CC BY
29Природоресурсное право
К ВОПРОСУ О ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ О НЕДРАХ В РФ
СПИРИДОНОВ Денис Вадимович,
кандидат юридических наук,
преподаватель кафедры экологического и природоресурсного права
Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).
E-mail: saintdeonis@mail.ru
Краткая аннотация: Данная статья обращает внимание на правовые основания ограничения, приостановления и досрочного прекращения права пользования недрами, как особые механизмы воздействия на правонарушителей в сфере недропользования, а также указывает на практические проблемы, вытекающие из подобных правоотношений, которые могут иметь как пра-вопрекращающее, так и правообразующее значение для недропользователей. Сложности, связанные с применением данных методов воздействия, подкрепляются еще и тем, что процесс формирования законодательства о недрах в Российской Федерации до сих пор не завершился.
Abstract: This article draws attention to the legal grounds for the limitation, suspension or early termination of subsoil use right, as special mechanisms against offenders in the sphere of subsoil use, and also indicates the practical problems arising from such relations, which may be unentitling and law-making importance for subsoil users. The difficulties associated with the use of these methods of influence are reinforced by the fact that the formation process of the legislation on subsoil in the Russian Federation still has not ended.
Ключевые слова: Законодательство РФ о недрах, ограничение, прекращение, досрочное прекращение, приостановление права пользования недрами, лицензия на пользование недрами, юридическая ответственность.
Key words: The legislation of the Russian Federation on subsoil, limitation, termination, early termination, suspension of the right of subsoil use license for subsoil use, law liability.
Вследствие антропогенной деятельности и нарушения экологических принципов и норм планета Земля стоит на грани всемирной экологической катастрофы. Чтобы остановить людей, которые бездумно уничтожают природные ресурсы, необходим действенный правовой механизм воздействия государства, в том числе на сферу пользования недрами, примером которого выступает юридическая ответственность. По мнению Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявского, юридическая ответственность выступает в качестве «...такой субстанции, которая является высшей сущностью права во всех видах и формах его проявления и движения, развития и совершенствования»[1].
Ответственность в сфере недропользования интересна для рассмотрения тем, что, во-первых, законодатель стремится способствовать построению института ответственности в данной сфере на принципах гражданского (в частности,
деликтного) права, а, во-вторых, обеспечить учет специфики экологического вреда, который причиняется особому объекту - недрам.
Ответственность в сфере использования и охраны недр воплощена в следующих видах юридической ответственности: административной, гражданско-правовой, уголовной и дисциплинарной. При этом та или иная форма юридической ответственности напрямую зависит от характера, степени, тяжести последствий, а также размера нанесенного ущерба. При реализации данных видов ответственности преследуется две основные цели - наказать виновника правонарушения (уголовная и административная ответственность), а так же заставить с помощью денежных средств компенсировать ущерб экологии (гражданско-правовая и дисциплинарная).
Но при этом в соответствии со ст. 20 Закона РФ «О недрах» пользование недрами может быть ограничено,приостановлено или досрочно
прекращено по решению органа, предоставившего лицензию, что, по нашему мнению, не входит в перечень упомянутых выше видов юридической ответственности, выделенных законодателем. Так, например, в законе среди оснований досрочного прекращения пользования недрами указаны такие случаи как возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; нарушение пользователем недр существенных условий лицензии; систематическое нарушение пользователем недр установленных правил пользования недрами[2] и др. Отметим так же, что перечень их закрыт и не подлежит расширительному трактованию, а указанные специальные механизмы воздействия на недропользователей применяются уполномоченными на то органами в случае существенных нарушений недропользователями условий лицензии, а так же, чтобы предотвратить неправомерное и неэффективное пользование природными ресурсами.
Исполнение государственных функций в сфере пользования недрами осуществляется Федеральным агентством по недропользованию и его территориальными органами. При этом в соответствии с Приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 г. № 315 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр»[3] (далее - Приказ № 315) результатом исполнения государственной функции по осуществлению принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр является одно из следующих решений:
- прекращение права пользования недрами и снятие с государственного учета лицензии;
- приостановление права пользования недрами;
- ограничение права пользования недрами;
- направление в адрес владельца лицензии уведомления о нарушении им условий лицензии, законодательства о недрах и возможном досрочном прекращении права пользования недрами при неустранении в установленный срок указанных нарушений;
- принятие к сведению информации об устранении нарушений и прекращение процедуры досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами конкретного участка.
Так, например, Министерством имущества и природных ресурсов Челябинской области принято распоряжение о приостановлении на три календарных месяца права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые в отношении Общества, так как в трехмесячный срок общество не внесло необходимые изменения в проектную документацию, необходимую для дальнейшего эффективного пользования недрами[4].
