CC BY
87
Правовые проблемы реализации нового Г радостроительного кодекса Российской Федерации и создания информационных систем обеспечения градостроительной деятельности
Д.В. Шинкевич
заместитель директора по правовым вопросам ООО «Институт территориального планирования «Град»», город Омск
Время, прошедшее после вступления в действие в 2004 году нового Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрадК РФ), позволяет подвести некоторые итоги его применения, обозначить проблемы, возникшие перед органами местного самоуправления, государственной власти, проектными организациями и профессиональными сообществами архитекторов и градостроителей, непосредственно реализующими нормы этого, очень важного и сложного, нормативного правового акта.
В статье рассматриваются некоторые из указанных проблем, в частности:
• исполнение существующего земельного, градостроительного законодательства и законодательства о местном самоуправлении при подготовке документов территориального планирования и проектов черты поселений;
• определение состава территории (категорий земель) муниципального образования;
• связь землеустроительных работ с градостроительной деятельностью по планировке территорий;
• отсутствие соответствия земельного и градостроительного законодательства;
• несвоевременное принятие подзаконных правовых актов по реализации ГрадК РФ;
• формирование трехуровневой системы информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.
При подготовке документов территориального планирования муниципальных образований возникает проблема соотношения их границ и проекта черты городских, сельских поселений. На законодательном уровне отсутствует ясность в понимании статуса, вида (как градостроительной документации) и места проекта черты поселения среди других видов градостроительной документации. Статья 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее -ЗК РФ) относит проект черты поселения к градостроительной документации. Это положение соответствовало статье 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 1998 года, в настоящее время утратившей силу. ГрадК РФ от 2004 года не содержит прямого упоминания о таком виде градостроительной документации, употребляя лишь однажды, в части 10 статьи 35, словосочетание «...в границах черты населенных пунктов» применительно к порядку установления территориальных зон.
Складывается странная ситуация: земельное законодательство устанавливает виды градостроительной документации, а градостроительное законодательство, принятое позднее, не принимает эту норму во внимание, несмотря на то, что после принятия ГрадК РФ в него, также как и в ЗК РФ, вносились изменения. В результате муниципальные образования испытывают трудности при разработке и утверждении документов территориального планирования.
Возникают следующие вопросы:
1) в свете нового ГрадК РФ генеральный план поселения и проект его черты - это самостоятельные виды градостроительной документации, или проект черты является составной частью генерального плана?
Основанием для постановки такого вопроса являются пункты 1 и 2 части 6 статьи 23 ГрадК РФ, в соответствии с которыми на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются границы поселения, городского округа, существующие и планируемые границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа.
В ГрадК РФ от 1998 года этот вопрос решался однозначно: статья 36 этого закона устанавливала, что проекты черты городского и сельского поселений, черты другого муниципального образования разрабатываются на основе генеральных планов городских и сельских поселений или территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельских советов). Проекты черты малых городов и поселков, черты сельских поселений могут разрабатываться в составе генеральных планов указанных поселений.
В настоящее же время в связи с отсутствием в тексте Г радК РФ от 2004 года положений о черте поселений, населенных пунктов рассматриваемый вопрос приобретает важное практическое значение;
2) если генеральный план и проект черты - это самостоятельные документы, то какой из них является первичным?
При этом следует иметь в виду, что генеральный план поселения утверждается представительным органом муниципального образования, а утверждение и изменение черты поселений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением отдельных случаев (города федерального значения, закрытые административно-территориальные образования). Исходя из сохранившейся в действующей редакции ЗК РФ нормы о том, что «установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации», возможно сделать вывод о первичности генерального
плана. Но как быть в ситуации, когда в муниципальном образовании имеется принятый тридцать лет назад, устаревший, не соответствующий «всему и вся» генеральный план, и существует необходимость расширения границ муниципального образования с разработкой проекта новой черты, чтобы вести подготовку нового генерального плана в границах изменившейся территории?
3) насколько обязательным является утверждение органами государственной власти субъектов Российской Федерации черты входящих в их состав поселений?
