CC BY
29ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ ГРАНИЦ УЧАСТКОВ НЕДР
ЯСИНСКИЙ Сергей Романович,
аспирант отдела природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (г. Москва). E-mail: s.r.yasinskiy@gmail.com
Краткая аннотация: В статье анализируется законодательство Российской Федерации о недрах в части регулирования установления и изменения границ участков недр. Проанализированы последние изменения в нормативные правовые акты в указанной сфере, а также возможные последствия их реализации.
Abstract: The article contains an analysis of the legislation of Russian Federation on subsoil concerning the regulation of establishing and correcting the boundaries of subsoil areas and an overview of the last legislative amendments in the sphere and potential consequences of their realization.
Ключевые слова: законодательство о недрах, участки недр, границы участков недр, запасы полезных ископаемых, горное право.
Keywords: subsoil use legislation, subsoil area, boundaries of subsoil areas, mineral reserves, mining law.
В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.
На основании ч. 3 ст. 7 Закона РФ «О недрах» предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 настоящего Закона орган государственного горного надзора или в случаях, установ-
ленных Правительством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (относительно участков недр местного значения) оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.
Согласно части 8 статьи 7 Закона РФ «О недрах» порядок установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, порядок подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Действующее Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденное постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 № 4291 (далее также -
1 Постановление Правительства РФ от 03.05.2012 № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ
Положение об установлении и изменении границ участков недр; Положение), является важнейшим элементом в механизме правового регулирования в сфере установления и изменения границ участков недр.
Вместе с тем, правовые нормы как элементы механизма правового регулирования, - в данном случае, нормы, направленные на регулирование процедур установления и изменения границ участков недр - могут на определенном этапе нуждаться в доработке, пересмотре, изменении или дополнении для наиболее полного регулирования правоотношений в указанной сфере.
Известный исследователь горного права и законодательства - профессор Санкт-Петербургского горного института А.А. Штоф в своих трудах отмечал, что «изменчивое законодательство уничтожает всякую промышленность, так как гражданин, который не может рассчитывать на постоянство покровительствующего ему
закона, работает нехотя, мучимый беспо-
i
койством и недоверием»1.
Вместе с тем в работе А.А. Штофа также отмечалось, что в законодательстве отдельных стран следует «очистить установившееся уже полезное начало действующих законов» и «регулировать его применение сообразно с современными потребностями и отношениями»2.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 3 Закона РФ «О недрах» к полномочиям федеральных органов государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относятся разработка и совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах.
При этом в настоящее время по ряду объективных причин требовалось внесение ряда изменений в действующее По-
участков недр, предоставленных в пользование» от 03.05.2012 № 429 // СЗ РФ от 07.05.2012, № 19, ст. 2445.
1 Штоф А.А. Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европе, часть первая главные основания горного и соляного законодательств. СПб., 1882, стр. 17
2 Там же, стр. 43.
ложение об установлении и изменении границ участков недр.
Дополнительно следует отметить, что согласно Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 № 1039-р (далее - развития геологической отрасли Российской Федерации, Стратегия), одним из приоритетных направлений в развитии геологической отрасли в рамках Стратегии является повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.
При этом согласно Стратегии повышение инвестиционной привлекательности будет осуществляться за счет, в частности, совершенствование нормативно-правового обеспечения.
В свою очередь на основании положений раздела 2 главы IV Стратегии совершенствование нормативно-правового обеспечения при регулировании геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы предусматривает, в том числе, упрощение порядка предоставления недропользователю права на разведку и разработку нижележащих горизонтов разрабатываемых участков недр и сопредельных участков нераспределенного фонда при выходе месторождения или отдельных его частей за пределы первоначально предоставленной лицензионной площади и последующую разработку открытых месторождений (залежей), а также введение возможности продления сроков действия лицензий с уточнением границ лицензионной площади.
Учитывая объективную необходимость и просьбы пользователей недр, было принято постановление Правительства РФ от 08.05.2017 № 595 «О внесении изменений в Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование»3. Однако, несмотря на множество положительных решений, вне-
3 Постановление Правительства РФ от 18.05.2017 № 595 «О внесении изменений в Положение об установлении и изменении
сенных данным постановлением, появилось множество вопросов к новым требованиям. Кроме того, ряд проблемных положений так и не претерпел изменений.