Еще одни показательный пример досрочного прекращения пользования недрами в отношении Общества. Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области установил, что с 2006 по 2012 гг. изменение запасов полезного ископаемого в пределах Дубовского месторождения строительного камня (участок № 2) не происходило, в связи с чем пришел к выводу, что Общество не приступило к разработке месторождения в предусмотренных лицензионным соглашением объемах, что является нарушением условий лицензии на пользование недрами вынесло решение о досрочном прекращении права пользования недрами Обществом[5].
Аналогичных дел в судах достаточное количество[6], что показывает, что данная норма закона действует и эффективно применяется в рамках юридической ответственности недропользователей. Но так как указанная санкция не входит в число административных, уголовных или гражданско-правовых методов воз-
действия, можно предположить, что Закон РФ «О недрах» содержит в себе особый, применимый исключительно к правонарушениям в сфере недропользования вид ответственности, попытка проанализировать который и будет реализована в настоящей статье.
Хочется отметить также разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ, которые являются обязательными также и по другим делам со схожими фактическими обстоятельствами. Высший Арбитражный Суд РФ указал, что в соответствии с п. 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правона-рушениях»[7] при рассмотрении дел о приостановлении или аннулировании (досрочном прекращении - прим. авт.) лицензии на право осуществления определенного вида деятельности (в том числе недропользование) судам необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру. В подтверждение сказанного выше, В.Д. Мельгу-нов и А.Н. Костарева в своей статье отмечают, что данная мера непосредственно связана со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц[8]. Следовательно, ВАС РФ прямо обозначил наличие специальной юридической ответственности в недропользовании.
Аналогичной позиции придерживается ВАС РФ и по вопросам недропользования непосредственно, в Постановлении Высшего Арбитражного Суда РФ указано, что «досрочное прекращение права пользования недрами по причине нарушения существенных условий лицензионного соглашения не является административным наказанием» (актом привлечения к административной ответственности)^]. Также ограничение, приостановление или досрочное прекращение права пользования недрами не попадает под юрисдикцию и иных видов ответственности (в том числе гражданско-правовой, уголовной или дисциплинарной), что еще раз подчеркивает существования особой горной от-
ветственности.
Как уже упоминалось, исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения, приостановления либо ограничения права пользования недрами закреплен в ст. 20 Закона РФ «О недрах». При этом в ч. 1 ст. 20 указанного закона перечислены основания, влекущие исключительно безусловное прекращение права пользования недрами. В ч. 2 данной статьи приведены обстоятельства, дающие право органам, предоставившим лицензию, рассмотреть вопрос о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами[10].
Так, ограничением права недропользования, следует считать постоянный или временный запрет на осуществление определенных видов деятельности, непосредственно связанных с правом пользования недрами. Предполагается, что приостановлением является временное прекращение всех работ, которые связаны с недропользованием, на определенный срок. Прекращение - невозможность осуществления всех видов деятельности на отведенном участке недр, включая получение определенной продукции, но исключая возможность выполнения ликвидационных и рекультивационных мероприятий. Существует еще особый правовой инструмент воздействия на пользователя недрами - досрочное прекращение права пользования недрами. Досрочное прекращение - прекращение правоотношений между пользователем недр и государством до истечения срока действия лицензии.
В Приказе № 315 по этому поводу уточняется, что при досрочном прекращении права пользования недрами пользователем недр прекращаются все виды деятельности (за исключением работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры, связанных с пользованием этим участком недр) на участке недр и получение соответствующей продукции. В сроки, определенные органами, принявшими решение о досрочном прекращении права пользования недрами, начинаются работы по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры, связанных с пользованием этим участком недр. Лицензия на пользование недрами при досрочном прекращении права пользования недрами подлежит снятию с госу-
дарственного учета и передаче на хранение в федеральный или территориальный фонд геологической информации.
При приостановлении права пользования недрами временно прекращаются основной вид деятельности и связанные с ним вспомогательные работы, за исключением деятельности по обеспечению сохранности горных выработок и буровых скважин, поддержанию строений, сооружений и оборудования в безопасном для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды и недр состоянии. Лицензия на пользование участком недр при приостановлении права пользования недрами с государственного учета не снимается.
При ограничении права пользования недрами временно или постоянно запрещается осуществление тех или иных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, если они привели или могут привести к возникновению непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, негативному влиянию на охрану недр и окружающую природную среду до устранения причин, вызвавших это ограничение. Лицензия на пользование участком недр при ограничении права пользования недрами сохраняет свою силу в части незапрещенных видов деятельности (п. 107 указанного нормативного правового акта.).
