CC BY
92
Правовое регулирование внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование недрами: комментарий законодательства
О.С. Свиридова доцент кафедры природоресурсного и экологического права Российского государственного университета нефти и газа (НИУ) имени И.М. Губкина, кандидат юридических наук (г. Москва)
Ольга Станиславовна Свиридова, novak_os@mail.ru
Российское законодательство закрепляет стабильность условий пользования недрами. Так, согласно статье 12 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах, Закон) условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в ней сроков либо в течение всего срока ее действия.
Вместе с тем зачастую у недропользователя возникает необходимость изменить или скорректировать ранее закрепленные условия пользования участком недр с учетом объективных обстоятельств. Изменение условий недропользования допускается только при взаимном согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.
Специалистами отмечается, что действующий Закон о недрах весьма неидеален с точки зрения юридической техники (см., например, [2]). В частности, в Законе о недрах отсутствует специальная статья, закрепляющая исчерпывающий перечень оснований для внесения изменений и дополнений в условия лицензии. Для их определения необходимо обратиться к нескольким статьям Закона, а именно:
• к части 3 статьи 10, закрепляющей возможность продления срока пользования участком недр;
• к части 3 статьи 7, предусматриваю-
щей включение в лицензию документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода (горноотводного акта и графических приложений);
• к части 3 статьи 12, предусматривающей возможность переноса срока ввода в эксплуатацию объектов недропользования при изменении объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, не зависящим от пользователя недр;
• к пункту 7 части 1 статьи 22, закрепляющей право пользователя недр обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена;
• к статье 7.1, закрепляющей необходимость исправления технической ошибки, допущенной при оформлении или переоформлении лицензии на пользование недрами;
• к части 7 статьи 7, предусматривающей возможность изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, в целях обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр.
Кроме того, в качестве самостоятельного основания для внесения изменений и дополнений в лицензию можно назвать
процедуру актуализации лицензий на пользование недрами, предусмотренную приказом Федерального агентства по недропользованию от 27 февраля 2015 года № 177 1.
Следует отметить, что процедура внесения изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами по уже названным основаниям регулируется различными подзаконными актами.
Так, по основаниям, указанным в части 3 статьи 10, части 3 статьи 7, части 3 статьи 12, пункте 7 части 1 статьи 22 и статье 7.1 Закона о недрах, внесение изменений в лицензию осуществляется в соответствии с Административным регламентом Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденным приказом Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 года № 315 (далее -Административный регламент). В случае применения основания, указанного в части 7 статьи 7 Закона о недрах, а именно необходимость изменения границ участка недр, предоставленного в пользование, следует руководствоваться процедурой, предусмотренной Положением об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 года № 429 (далее - Постановление № 429).
Рассмотрим названные основания более подробно.
Согласно части 3 статьи 10 Закона о недрах срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии пользователем недр. Таким образом, такое основание внесения изменений в лицензию предусматривает одновременное выполнение двух условий:
1) необходимость завершения работ на участке недр;
2) отсутствие нарушений лицензионных условий недропользователем.
В связи с этим пункт 39 Административного регламента среди документов, прилагаемых к заявке на внесение изменений и дополнений в лицензию, называет:
• проект документа «Изменения и дополнения в лицензию №...» с обоснованием необходимости их внесения, сопровождающиеся копиями соответствующих документов;
• краткий отчет пользователя недр о выполнении условий пользования недрами;
• копии актов проверок, проведенных Росприроднадзором (его территориальным органом) или иными надзорными органами за последние три года, предшествующие подаче заявки, или информацию о том, что такие проверки не проводились;
• справку налогового органа о наличии или отсутствии задолженности пользователя недр по уплате налогов и внесению платежей при пользовании недрами;
• справку федерального и (или) территориального фонда геологической информации о регистрации геологоразведочных работ и об отсутствии задолженности по сдаче отчетов о
1 Вопрос актуализации лицензий на пользование недрами является предметом отдельного рассмотрения и широко освещен, например, в работах [4 и 5].
результатах завершенных работ на участке недр.