В соответствии с ч. 3 ст. 11 Закон РФ «О недрах», лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона РФ «О недрах» лицензия на право пользования недрами в качестве неотъемлемой составной части содержит указание границ участка недр, предоставляемого в пользование.
Порядок установления и изменения границ участков недр, предоставленных определен Положением об установлении и изменении границ участков недр.
Вместе с тем, согласно п. 1 Положения об установлении и зменении границ участков недр данным Положением определяется порядок установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование для ограниченного количества видов пользования недрами, а именно: для геологического изучения недр и (или) разведки и добычи полезных ископаемых.
При этом, в положениях ст. 6 Закона РФ «О недрах» указаны шесть видов пользования недрами. Таким образом, с учетом п.п. 4-6 вышеуказанной статьи порядок установления и изменения границ не определен для участков недр, предоставленных для целей:
- строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздо-ровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповед-
границ участков недр, предоставленных в пользование» // «СЗ РФ», 29.05.2017, № 22, ст. 3153.
ники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
- сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
На практике же серьезных проблем это не вызывает, так как законодательство в этой части может быть применено по аналогии для других видов пользования, не говоря о том, что для вышеперечисленных случаев изменение границ практически не требуется.
В соответствии с абз. 2 п. 4 Положения в описании границ участков недр, предоставляемых в пользование с правом добычи полезных ископаемых, указываются также верхняя и нижняя границы в контуре месторождения полезного ископаемого.
При этом, согласно абз. 1 п. 4 Положения границы участка недр обозначаются с помощью географических координат. Верхняя и нижняя границы участка недр устанавливаются в метрах, исчисляемых от земной поверхности, абсолютными отметками или привязываются к определенному геологическому объекту.
Таким образом, специальное требование к описанию верхней и нижней границы для добычных лицензий в действующей редакции Положения является излишним.
Данное специальное требование было установлено в предыдущей редакции Положения в связи с тем, что абз. 1 п. 4 Положения не содержал требований к описанию верхней и нижней границы участков недр в принципе.
Следующее требование, установленное к описанию границ, также вызывает вопросы.
Согласно абз. 3 п. 4 Положения в описании границ участков недр внутренних морских вод Российской Федерации, территориального моря Российской Федерации и континентального шельфа Российской Федерации указываются площадь морского дна с географическими координатами ее границ и глубина недр.
Согласно абз. 1 преамбулы Закона РФ «О недрах» недра являются частью
земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Из указанной ситуации может быть сделано три возможных вывода. Первый состоит в том, что при описании границ участков недр внутренних морских вод Российской Федерации, территориального моря Российской Федерации и континентального шельфа Российской Федерации следует указывать глубину недр дублируя положения преамбулы к Закону РФ «О недрах».
Второй заключается в том, что в понимании Положения об установлении и изменении границ участков недр сами недра имеют различную глубину, что вполне естественно, так как глубина самой земной коры в разных точках нашей планеты может отличаться, и тогда, с учетом преамбулы Закона РФ «О недрах» необходимо установить, какие именно глубины будут являться доступными для геологического изучения для того или иного участка недр. Третий же вывод является весьма прозаичным и заключается в том, что в абз. 3 п. 4 было пропущено слово «участок» недр.
Однако, если слово «участок» в абз. 3 п. 4 Положения было пропущено ненамеренно, и для данного случая требуется указание «глубины участка недр», то вопрос о содержании абз. 2 п. 4 Положения становится еще более острым.
Ведь в таком случае в действующей редакции Положения указание верхней и нижней границы требовалось бы только для границ участков недр, предоставляемых в пользование с правом добычи полезных ископаемых, а также для участков недр федерального значения континентального шельфа российской федерации, участке недр федерального значения, расположенном на территории Российской Федерации и простирающемся на ее континентальный шельф, поскольку для данных участков в настоящее время не преду-
смотрен порядок предоставления их в пользование исключительно в целях геологического изучения.