В чем же существенное отличие приостановления от досрочного прекращения права пользования недрами? Приведем такой пример. Обществу Комитетом природных ресурсов по Республике Бурятия (далее - Комитет) была выдана лицензия с целевым назначением и видами работ поиск, разведка и добыча нефрита на участке недр Харгантинского месторождения. Комитетом и Обществом 19 марта 2001 г. заключен договор платного временного пользования участком недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых. На основании поручения Генеральной прокуратуры Российской Федерации Управлением Росприроднадзо-ра по Республике Бурятия проведена внеплановая проверка соблюдения Обществом лицензионных требований по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр на Харгантинском месторождении, которая выявила множество нарушений в работе Общества. Комиссией по рассмотрению вопросов о дос-
рочном прекращении права пользования участками недр Роснедра было вынесено решение о подготовке письменного уведомления о допущенных нарушениях и возможном досрочном прекращении обществом права пользования недрами по лицензии, в случае неустранения указанных нарушений в течение шести месяцев. По прошествии двух месяцев Приказом Роснедра право пользования участком недр Харгантинского нефритового месторождения приостановлено на основании п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона РФ «О недрах».
Считая данный приказ незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с требованиями по настоящему делу, указывая на отсутствие у ответчика права на приостановление лицензии до истечения срока уведомления об устранении нарушений законодательства, и нарушение в связи с этим порядка приостановления права пользования недрами, предусмотренного ч. 4 ст. 21 Закона РФ «О недрах». Суд первой инстанции отказал Обществу, так как посчитал, что факт существенного нарушения условий лицензии доказан полностью. Суд апелляционной инстанции согласился с доводами Общества, ссылаясь на то, что в уведомлении установлен срок шесть месяцев для разработки технического проекта на освоение месторождения, который не истек к моменту принятия оспариваемого приказа.
Вместе с тем, Верховный Суд указал по данному делу, что из ст. 22, ч. 1 ст. 23.2 Закона РФ «О недрах» следует, что пользователь не вправе вести работы на участке недр без технического проекта. Приказ о приостановлении права пользования недрами был принят в целях пресечения нерационального использования недр и их охраны. Приказ вступает в силу со дня его принятия, что необходимо для недопущения указанной незаконной деятельности. А так же подчеркнул, что в отличие от процедуры досрочного прекращения права пользования недрами, государственная функция Роснедр по осуществлению принятия решений о приостановлении права пользования участками недр может быть реализована исключительно единообразно и без направления какого-либо уведомления пользователю недр о необходимости устранения нарушений. Единственным возможным последствием неустранения нарушений, указанных в уведомлении, является досрочное прекращение права
пользования недрами (Определением Верховного Суда РФ от 3 июля 2015 г. № 233-ПЭК15 отказано в передаче надзорной жалобы на данное определение для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда РФ).
Таким образом, очевидно полагать, что правом приостановления права пользования недрами в отношении недропользователя Рос-недра может воспользоваться в любой момент с целью пресечения нерационального использования недр, в то время как для досрочного прекращения необходимо наличие одного из следующих обстоятельств: прекращение права пользования недрами по инициативе владельца лицензии; непосредственно после принятия уполномоченным органом решения об этом с письменным уведомлением недропользователя; принятие решения о прекращении права пользования недрами только по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения и др.
Как видно из приведенной выше практики, даже суды делают в ошибки в вопросах правоприменения данных институтов, связано это, как нам кажется, с тем, что в законе основания и порядок досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами объединено в один перечень, не обособляя данные правоотношения друг от друга. Следовательно, для устранения путаницы в данных понятиях можно предложить установить отдельные перечни характеристик и оснований для досрочного прекращения, приостановления, ограничения права пользования недрами. Необходимо разработать так же перечень критериев для разграничения данных видов ответственности, в основу которых может быть положено наличие вины недропользователя в правонарушениях, степень опасности правонарушения, быстрота исполнения предписаний по устранению, влияние этого участка на экологию региона, сохранность участка и т.д. Вероятно, для урегулирования существующий проблемы необходимо принять самостоятельный ведомственный нормативный правовой акт, который детальным образом зафиксирует указанные предложения.
Также можно сделать вывод о том, что
прекращение права пользования недрами может иметь как правопрекращающее, так и правоустанавливающее значение, а использование системы прекращения недропользования позволяет государству более эффективно управлять существующим фондом недр на территории всей страны и представляет собой специфический вид властной государственной деятельности по распоряжению государственным фондом недр, направленных на исполнение законодательства Российской Федерации о недрах и в области охраны окружающей среды.