Представленные недропользователем документы рассматриваются на заседании специального коллегиального совещательного органа - Комиссии по внесению изменений, дополнений и переоформлению лицензий, что обеспечивает принятие объективных решений. Как показывает практика, отрицательное решение по заявке недропользователя принимается при наличии у недропользователя непогашенной задолженности по налоговым платежам, задолженности по сдаче геологических отчетов в фонды геологической информации, наличии нарушений условий пользования недрами, зафиксированных в актах проверок Роспри-роднадзора либо в материалах, полученных при осуществлении полномочий Роснедр или его территориальных органов 2, а также, как правило, при недостаточном обосновании переноса сроков пользования недрами, отсутствии документов, подтверждающих осуществление пользователем недр каких-либо действий по устранению причин, послуживших препятствием для исполнения обязательств в срок, повторном переносе сроков пользования недрами без представления доказательств о том, что недропользователь предпринимал реальные действия для исполнения обязательств.
Вместе с тем специалистами отмечается, что согласно формулировке части 3 статьи 10 Закона о недрах пользователь недр, не допустивший нарушений условий лицензии, в случае необходимости завершения работ на участке недр имеет безусловное право на продление срока пользования участком недр независимо от согласия органов, пре-
доставивших лицензию (см. [8]).
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 12 Закона о недрах лицензия на пользование недрами и ее неотъемлемые части должны содержать указание границ участка недр, предоставляемого в пользование. В соответствии с Административным регламентом в качестве неотъемлемой части к лицензии прикладываются указание пространственных границ участка недр, предоставленного в пользование, а также пространственные границы геологического или горного отвода, схема расположения участка недр, пространственные границы участка недр в виде отражения географических координат угловых точек, сведения об участке недр.
Согласно положениям статьи 7 Закона о недрах границы горного отвода оформляются в два этапа.
Сначала определяются предварительные границы горного отвода, которые оформляются при предоставлении лицензии на пользование недрами 3. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного технического проекта документы, устанавливающие уточненные границы горного отвода, включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части 4.
Как разъясняется в письме Федерального агентства по недропользованию от 2 декабря 2014 года № ЕШ-01-29/13650 «О границах горных отводов», для включения уточненных границ горных отводов в лицензию согласно абзацу 2 пункта 38 Административного регламента недропользователю необходимо обратиться с заявкой о внесении изме-
Следует отметить, что в подпункте 4 пункта 95 Административного регламента предусматривается проведение Роснедрами и его территориальными органами так называемого «мониторинга исполнения условий пользования недрами», данные которого могут служить основанием для принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами.
Порядок оформления горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых установлен Инструкцией по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых, утвержденной Министерством природных ресурсов Российской Федерации 7 февраля 1998 года № 56, Госгортехнадзором России 31 декабря 1997 года № 58.
Правила подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2015 года № 770.
2
3
нений и дополнений в лицензию в порядке, установленном Административным регламентом. При этом следует учитывать, что в случае если пользователю недр предоставлен горный отвод, выходящий за пределы лицензионного участка, у него не возникает права на проведение работ за указанными в лицензии границами участка недр.
При обосновании необходимости внесения изменений в условия пользования недрами на основании части 3 статьи 12 Закона о недрах (изменение объемов потребления произведенной продукции и связанный с этим перенос срока ввода в эксплуатацию объектов недропользования) следует учитывать, что одним из существенных условий лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых является согласованный уровень добычи минерального сырья. Согласно пункту 2 части 2 статьи 22 Закона о недрах недропользователь обязан обеспечивать соблюдение требований технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубожива-ния и выборочной отработки полезных ископаемых. Невыполнение этих требований может привести к досрочному прекращению права пользования недрами. В связи с этим при возникновении обстоятельств, не зависящих от пользователя недр и препятствующих осуществлению добычи полезных ископаемых в указанных объемах, недропользователю необходимо обратиться в органы, выдавшие лицензию, за внесением соответствующих изменений.
Так, например, постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2011 года по делу № А43-2848/2011 было отказано в признании незаконным решения о прекращении права пользования недрами в связи с тем, что Общество при возникновении обстоятельств, указанных в части 3 статьи 12 Закона о недрах, не обращалось в орган, выдавший лицензию, за изменением объемов добычи полезных ископаемых.
Пункт 7 части 1 статьи 22, предусматрива-
ющей право пользователя недр обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена, не содержит уточнения, что следует считать таковыми обстоятельствами. В связи с этим недропользователь может воспользоваться таким основанием при возникновении достаточно широкого круга новых обстоятельств, препятствующих осуществлению пользования недрами или выполнению отдельных условий лицензионного соглашения.
Так, постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 6 февраля 2015 года № Ф09-10000/14 по делу № А60-11424/2014 удовлетворено требование недропользователя о признании незаконным решения уполномоченного органа об отказе во внесении изменений в лицензию, поскольку фактические обстоятельства дела подтвердили возникновение после получения лицензии обстоятельств, отличных от условий предоставленной лицензии (территория горного отвода лицензионного участка в связи с вступлением в силу Лесного кодекса Российской Федерации отнесена к зеленой зоне, в которой запрещено любое недропользование).
