, возрастающая подотчетность ее руководства перед обществом (в Нидерландах -по вопросам обнаружения коррупции), включая информирование о результатах служебных проверок (США);
- при обнаружении коррупционного или иного нарушения условий службы (не обязательно уголовно наказуемых) сотрудник теряет ряд выплат по окончании срока действия договора (Австралия, ФРГ, США) или же, наоборот, безупречная служба (отсутствие правонарушений) дает право на повышенный размер пенсии (Франция) или влияет на продолжительность службы (Израиль);
- запрет сотрудникам получать вознаграждения и подарки (ФРГ), заниматься какой-либо коммерческой деятельностью, вместе с тем членам его семьи разрешается индивидуальное предпринимательство в другом районе и при наличии отдельного разрешения (Великобритания) [10, с. 4; 11, с. 80]. Для сравнения, в некоторых штатах США (например, Нью-Йорк) сотрудникам разрешается получить бесплатный кофе или скидку на обед во время несения службы, им также не запрещается совмещать работу в полиции с
^ т»
иной разрешенной деятельностью. В штате Миссури имеются категории полицейских, работающих в свободное от службы время: а) совмещающие деятельность, непосредственно связанную с полицией (предусматривается ношение униформы и оплата их работы за счет местного бюджета); б) обеспечивающие безопасность и охрану магазинов; в) занимающиеся деятельностью, не связанной со службой, например, техобслуживанием транспорта, ремонтом помещений. В Норвегии с разрешения руководства и не во вред интересам службы сотрудники могут заниматься побочной трудовой или коммерческой деятельностью в свое свободное время [12, с. 47-9];
- обязательное специальное тестирование на полиграфе для работы с секретными сведениями, при проведении служебной проверки, а также при отборе на работу в полицию (США, Израиль, Испания, Канада);
- руководители ведомства отвечают персонально в случае коррупционных обвинений полицейского (Великобритания, США);
- контролируется баланс кредитных карт каждого сотрудника полиции (США);
- ведется сбор информации о сотрудниках, являющихся должниками кредитных организаций (США).
Комплекс «раннего антикоррупционного вмешательства» (Канада) определяет предрасположенность полицейских к совершению должностных преступлений. Специальные индикаторы, отражающие психофизиологическое состояние, указывают на динамику поведения в течение всей службы, отслеживается наличие жалоб на действия правоохранителей, информация о совершенных правонарушениях, нарушениях правил дорожного движения, результаты службы, материальное обеспечение.
В развитых государствах имеется система правовых мер по противодействию данной категории преступности, базирующаяся на признании прав человека и гражданина на законное исполнение полицией служебного долга. Для противодействия преступности среди полицейских предусматриваются как нормы ранней профилактики, так и средства уголовно-правового воздействия. За рубежом делается упор на первое, не исключая, безусловно, и иные меры воздействия (в отличие от России, где антикоррупционный анализ законодательства развивается сравнительно недавно).
Общепризнано, что добиться нейтрализации преступности полиция может, только опираясь на широкую общественную поддержку. Несмотря на очевидность, лишь немногие государства оказались способными создать систему реального взаимодействия полиции и населения в антикриминальной борьбе. В этой связи выделяются отдельные аспекты зарубежного общественного контроля:
- доведение до общественности результатов расследований фактов коррупции в полиции (например, в Великобритании реализуется общественный контроль за расследованием случаев недостойного и противоправного поведения сотрудников, во Франции график проверок размещается на ведомственном интернет-сайте, где любой может с ним ознакомиться);
- право населения на обжалование любого решения полиции (США);
- рассмотрение жалоб на действия сотрудников могут заниматься граждане, не являющиеся работниками полиции; соответствующее управление (Великобритания), куда назначаются сотрудники, в прошлом наиболее авторитетные и уважаемые, бывшие руководители, армейские генералы и дипломаты в отставке, осуществляет разбор жалоб на полицию, проводит служебные проверки, привлекает должностных лиц к дисциплинарной или уголовной ответственности;
- участие общественных организаций в назначении должностных лиц полиции (например, в ФРГ любое повышение по службе возможно лишь с согласия советов трудовых коллективов; в КНР действует практика информирования в СМИ о предстоящем повышении сотрудника, любой гражданин, в том числе другие полицейские, могут заявить о имеющихся сведениях, способных препятствовать такому назначению);
- поощрения и стимулы для граждан, способствующих выявлению коррупции в полицейской среде (в КНР предоставивших такую информацию награждают крупными денежными премиями, зависящими от стоимости конфискуемого имущества; в Италии гражданам предлагается сообщать с помощью специальных оплаченных бланков о полицейских, подозреваемых в коррупционной деятельности);
- возможность назначения руководства из военных и гражданских лиц (судей, адвокатов, юристов, ученых, управленцев), позволяющая сохранить (Великобритания) баланс между интересами полиции и общества в целом.
Субъекты гражданского контроля за полицией со стороны гражданского общества весьма различны, например, Независимая комиссия по борьбе с коррупцией (Гонконг), институт омбудсмена (ЮАР) и другие.