Одним из важнейших изменений внесенных в Положение об установлении и изменении границ участков недр является четкое разграничение случаев изменения границ в сторону уменьшения или в сторону увеличения.
Так, согласно п. 8 в сторону его увеличения Положения изменение границ участка недр осуществляется в следующих случаях:
1) наличие технологических потребностей расширения границ участка недр без прироста запасов полезных ископаемых с учетом границ безопасного ведения горных и взрывных работ, зон охраны от вредного влияния горных разработок, зон сдвижения горных пород, контуров предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносов бортов карьеров и разрезов и других факторов, влияющих на состояние недр и земной поверхности (пп. «а» п. 8 Положения);
2) подтверждение с помощью геологической и иной информации о недрах данных о том, что:
- полезные ископаемые на нижележащей части недр за пределами участка недр, поставленные на государственный или территориальный баланс запасов полезных ископаемых (далее - баланс), являются частью месторождения этого полезного ископаемого (абз. 2 пп. «б» п. 8 Положения);
- полезные ископаемые за пределами участка недр (за исключением нижележащей части недр), поставленные на баланс, являются частью месторождения этого полезного ископаемого (абз. 3 пп. «б» п. 8 Положения);
- выявленное в процессе геологического изучения месторождение полезных ископаемых выходит за границы участка недр, предоставленного в пользование для геологического изучения с целью поисков и оценки месторождений полезных ископае-
мых (абз. 4 пп. «б» п. 8 Положения);
3) исполнение обязательств по международным договорам Российской Федерации (пп. «в» п. 8 Положения).
Как отмечал Р.О. Шамордин: «установлением границ участков недр является процедура пространственного обособления участка путем соединения угловых точек с заданными координатами и определения максимальной глубины проведения работ в его пределах в соответствии с целевым назначением, указанным в лицензии на пользование недрами»1.
При этом, Горохов К.Д. отмечал, что при изменении границ участка недр не допускается переконфигурация участка в виде изменения значения координат угловых точек2.
Данное утверждение может быть подвергнуто сомнению в связи с тем, что изменение границ по основанию, предусмотренному пп. «а», абз. 3 пп. «б» п. 8 Положения предполагает, в том числе, изменение площади участка недр в сторону увеличения, что, в свою очередь, может изменить его конфигурацию.
Ранее, исходя из содержания, положения пункта 8 распространялись как на изменение границ участка недр в сторону уменьшения, так и (в связи с не указанием обратного) в случае изменения границ в сторону уменьшения.
Кроме этого, в настоящее время более четко определены критерии, при соблюдении которых заявка на изменение границ может быть удовлетворена.
При этом, были установлены конкретные случаи (основания), при которых пользователь недр может подать заявку на уменьшение границ участков недр. Ранее действовавшая редакция Положения об установлении и изменении границ участков недр содержала лишь критерии, которым
1 Шамордин Р.О. Установление границ участков недр как процедура, обеспечивающая реализацию принципа рационального пользования недрами. // Аграрное и земельное право. 2016. № 7 С. 55.
2 Горохов К.Д. Правовое регулирование установления и изменения границ участков недр // Имущественные отношения в Рос-
сийской Федерации. 2015. № 11. С. 35 - 44.
должна соответствовать заявка на уменьшение границ, а именно: согласно п. 12 ранее действовавшей редакции Положения изменение границ участка недр в сторону его уменьшения возможно только после завершения проведения на участке недр геологического изучения недр и (или) разведки полезных ископаемых и сдачи геологического отчета в федеральный или соответствующий территориальный фонд геологической информации в соответствии с условиями лицензии на пользование недрами. При этом не допускалось изменение границ участка недр в сторону его уменьшения в случае, если уменьшаемая часть участка недр содержит запасы полезных ископаемых, которые указаны в лицензии на пользование недрами и в отношении которых была проведена в установленном порядке государственная экспертиза.
