CC BY
22УСТАНОВЛЕНИЕ ГРАНИЦ УЧАСТКОВ НЕДР КАК ПРОЦЕДУРА, ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ РЕАЛИЗАЦИЮ ПРИНЦИПА РАЦИОНАЛЬНОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ
ШАМОРДИН Роман Олегович,
заместитель начальника отдела подготовки лицензионных документов ФБУ «Росгеолэкспертиза». E-mail: romanshamordin@bk.ru
Краткая аннотация: в статье рассматриваются понятие установления границ участка недр, правовые проблемы установления границ участков недр, а также классификация случаев изменения границ участков недр. Также, в настоящей работе раскрываются некоторые проблемы исправления технических ошибок в лицензиях на пользование недрами.
The paper discusses the concept of the establishment of the subsurface area boundaries, the legal problem of establishing the borders of subsoil area, as well as the classification of cases changes in the boundaries of subsoil area. Also, in the present study revealed some problems correcting technical errors in the licenses for subsoil use.
Ключевые слова: границы участка недр, рациональное пользование недрами, технические ошибки в лицензии на пользование недрами.
The borders of subsoil area, the rational use of subsoil, technical errors in the licenses for subsoil
use.
Установление границ участка недр, предоставленного в пользование, является важной процедурой, осуществляемой органами государственной власти при предоставлении в пользование участка недр, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон РФ «О недрах») лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать указание границ участка недр, предоставляемого в пользование.
Правильное определение границ участка недр обеспечивает права и обязанности пользователей недр в отношении предоставленного ему в пользование участка недр, а также реализацию принципа рационального пользования недрами.
Границы участка недр описывают его пространственное положение по площади и глубине, обособляют его от иных объектов ли-
1 Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
цензирования недропользования, индивидуализируют участок недр, придавая форму геомет-ризированного блока недр.
Таким образом, установлением границ участков недр является процедура пространственного обособления участка путем соединения угловых точек с заданными координатами и определения максимальной глубины проведения работ в его пределах в соответствии с целевым назначением, указанным в лицензии на пользование недрами.
Неверное определение границ участка недр может привести к тому, что запасы полезных ископаемых, переданные недропользователю, останутся за пределами лицензионного участка.
В таком случае пользователь недр не будет иметь возможности вести работы в соответствии с целевым назначением, указанным в лицензии, что приведет к финансовым потерям предприятия, нарушению сроков ведения работ на участке недр , потере рабочих мест, а также другим негативным последствиям.
Ведение работ за пределами лицензи-
онного участка квалифицируется как безлицензионное пользование недрами, что может привести к юридической ответственности в соответствии с действующим административным и уголовным законодательством.
Установление границ участков недр осуществляется как при предоставлении недр в пользование (первичное установление границ участков недр), так и в действующих лицензиях на пользование недрами (производное установление границ участков недр).
К случаям первичного установления границ участков недр следует относить:
1) установление предварительных границ горного отвода в соответствии с ч. 3 ст. 7 Закона РФ «О недрах»;
2) установление границ геологического отвода, предоставляемого пользователю недр в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых) в соответствии с ч. 5 ст. 7 Закона РФ «О недрах».
Производным установлением границ участка недр необходимо считать:
1) установление уточненных границ горного отвода в соответствии с Правилами подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29 июля 2015 г. № 770 (далее - Правила подготовки и оформления горноотводных актов);
2) установление границ участков недр в результате их изменения по действующим лицензиям на пользование недрами в соответствии с основаниями, предусмотренными п. 8, 12 Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 мая 2012 г. № 429 (да-
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 2015 г. № 770 «Об утверждении Правил подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода» // СЗ РФ. 2015. № 32. Ст. 4761.
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование» // СЗ РФ. 2012. № 9. Ст. 2445.
лее - Положение об установлении и изменении границ участков недр);
3) установление границ участков недр в результате проведения разовой актуализации лицензий на пользование недрами в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 12 февраля 2015 г. № Пр-254 в случае, если в актуализируемой лицензии координаты, описывающие границы участков недр, установлены в местной системе координат, установлена координата, описывающая лишь центр месторождения, расположенного в границах лицензионного участка, либо координаты участка вовсе не установлены.
Особое место в классификации занимает установление границ участков недр в результате исправления технических ошибок в лицензии на пользование недрами в соответствии со ст. 7.1 Закона РФ «О недрах».
Целью исправления технической ошибки в описании границ участка недр является не установление новых границ, а приведение границ участка в первоначальное, достоверное положение.
Так, К.Д. Горохов справедливо отмечает, что целью исправления технической ошибки является приведение условий пользования недрами в ту редакцию, которая должна была быть
3
при возникновении права пользования недрами.