Н.Ю. Миронов выделяет в этой связи следующие основные принципы государственного управления отношениями, связанными с приостановлением, ограничением и досрочным прекращением права пользования недрами: «законности, эффективности исполнения требований законодательства, соблюдения прав пользователей недр, независимости и объективности органов государственного управления, обеспечения рационального использования и охраны недр, а также ряд специальных (самостоятельных) принципов, таких как принципы целесообразности приостановления, ограничения и досрочного прекращения права пользования недрами (не путать с принципами справедливости и соразмерности) и защиты экономических интересов Российской Федерации; презумпции опасности деятельности, связанной с пользованием недрами»[11].
Несмотря на то, что на первый взгляд данный механизм призван повысить эффективность управления недрами, М.В. Дудиков отмечает достаточное количество пробелов законодательства в данной сфере, среди которых можно выделить то, что законодательством о недрах не предусмотрено таких оснований прекращения права пользования недрами как решения суда, переход на иной режим пользования недрами, залог права пользования недрами, изменение условий недропользования[12].
Еще одной проблемой представляет собой правовая коллизия между ст. 20 Закона РФ «О недрах», в соответствии с которой право пользования недрами «может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию» и ст. 34 Федерального закона «Об охране окружающей
среды», в соответствие с которой «прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда». Следовательно, ввиду специального правового акта (Закона РФ «О недрах») решение суда для прекращения пользования недрами не требуется, а общий закон регламентирует, что оно необходимо. Однако в случае возникновения расхождений между общим и специальным актом одного уровня применяется специальный нормативный акт, т.е. в нашем случае это Закон РФ «О недрах».
В рамках рассмотрения данного специального механизма как элемента юридической ответственности, стоит отметить, что прекращение недропользования по решению суда могло бы выступать эффективной мерой по защите недр и охраны окружающей природной среды от негативного воздействия.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что приостановление, ограничение, досрочное прекращение права пользования недрами представляют собой механизм управления государственным фондом недр и одной из важнейших составляющих юридической ответственности пользователей недр. Применяя данные институты государство в лице исполни-
Библиография:
тельных органов вступает в особые юридические отношения с недропользователями с целью обеспечения эффективного и рационального использования и охраны недр. Однако, как было установлено, законодательво не содержит буквальной трактовки данных институтов и различия в их правовом применении необходимо искать в судебной практике, так же приостановление, ограничение, досрочное прекращение права пользования недрами представляют собой, прежде всего, государственную функцию, процедура исполнения которой определена соответствующим регламентом, что позволяет выделить ее в особый механизм экологической ответственности в сфере недропользования.
Кроме того, представляется, что необходимо перечень оснований ограничения, приостановления и прекращения права недропользования сделать открытым, ужесточив лишь отдельные аспекты при изменении условий лицензии. Нельзя игнорировать отсутствие полноценных терминов, раскрывающих понятия ограничения, прекращения и приостановления права пользования недрами, поскольку данные правовые режимы порождают различные правовые последствия для пользователей недр. Требуется законодательное участие по разграничению понятий и терминов, касающихся досрочного прекращения, приостановления, ограничения права пользования недрами, а также выработке действенного механизма их применения.
1. Юридическая ответственность: Уч. пособие / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Альфа-М, 2005. С. 7.
2. О недрах. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 // ВС НД РФ и ВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834.
3. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 8 марта 2010 г. № 10 (без приложений 1, 3, 5,7 к Административному регламенту).
4. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16 ноября 2015 г. № Ф09-8267/15 по делу № А76-4774/2014.
5. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 19 января 2015 г. № Ф06-18727/2013 по делу № А57-2235/2014.
6. Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2015 г. № 20АП-1783/2015 по делу № А23-82/2015, Определение Верховного Суда РФ от 7 мая 2015 г. по делу № 305-КГ14-6820, А40-800/2014 и др.
7. Постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».
8. Мельгунов В.Д., Костарева А.Н. Судебно-арбитражная практика в сфере недропользования: актуальные вопросы // Энергетическое право. 2014. № 2. С. 27-32.
9. Постановление Президиума ВАС РФ от 27 ноября 2012 г. № 9662/12 по делу № А33-13966/2011.
10. Карасева С.Ю. Обзор практики рассмотрения дел Верховным Судом РФ // СПС «КонсультантПлюс». 2015.
11. Миронов Н. Ю. Правовое регулирование досрочного прекращения, приостановления и ограничения права пользования недрами: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 2016. 25 с.
12. Дудиков М.В. Прекращение права пользования недрами: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 2004. С. 122.