Данная норма фактически не позволяла осуществить исключение бесперспективных площадей до момента завершения геологического изучения на всей площади участка недр. Кроме этого, не существовало возможности исключения из площади участка недр выявленных месторождений полезных ископаемых, и получения самостоятельной лицензии по факту открытия данного месторождения в соответствии с Инструкцией о порядке установления факта открытия месторождений полезных ископаемых, утвержденной приказом МПР России от 11.11.2004 № 6893.
Самым же значимым изменением, которое было внесено в Положение об установлении и изменении границ участков недр является устранение требования об однократности изменения границ участков недр в сторону увеличения.
Действующая редакция п. 9 Положения предполагает возможность многократного изменения границ участков недр для всех случаев изменения границ в сторону увеличения, за исключением случая, когда
3 Приказ МПР России от 11.11.2004 № 689 «Об утверждении Инструкции о порядке установления факта открытия месторождений полезных ископаемых» // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 51, 20.12.2004.
указанное изменение происходит в связи с подтверждением с помощью геологической и иной информации о недрах данных о том, что выявленное в процессе геологического изучения месторождение полезных ископаемых выходит за границы участка недр, предоставленного в пользование для геологического изучения с целью поисков и оценки месторождений полезных ископаемых.
Требование об однократности серьезно осложняло процедуру изменения границ в сторону увеличения, так как недропользователю фактически было необходимо планировать свою деятельность на очень длительный срок, а при приросте запасов полезных ископаемых рассчитывать только на те данные, которые имеются в Государственном балансе запасов полезных ископаемых Российской Федерации, а также учитывать все возможные изменения технологической схемы разработки месторождения, что было не всегда осуществимо.
Данная ситуация была крайне неудобна для многих недропользователей, поскольку потребность в одновременном приросте запасов и расширении границ для технологических нужд не всегда следовала с необходимостью.
Д.Л. Никишин отмечал, что расширение границ участка недр («прирезка») является специфическим способом предоставления права пользования участками недр. В рамках указанной процедуры допускается получение недропользователем права пользования участком недр, сопредельным по отношению к ранее предоставленному ему в пользование участку, в случае если имеющаяся геологическая информация позволяет сделать вывод о том, что запасы полезных ископаемых предоставляемого участка недр являются частью месторождения, расположенного на сопредельном участке1.
Зачастую пользователю недр на ближайшую перспективу требовалось осу-
1 Никишин Д.Л. Правовой механизм предоставления недр в пользование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
ществить «прирезку» только по одному из оснований, однако в дальнейшем это не позволило бы осуществить указанную «прирезку» по-другому основанию.
Вместе с тем у данного положения были и свои преимущества, о которых речь пойдет ниже.
И хотя, внесенные в Положение изменения безусловно стали решением многих проблем, новые нормы не смогли устранить их в полном объеме, а некоторые даже стали причиной возникновению новых вопросов.
Границы участка недр описывают его пространственное положение по площади и глубине, обособляют его от иных объектов лицензирования недропользования, индивидуализируют участок недр, придавая форму геометризированного блока недр2.
На основании пп. «а» п. 8 Положения изменение границ участка недр в сторону его увеличения осуществляется в случае наличие технологических потребностей расширения границ участка недр без прироста запасов полезных ископаемых с учетом границ безопасного ведения горных и взрывных работ, зон охраны от вредного влияния горных разработок, зон сдвижения горных пород, контуров предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносов бортов карьеров и разрезов и других факторов, влияющих на состояние недр и земной поверхности.
В соответствии с пп. «а» п. 11 Положения изменение границ участка недр в сторону его увеличения осуществляется для случая, указанного в подпункте «а» п. 8 Положения, - на основании технического проекта, имеющего положительные заключения государственной экспертизы, согласованного в соответствии со ст. 23.2 Закона РФ «О недрах», а также документов, определяющих уточненные границы горного от
2 Шамордин Р.О. Установление границ участков недр как процедура, обеспечивающая реализацию принципа рационального пользования недрами. // Аграрное и земельное право. 2016. № 7 С. 55.
вода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек).
Порядок подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, определен Правилами подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.07.2015 № 770 (далее - Правила).