В связи с этим, исправление технических ошибок в описании границ участков недр логично отнести к категории первичного установления границ участков недр.
Вместе с тем редакция лицензии, в соответствии с которой исправляется техническая ошибка, может не являться первоначальной.
Например, когда лицензирующий орган допускает опечатку в координатной ведомости в лицензии по результатам изменения границ участков недр в соответствии с Положением об установлении и изменении границ участков недр.
В этом случае целесообразно говорить об исправлении технической ошибки как о производном установлении границ участка недр.
Таким образом, в случае если техническая ошибка допущена в описании первичных
3 Горохов К.Д. Правовое регулирование установления и изменения границ участков недр // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 11. С. 35-44.
координат (установлены в лицензии впервые), то и результат ее исправления необходимо отнести к первичному установлению границ участков недр, в случае если техническая ошибка допущена в описании вторичных координат участка недр (претерпевали изменения в процессе пользования недрами), то и результат ее исправления необходимо отнести к производному установлению границ участков недр.
Стоит отметить, что, несмотря на вступление в силу с 1 января 2015 г. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 459-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» , дополняющего Закон РФ «О недрах» ст. 7.1, допускающей возможность исправления технических ошибок в лицензиях на пользование недрами, подзаконный нормативный правовой акт, уточняющий положения указанной статьи, в настоящее время не принят.
Вместе с тем правоприменительная, в том числе судебная2, практика показала необходимость руководствоваться положениями по внесению изменений и дополнений в лицензии на пользование недрами Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий, и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного Приказом Минприроды РФ от 29 сентября 2009 г. № 315 , что ранее отмечалось у некото-
4
рых исследователей данного вопроса.
1 Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 459-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. 1). Ст. 12.
2 Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2014 г. по делу № А40-101749/13.
3 Приказ Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и до-
Таким образом, нормативно-правовое регулирование процедуры исправления технической ошибки в описании границ участка недр в лицензии на пользование недрами находится в стадии становления и требует дополнительной проработки.
В соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона РФ «О недрах» лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Таким образом, лицензия на пользование недрами является основным документом, удостоверяющим границы участка недр, в котором должны быть отражены единственно верные координаты лицензионного участка, его площадь, нижняя граница и иные сведения, предусмотренные законодательством.
Документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.
Согласно п. 2 Положения об установлении и изменении границ участков недр полномочия по установлению границ участков недр осуществляются Федеральным агентством по недропользованию и его территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции.
В соответствии с абз. 1 п. 4 Положения об установлении и изменении границ участков недр границы участка недр обозначаются с помощью географических координат.
Географическая система координат позволяет определить пространственное располо-
полнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 10. 4 Голубушин И.С., Савина М.Д Особенности правового регулирования отношений, связанных с исправлением технической ошибки в сведениях о границах участка недр, допущенной при оформлении лицензии на пользование недрами // Земельное и приро-доресурсное право в условиях современной российской государственности. 2015. С. 21.
жение участка недр с помощью наиболее доступного широкому кругу лиц программного обеспечения для построения полигона лицензионного участка.
В настоящее время существуют самые разнообразные виды географических систем координат, имеющие как отечественное, так и зарубежное происхождение.
Согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 1463 «О единых государственных системах координат» для использования при осуществлении геодезических и картографических работ необходимо применять геодезическую систему координат 2011 г. (ГСК-2011)1.
Также, до 1 января 2017 г., допускается использование системы геодезических координат 1995 г. (СК-95), установленной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2000 г. № 568 в качестве единой государственной системы координат, и единой системы геодезических координат 1942 г. (СК-42), введенной постановлением Совета Министров СССР от 7 апреля 1946 г. № 760, в отношении материалов (документов), созданных с их использованием.
Многие лицензии на пользование недрами, выданные в 90-е гг. и действующие в настоящее время, содержат исключительно описание границ участков недр в местной (условной) системе координат. Построение участков недр в указанной системе координат на то-пооснове требует специальных знаний и наличия особой информации, имеющей, зачастую, закрытый характер, что затрудняет правоприменение в области лицензирования прав пользования недрами.
Приведение этих лицензий в соответствие с действующим законодательством осуществляется в рамках проведения разовой актуализации лицензий на пользование недрами.
Как отмечалось ранее, недропользователь имеет право выполнять работы в пределах участка недр в соответствии с целевым назначением, указанным в лицензии на пользование недрами.
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1463 «О единых государственных системах координат» // СЗ РФ. 2013. № 1. Ст. 58.
Вместе с тем в границах лицензионного отвода могут быть расположены территории с ограничениями на право ведения хозяйственной деятельности, в том числе связанной с пользованием недрами.