Достаточное распространение получила «концепция общественной полиции» (Великобритания), основное содержание которой состоит в следующем: а) полиция представляется не властью, а организацией, оказывающей обществу определенные услуги; б) условием функционирования муниципальной полиции
является ее подотчетность населению; в) открытость полиции и ее включенность в общество. Таким образом, население выступает своего рода партнером полиции по обеспечению правопорядка и защите безопасности.
Главным направлением в рамках рассматриваемой концепции является создание принципиально иных отношений между населением и полицией, определяемых как партнерские. Одновременно общество рассматривается не только как партнер полиции, но и как ее клиент. Соответственно, деятельность ведомства построена таким образом, чтобы законопослушные граждане не имели нареканий по качеству обслуживания со стороны полиции. Представителям полиции следует исключительно редко применять силу (при условии исчерпания иного воздействия). Главной целью местной полиции является служение в первую очередь гражданам, обществу и затем - государству и правительству.
В Великобритании и иных развитых странах полиция поддерживается большинством населения. Ведомство из карательной силовой структуры трансформируется в круглосуточную службу со значительным набором социальных услуг, где население - это покупатель, а полиция - продавец своей «услуги». Поскольку полиция позиционируется как сервис, то ее руководство осуществляется предпринимателем, занимающимся специфической сферой обслуживания населения. Действует и классическое представление о полиции как о деятельности по реализации законов, предупреждению и пресечению преступности.
Сфера взаимодействия общественности и полиции может и далее расширяться до предоставления услуги населению. Согласно данному подходу, население является своеобразным партнером по поддержанию правопорядка, защите общественной безопасности. Представляется, что укрепление доверия населения к полиции находится в обратно пропорциональной зависимости от роста преступности (правонарушений) среди полицейских и напрямую связано с возможностями реального общественного контроля за деятельностью последних.
Литература
Bibliography
1. Колокольцев В. Поручись за участкового // Российская газета. 2013. 11 февраля.
2. Кашуба Ю. А., Панченко С. Л. Некоторые аспекты формирования военно-криминальной субкультуры // Право и практика. 2006. № 2.
3.Алексеев А. И., Овчинский В. С., Побе-гайло Э. Ф. Российская уголовная политика: преодоление кризиса. М., 2006.
4. Игнатенко В. И. Категория «антиобщественный образ жизни» в пенитенциарной криминологии // Организационно-правовое, психолого-педагогическое и социально-экономическое обеспечение Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: современное состояние и перспективы: сборник материалов Международной научно-практической конференции. Рязань, 2011. Т. 2. Ч. 1.
5. Лопашенко Н. А. Налоговые преступления и наказания за них по законодательству зарубежных государств (краткий обзор) // Налоговые и иные экономические преступления: сборник научных статей. Ярославль, 2001. Вып. 3.
6. Тарасова Н. В. Должностные преступления по уголовному праву зарубежных стран // Право: история, теория, практика: сборник статей и материалов. Брянск, 2009. Вып. 13.
7. Макаров А. А., Чупров В. М. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в полиции зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010. № 3.
8. Спицнадель В. Б., Белова К. В. Коррупция. История и современность. М., 2007.
9. Губанов А. В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999.
10. Обзорная информация ГИЦ МВД России: зарубежный опыт // Работа полицейских по совместительству. М., 2000. Вып. 11.
11. Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств: монография / под общ. ред. М. В. Костенникова. Домодедово, 2007.
12. Садыкова М. А. Кадровое обеспечение деятельности полиции Норвегии // Административное право и процесс. 2010. № 5.
1. Kolokoltsev V. Vouch for district // Rossiyskaya Gazeta. 2013. February 11.
2. Kashuba Y. A., Panchenko S. L. Some aspects of the formation of the military criminal subculture // The law and practice. 2006. № 2.
3. Alekseev A. I., Ovchinsky V. S., Pobegailo E. F. Russian criminal policy: overcoming the crisis. Moscow, 2006.
4. Ignatenko V. I. Category «antisocial lifestyle» in penitentiary criminology // Organizational-legal, psychological-pedagogical and socioeconomic support Of the concept of development of the penal system of the Russian Federation until 2020: current state and prospects: collection of materials Iinternational science practice conference. 2011. Vol. 2. Part. 1.
5. Lopashenko N. A. Tax crimes and penalties for them under the legislation of foreign States (brief overview) // Tax and other economic crimes: Collection of scientific articles. Yaroslavl, 2001. Vol. 3.
6. Tarasova N. V. Official crimes under the criminal law of foreign countries // Law: history, theory, practice: collection of articles and materials. Bryansk, 2009. Vol. 13.
7. Makarov A. A., Chuprov, V. M. Administrative legal regulation of fighting corruption in the police of foreign countries. Administrative and municipal law. 2010. № 3.
8. Spitznagel V. B., Belov K. V. Corruption. History and the present. Moscow, 2007.
9. Gubanov A. V. The Police of foreign countries. The legal framework, the strategy and tactics of activities. Moscow, 1999.
10. Overview of GITS MVD of Russia: international experience // Work of police officers in combination. Moscow, 2000. Vol. 11.
11. Kurakin A. V. Administrative legal means of prevention and suppression of corruption in the civil service of foreign States: the textbook / under the general ed. of M. V. Kostennikova. Do-modedovo, 2007.
12. Sadykova M. A. Staffing of the Norwegian police // Administrative law and procedure. 2010. № 5.