В соответствии с п. 2 Правил документами, удостоверяющими уточненные границы горного отвода, являются горноотводный акт и графические приложения, в которые включаются план горного отвода с ведомостью координат угловых точек горного отвода и разрезы участка недр, составленные по форме, установленной Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Возникает законный вопрос, какую правовую нагрузку вкладывал автор пп. «а» п. 11 Положения в термин «на основании»? Должно ли предлагаемое изменение границ полностью соответствовать техническому проекту и границам горного отвода или же только не должно выходить за пределы данных границ?
В соответствии с п. 12 Инструкции по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых, утвержденной МПР РФ от 07.02.1998 № 56, Госгортехнадзором РФ 31.12.1997 № 58, уточненные границы горного отвода устанавливаются только на ту часть предоставленного в пользование участка недр, запасы полезного ископаемого которого прошли государственную экспертизу.
Кроме этого, согласно п. 11 Правил, удостоверение уточненных границ горного отвода, выходящих за границы участка недр, установленные при выдаче лицензии на пользование недрами, допускается в случае, предусмотренном подпунктом «а» пункта 8 Положения об установлении и изменении границ участков недр.
Таким образом, границы уточненного горного отвода могут не соответствовать
границам участка недр: как в части площадей, расположенных вне границ участка, так и в части площадей горного отвода, расположенных в пределах участка недр, связи с тем, что запасы полезных ископаемых могут располагаться только в определенной части участка недр.
Учитывая вышеизложенное, требовать полного соответствия испрашиваемых границ, границам по горноотводному акту, орган, рассматривающий заявку на изменение границ, не может, поскольку в отдельных случаях это повлечет за собой уменьшение площади участка недр, что, в свою очередь, является самостоятельным основанием для изменения границ участка недр.
На основании абз. 2 пп. «б» п. 8 Положения изменение границ участка недр в сторону увеличения осуществляется в случае подтверждение с помощью геологической и иной информации о недрах данных о том, что полезные ископаемые на нижележащей части недр за пределами участка недр, поставленные на государственный или территориальный баланс запасов полезных ископаемых (далее - баланс), являются частью месторождения этого полезного ископаемого.
Согласно пп. «б» п. 11 Положения изменение границ для случая, указанного в абз. 2 пп. «б» п. 8 Положения, осуществляется на основании заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, поставленных на баланс. При этом изменение границ участка недр осуществляется таким образом, чтобы в эти границы вошел весь объем поставленных на баланс запасов полезных ископаемых на нижележащей части недр за пределами участка недр, при условии, что такие запасы являются частью месторождения полезного ископаемого, расположенного на участке недр.
В свою очередь, на основании абз. 3 пп. «б» п. 8 Положения изменение границ участка недр в сторону увеличения осуществляется в случае подтверждения с помощью геологической и иной информации о
недрах данных о том полезные ископаемые за пределами участка недр (за исключением нижележащей части недр), поставленные на баланс, являются частью месторождения этого полезного ископаемого.
При этом согласно пп. «в» п. 11 Положения изменение границ для случая, указанного в абз. 3 пп. «б» п. 8 Положения, также осуществляется на основании заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, поставленных на баланс. При этом изменение границ участка недр осуществляется таким образом, чтобы в эти границы вошел весь объем поставленных на баланс запасов полезных ископаемых за пределами участка недр, при условии, что такие запасы являются частью месторождения полезного ископаемого, расположенного на участке недр, и объем всех присоединяемых запасов полезных ископаемых не превышает 20 процентов запасов полезных ископаемых данного месторождения, поставленных на баланс до дня подачи указанной в п. 13 настоящего Положения заявки.
Следует отметить, что «порог» в 20 процентов имеет историческое обоснование.
Так согласно п. 2.2. Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных), утвержденной постановлением Гос-гортехнадзора СССР от 24.10.1986 № 34)1 в границы горного отвода для разработки месторождений твердых полезных ископаемых могут также включаться принятые ЦКЗ министерств дополнительно выявленные на разрабатываемом месторождении (участке) балансовые запасы категорий А+В+С1 в количестве, суммарно не превышающем 20% общих запасов этих категорий, утвержденных ГКЗ СССР (ТКЗ).