В действующей редакции Закона РФ «О недрах» отсутствует норма, в которой комплексно перечислены все случаи ограничений ведения работ в пределах предоставленного участка недр. В связи с этим, в правоприменении приходится обращаться к нескольким разрозненным нормативно-правовым актам.
Так, в соответствии с абз. 3 ст. 13 Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» пользование природными ресурсами, находящимися на территориях традиционного природопользования, гражданами и юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности допускается, если указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.2
В лицензиях на пользование недрами, как правило, не указываются координаты площади, находящейся в границах лицензионного участка, на которой введен режим ограниченного природопользования. В связи с этим, пользователь недр должен самостоятельно обращаться к нормативно-правовым актам, принятым местным муниципальным образованием, для уточнения границ этих территорий и возможности проведения на них работ, связанных с пользованием недрами.
При этом в судебной практике отмечалось, что у Федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов отсутствует обязанность согласования с органами местного самоуправления подготовки перечня участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, утверждения такого перечня, принятия решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, решения об утверждении ре-
2 Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
зультата конкурса или аукциона на право поль-
1
зования участком недр.
Особые ограничения пользования недрами установлены в отношении особо охраняемых природных территорий.
Согласно ч. 3 ст. 8 Закона РФ «О недрах» пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.
В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады.2
Категории особо охраняемых территорий дифференцируются в зависимости от целей их создания, а также возможности ведения в их границах хозяйственной деятельности, в том числе, связанной с пользованием недрами.
На землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В случае если в границах участка недр, предоставленного в пользование, расположены особо охраняемые природные территории, недропользователь обязан исключить ведение хозяйственной деятельности в их пределах.
Так, приказами Федерального агентства
1 Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2015 г. № 04АП-6782/2015 по делу № А58-2333/2015.
2 Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо
охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
по недропользованию (Роснедра) от 24 ноября 2014 г. № 738, 739, 740 утверждены Порядок и условия проведения конкурсов на получение права пользования недрами части Воронцов-ского, части Гремячевского и Могутовского месторождений, которые предусматривают, что размещение объектов нефтегазодобычи, включая разведочные и/или эксплуатационные скважины, осуществление работ, связанных с пользованием недрами, допускается только в границах блоков земельных участков, исключенных из состава территории национального парка «Бузулукский бор».3
Схожие нормы по ограничению хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами, в пределах лицензионного участка действуют в отношении земель обороны и безопасности (включая устанавливающие запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель на них; защитных и особо защитных участков лесов; 2 и 3 поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения; зон охраны объектов культурного наследия, особо ценных объектов культурного наследия народов РФ в целях обеспечения сохранности которых, устанавливается особый правовой режим).
Помимо экологических факторов, имеющих объективный характер, с учетом которых необходимо устанавливать границы участков недр, необходимо принимать во внимание ограничения субъективного характера, связанные с учетом интересов нескольких недропользователей, осуществляющих работы в границах одного и того же участка недр.
Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен, так как у этого недропользователя имеется исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Вместе с тем в границах геологического отвода одновременно могут проводить работы несколько пользователей недр и их взаимоотношения определяются при
3 Апелляционное определение Московского городского суда от 14 декабря 2015 г. по делу № 33а-42043/2015.
1
предоставлении недр в пользование.1
В том случае, когда в границах лицензионного участка имеется лицензионная площадь по другой лицензии, в границах которой недропользователь не имеет право проводить работы, соответствующая информация отражается в лицензии на пользование недрами.
Так, согласно приложению № 3 формы актуализированной лицензии на пользование недрами, утвержденной приказом Федерального агентства по недропользованию от 25 июня 2015 г. № 427, в лицензии должны указываться исключаемые области, которые обособляются угловыми точками, соединенными линиями, с заданными географическими координатами.
Принимая во внимание вышеизложен-
ное, стоит отметить, что установление границ участков недр является важнейшей процедурой в рамках лицензирования недропользования, так как индивидуализация и обособление участков недр позволяет определить территорию, в отношении которой у субъекта недропользования имеются соответствующие права и обязанности.
При установлении границ участков недр учитываются как требования охраны окружающей среды (экологические интересы), эффективность от намечаемой экономической деятельности (экономические интересы), так и интересы смежных недропользователей, что обеспечивает реализацию принципа рационального пользования недрами.
1 Мельгунов В.Д., Костарева А.Н. «Категории «участок недр», «горный и геологический отводы»: соотношение понятий и совершенствование правового регулирования» // Труды Российского государственного университета нефти и газа им. И.М. Губкина. 2013. № 4.