Такое основание, как исправление технических ошибок, в соответствии со статьей 7.1 Закона о недрах является относительно новым для недропользователей (статья введена Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 459-ФЗ) и позволяет, не обращаясь в суд, исправить описки, опечатки, грамматические или арифметические ошибки либо подобные ошибки, опущенные при оформлении или переоформлении лицензий на пользование недрами, в том числе в сведениях о границах участков недр, если такое исправление не влечет за собой прекращение, возникновение, переход права пользования недрами. Как показывает практика, наиболее часто встречающиеся ошибки касаются координат участка недр, нумерации угловых точек участка,
наложения лицензионных участков. В таких случаях к заявке на исправление технической ошибки необходимо представить первоначальный горноотводный акт, конкурсную или аукционную документацию и другую документацию, позволяющую получить наиболее полную информацию о предоставляемом геологическом объекте. Внесение соответствующих исправлений происходит в соответствии с процедурой, предусмотренной Административным регламентом, и оформляется изменениями и дополнениями в лицензию, согласованными с пользователем недр и зарегистрированными в установленном порядке.
Отдельно следует рассмотреть такое основание внесения изменений в лицензию, как изменение границ участка недр, предоставленного в пользование. Как уже отмечалось, основания и порядок изменения границ участков недр установлены в специальном нормативном правовом акте - Постановлении № 429, и процедура, установленная Административным регламентом, на него не распространяется.
Постановление № 429 предусматривает следующие основания для изменения границ участка недр в сторону увеличения:
«а) наличие технологических потребностей расширения границ участка недр без прироста запасов полезных ископаемых с учетом границ безопасного ведения горных и взрывных работ, зон охраны от вредного влияния горных разработок, зон сдвижения горных пород, контуров предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносов бортов карьеров и разрезов и других факторов, влияющих на состояние недр и земной поверхности;
б) подтверждение с помощью геологической и иной информации о недрах данных о том, что:
• полезные ископаемые на нижележащей части недр за пределами участка недр, поставленные на государственный или территориальный баланс запасов полезных ископаемых (далее - ба-
ланс), являются частью месторождения этого полезного ископаемого;
• полезные ископаемые за пределами участка недр (за исключением нижележащей части недр), поставленные на баланс, являются частью месторождения этого полезного ископаемого;
• выявленное в процессе геологического изучения месторождение полезных ископаемых выходит за границы участка недр, предоставленного в пользование для геологического изучения с целью поисков и оценки месторождений полезных ископаемых;
в) исполнение обязательств по международным договорам Российской Федерации».
При этом изменение границ в сторону уменьшения участка, а также в сторону его увеличения, предусмотренное в подпункте «а», абзаце втором подпункта «б» и подпункте «в» разрешается многократно.
Следует обратить внимание, что Постановление № 429 устанавливает дополнительное ограничение при изменении границ участка недр в сторону его увеличения в случае, указанном в абзаце третьем подпункта «б». Такое увеличение возможно при условии, что суммарный объем всех запасов полезных ископаемых, присоединяемых в результате многократного изменения границ участка недр, не превысит 20 процентов от запасов полезных ископаемых месторождения, поставленных на баланс до дня подачи заявки. Указанные проценты запасов определяются от суммы запасов полезных ископаемых месторождения, учтенных на балансе в пределах участка недр по состоянию на день подачи первой заявки, и запасов этого месторождения, списанных с баланса в пределах участка недр в связи с их добычей, по состоянию на день подачи первой заявки.
Таким образом, в случае увеличения границ участка недр с приростом запасов за счет сопредельной части участка недропользователь имеет право подавать заявку неоднократно, обосновав ее заключением государственной экспертизы запасов по-
лезных ископаемых, но к «приращению» в результате многократного изменения границ доступно не более 20 процентов от запасов месторождения. В противном случае такой сопредельный участок будет предоставляться как самостоятельный на основании статьи 10.1 Закона о недрах.
Также необходимо учитывать, что изменение границ участка недр в сторону его увеличения возможно в целях геологического изучения и (или) разведки и добычи только того вида полезных ископаемых, который указан в лицензии на пользование недрами, и только при условии, что на день подачи заявки предлагаемая к включению в границы участка недр часть недр является сопредельной по отношению к предоставленному в пользование участку недр, не предоставлена в пользование другому пользователю недр либо в отношении этой части недр не принято в установленном порядке решение о проведении конкурса или аукциона на право пользования участками недр или о предоставлении в пользование по иным основаниям, установленным Законом о недрах.