Горохов К.Д. справедливо отмечал, что в целях исключения расширительного
1 Постановлением Госгортехнадзора СССР от 24.10.1986 № 34
об утверждении «Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных)» // Документ опубликован не был. Данные подготовлены СПС Консультант плюс.
толкования отдельных норм Положения об установлении и изменении границ участков недр, выражающегося в придании в отдельных случаях понятию «месторождение» значения «участок недр» в зависимости от вида полезного ископаемого, проектом Постановления Правительства Российской Федерации конкретизирован объект, от которого следует отсчитывать допустимый для прирезки процент запасов полезных ископаемых2.
Действующее Положение об установлении и изменении границ участков недр, в отличие от ранее действовавшей редакции содержит определение того, каким образом должно рассчитываться соотношение присоединяемых запасов полезных ископаемых с запасами, данного месторождения.
Согласно пп. «в» п. 11 Положения проценты запасов определяются от суммы запасов полезных ископаемых месторождения, расположенного на участке недр, границы которого предлагается изменить в сторону его увеличения, учтенных на балансе в пределах данного участка недр по состоянию на день подачи указанной в п. 13 настоящего Положения заявки, и запасов месторождения, расположенного на участке недр, границы которого предлагается изменить в сторону его увеличения, списанных с баланса в пределах данного участка недр в связи с их добычей, по состоянию на день подачи указанной в п. 13 настоящего Положения заявки.
Таким образом, 100 процентов запасов данного месторождения будет составлять сумма остаточных запасов месторождения и запасов полезных ископаемых которые были добыты за время эксплуатации, а также суммы потерь полезных ископаемых, происходивших при добыче.
Следует отметить, что данное положение может не встретить поддержки у пользователей недр, в связи с тем, что в указанную сумму не включены запасы по-
2 Горохов К.Д. Правовое регулирование установления и изменения границ участков недр // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 11. С. 35 - 44.
лезных ископаемых, которые предлагаются к присоединению, расположены вне границ участка недр и являются частью месторождения, расположенного на участке недр.
Вместе с тем по нашему мнению, вышеуказанная проблематика, не представляется как основная.
Для ее понимания следует вернуться к мысли о том, что ранее действовавшее требование об однократности увеличения границ участка недр, в том числе с приростом запасов полезных ископаемых, имело и свои положительные стороны.
В соответствии с ранее действовавшей редакцией Положения об установлении и изменении границ участков недр в случае прироста запасов полезных ископаемых пользователь недр был обязан осуществлять «прирезку» всех запасов, нераспределенного фонда недр, расположенных вне границ участка недр, как на нижележащей части недр, так на части недр, которая не является нижележащей.
Действующая редакция позволяет недропользователю сначала подать заявку по основанию, предусмотренному абз. 2 пп. «б» п. 8 Положения и осуществить присоединение запасов полезных ископаемых, расположенных на нижележащей части недр, без ограничения количества присоединяемых запасов.
В последствии, пользователь недр может подать заявку по основанию, предусмотренному абз. 3. пп. «б» п. 8 Положения. При этом 20 процентов будут отсчиты-ваться от запасов полезных ископаемых расположенных в ранее измененных границах участка недр, и, следовательно, с учетом ранее присоединенных запасов полезных ископаемых.
У данной ситуации есть как определенные положительные стороны, так и возможно негативные последствия.
Уместно вспомнить мнение И.Н. Сидорова, о том, что изменение границ участка недр необходимо, в том числе, для постановки на баланс и отработки той части недр, где самостоятельная отработ-
ка невозможна либо экономически нерен-табельна1.
Положительность указанных норм заключается в том, что в отдельных случаях отработка всего геологического объекта будет целесообразна с точки зрения рациональности и безопасности одним пользователем недр.
Но при этом, при изменении границ по основанию, предусмотренному абз. 3 пп. «б» п. 8 Положения в соответствии с пп. «в» п. 11 Положения в случае если за границами участка недр на баланс поставлено более 20 процентов указанных запасов полезных ископаемых, то часть месторождения, содержащая данные запасы, подлежит предоставлению в пользование по основаниям, установленным ст. 10.1 Закона РФ «О недрах».
В своей работе Д.Л. Никишин отмечал важность нахождения оптимального баланса публичных и частных интересов при регулировании горных отношений в рамках существующего административно-правового метода (разрешительного типа правового регулирования)2.
Вместе с тем, согласно действующей редакции Положения об установлении и изменении границ участков недр, данный баланс может быть нарушен.
Такая ситуация может быть обусловлена тем, что в случае если за границами участка недр на баланс поставлено более 20 процентов запасов, то данные запасы предоставляются на торгах, проводимых в форму конкурса или аукциона на право пользования недрами.
При этом, размер разового платежа может быть увеличен в связи предложениями потенциальных пользователей на торгах.
Однако, возвращаясь к вопросу рентабельности, указанные торги могут быть признаны несостоявшимися, поскольку заинтересованных лиц, кроме пользователя
1 Сидоров И.Н. Правовые проблемы перехода права пользования на участки недр в законодательстве Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
2 Никишин Д.Л. Правовой механизм предоставления недр в пользование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
недр, планировавшего осуществить «прирезку» может не оказаться.
В связи с тем, что для проведения торгов достаточно наличия минимального превышения 20 процентного порога по количеству полезных ископаемых, расположенных за границами участка недр, может возникнуть ситуация, когда указанного количества будет недостаточно для того, чтобы самостоятельная их отработка стала рентабельной.
Будет ли обратная ситуация противоречить положениям абз. 4 ч. 1 ст. 17 Закона РФ «О недрах» и являться заменой конкурсов и аукционов прямыми переговорами? В настоящее время на этот вопрос трудно дать однозначный ответ, поскольку законодатель не дал разъяснение по вопросу того, что следует считать прямыми переговорами.
Подводя итоги вышеизложенного обзора, можно отметить, что остается достаточно много вопросов к действующему законодательству о недрах в части урегулирования одного из институтов специфических горных правоотношений, связанных
Библиография:
1) Постановление Правительства РФ от 03.05.2012 № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование» от 03.05.2012 № 429 // «СЗ РФ» от 07.05.2012, № 19, ст. 2445
2) Постановлением Госгортехнадзора СССР от 24.10.1986 № 34 об утверждении «Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных)» // Документ опубликован не был. Данные подготовлены СПС Консультант плюс.
3) Постановление Правительства РФ от 18.05.2017 № 595 «О внесении изменений в Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование» // «СЗ РФ», 29.05.2017, № 22, ст. 3153.
4) Приказ МПР России от 11.11.2004 № 689 «Об утверждении Инструкции о порядке установления факта открытия месторождений полезных ископаемых» // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 51, 20.12.2004.
5) Постановлением Госгортехнадзора СССР от 24.10.1986 № 34 об утверждении «Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных)» // Документ опубликован не был. Данные подготовлены СПС Консультант плюс.
6) Штоф А.А. Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европе, часть первая главные основания горного и соляного законодательств. СПб., 1882.
7) Шамордин Р.О. Установление границ участков недр как процедура, обеспечивающая реализацию принципа рационального пользования недрами. // Аграрное и земельное право. 2016. № 7.
8) Горохов К.Д. Правовое регулирование установления и изменения границ участков недр // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 11.
9) Никишин Д.Л. Правовой механизм предоставления недр в пользование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
10) Сидоров И.Н. Правовые проблемы перехода права пользования на участки недр в законодательстве Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
с изменением границ участков недр.
Однако, как справедливо отмечает Шамордин Р.О. при предоставлении в пользование участка недр, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством установление и изменение границ участков недр, предоставленных в пользование, является одной из важнейших процедур, осуществляемой органами государственной власти (Шамордин Р.О. Установление границ участков недр как процедура, обеспечивающая реализацию принципа рационального пользования недрами. // Аграрное и земельное право. 2016. № 7 С. 55).
При этом, построение эффективной системы правового регулирования, в возможно только в случае, если вся система нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы регулирования горных правоотношений, включая нормы постановления Правительства РФ от 03.05.2012 № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование», будет совершенствоваться и развиваться.