Таким образом, развитие правового регулирования внесения изменений в лицензию в части включения в качестве основания изменение границ участка недр, с одной стороны, позволяет недропользователю «прирастить» запасы полезных ископаемых месторождения, не выделяя «прирезаемый» участок как отдельный объект, но в то же время устанавливает для него ряд ограничений.
Так, например, среди проблемных моментов специалистами названо требование об обязательном наличии на сопредельном участке запасов полезных ископаемых, поставленных на государственный баланс.
А. Джебраилов в статье [15, с. 14] отмечает, что такое требование отсекает возможность «прирезки» за счет сопредельных участков, запасы которых не прошли государственную экспертизу и не поставлены на баланс, и справедливо задается вопросом: «откуда и каким образом на сопредельном участке появятся поставленные на баланс запасы, если сам участок, предоставленный по совмещенной
лицензии, изначально предоставляется недропользователю без запасов?». Кроме того, 20-процентное ограничение объема «прирезаемых» запасов на сопредельном участке также представляется А. Джебраилову весьма жестким: «если недропользователю повезло и . запасы по сопредельному участку поставлены на баланс, это вовсе не означает, что такой недропользователь сможет прирастить запасы за счет сопредельного участка: если такие запасы, взятые целиком, составляют более 20 процентов запасов лицензионного участка, недропользователь не сможет прирастить никаких запасов и никакой площади сопредельного участка, то есть он полностью лишен возможности, предоставленной новым положением Закона о недрах» (см. [15, с. 15]).
Трудно не согласиться с этой позицией. В ряде случаев такие ограничения могут привести к необоснованному дроблению запасов в рамках сопредельного участка с целью его присоединения либо выставления на торги как отдельного объекта сопредельного участка недр, запасы которого незначительно превышают 20-процентный барьер, но будут вынужденно отрабатываться по отдельной лицензии, что в конечном итоге не будет соответствовать принципам рационального использования и охраны недр.
Поводя итог, можно сделать вывод о том, что правовое регулирование внесения изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами требует дальнейшего совершенствования с учетом сложившейся правоприменительной и судебной практики, с обязательным учетом мнения пользователей недр. Только в этом случае правовое регулирование рассматриваемого института будет способствовать достижению целей четкого и неукоснительного выполнения условий пользования недрами, снижению количества нарушений условий лицензии пользователями недр, снижению процента принимаемых решений о досрочном прекращении права пользования недрами, что, на мой взгляд, отвечает интересам обеих сторон процесса недропользования.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О недрах : Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Перчик А. И. Критическое прочтение Закона «О недрах»: понятия, институты, терминология // Нефть, газ, право. 2007. № 2. С. 9-14, № 3. С. 14-20.
3. О проведении разовой актуализация лицензий на пользование недрами : приказ Федерального агентства по недропользованию от 27 февраля 2015 года № 177. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Нестеренко В. Г., Кравченко В. С. Некоторые вопросы актуализации лицензий на право пользования недрами // Нефть, газ, право. 2015. № 3. С. 18-22.
5. Джебраилов А., Калачев Г. М. Еще раз об актуализации лицензий: правовой комментарий к основным положениям // Нефть, газ, право. 2015. № 4. С. 23-30.
6. Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр : приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 года № 315. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование : постановление Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 года № 429. До-
ступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»,
8. Туманова М. М. Спорные моменты в законодательстве и государственные барьеры в части внесения изменений в лицензии на право пользования недрами // Нефть, газ, право. 2013. .№ 3. С. 35-38.
9. Инструкция по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых : утверждена Министерством природных ресурсов Российской Федерации 7 февраля 1998 года № 56, Гос-гортехнадзором России 31 декабря 1997 года № 58. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Об утверждении Правила подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода : постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 201 5 года № 770. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. О границах горных отводов : письмо Федерального агентства по недропользованию от 2 декабря 2014 года № ЕШ-01-29/13650. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»,
12. Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2011 года по делу № А43-2848/2011. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 6 февраля 2015 года № Ф09-10000/14 по делу № А60-11424/2014. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 459-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Джебраилов А. Запрещая - разрешаем, разрешая - запрещаем (о новых и старых проблемах, связанных с изменением границ участков недр // Нефть, газ, право. 2013. № 1. С. 13-20.