Если безусловно обязательным, то почему в субъектах федерации так мало принимается нормативных правовых актов об утверждении черты поселений, населенных пунктов? Например, на территории Омской области с января 2004 года действует Закон от 15.10.2003 № 467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения», относящий к компетенции губернатора Омской области утверждение проекта черты городских и сельских поселений, других муниципальных образований Омской области по согласованию с органами местного самоуправления сопредельных территорий. С момента введения указанного Закона в действие не было издано ни одного акта об утверждении черты поселения. Схожая ситуация наблюдается и в других регионах;
4) тождественны ли понятия «границы муниципального образования» и «черта поселения»?
Учитывая определение черты поселения в пункте 1 статьи 84 ЗК РФ как «.внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий», напрашивается утвердительный ответ. Но если это так, то возникает другой вопрос: зачем законодатель оперирует двумя разными понятиями, имеющими одинаковое содержание? Не проще ли было использовать одно из двух? Между тем законодательство не только оперирует двумя понятиями, но и устанавливает различный порядок утверждения границ муниципальных образований и черты поселений.
Согласно части 2 статьи 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об об-
щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации, то есть законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов федерации, а черта поселений, как уже было отмечено, утверждается и изменяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 84 ЗК РФ), что предполагает право субъекта федерации самостоятельно определить в региональном законодательстве конкретный орган, уполномоченный на утверждение (изменение) черты поселений. Чаще всего им становится высший исполнительный орган государственной власти субъекта.
Таким образом, получается, что понятия «границы муниципальных образований» и «черта поселений» несут различную смысловую нагрузку и имеют неодинаковое юридическое содержание и, как следствие -разные цели. Но тогда опять возникает вопрос: в чем заключаются эти цели, почему они не зафиксированы в соответствующих законах? Так, возможно предположить, что одной из основных целей утверждения границ муниципальных образований (хотя это прямо и не указано в законе) являются определение территориальных пределов осуществления местного самоуправления населением и реализации полномочий органов местного самоуправления. Проекты черты городских и сельских поселений, как следует из подзаконного акта - Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 года № 150 на основе ГрадК РФ от 1998 года и действующей в настоящее время в части, не противоречащей ГрадК РФ от 2004 года, «.разрабатываются с целью установления размеров и границ территории поселения, выноса и закрепления их на местности».
С введением в действие ГрадК РФ в 2004 году активизировалась деятельность орга-
нов местного самоуправления по подготовке (корректировке) документов территориального планирования муниципальных образований: схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений. Особую актуальность в связи с этим приобрел вопрос определения состава территории муниципальных образований, в частности, видов категорий земель, которые могут находиться в составе территории муниципального образования. Существующее законодательство неоднозначно регламентирует эти вопросы, вызывая непонимание на местах, а зачастую и провоцируя конфликты между органами местного самоуправления и территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, выступающими против перевода в категорию земель поселений земель иных категорий, имеющихся на территории поселения (например земель лесного фонда).
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.
Состав и категории земель в Российской Федерации определяются статьями 7 и 8 главы 1, а также главами 14-18 ЗК РФ.
В соответствии со статьей 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли поселений;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Состав и использование земель поселений регулируется главой 15 ЗК РФ.
В соответствии с пунктом 1 статьи 83 ЗК РФ землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Эта норма содержит очень важное положение: в составе земель поселений не могут находиться земли других категорий. Черта поселения отграничивает земли поселений от земель других категорий, которые могут находиться только за пределами черты поселения. Это положение также подтверждается нормами лесного законодательства. Согласно статье 10 Лесного кодекса Российской Федерации в лесной фонд не входят леса, расположенные на землях городских поселений (городские леса) и землях сельских поселений.
Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки). Эти положения, указанные в пункте 2 статьи 83 ЗК РФ, раскрываются в ГрадК РФ, являясь предметом градостроительного законодательства. Статья 85 ЗК РФ и статья 35 ГрадК РФ корреспондируют, определяя состав земель поселений через перечисление следующих видов территориальных зон:
1) жилые;
2) общественно-деловые;
3) производственные;
4) инженерных и транспортных инфраструктур;
5) рекреационные;
6) сельскохозяйственного использования;
7) специального назначения;
8) военных объектов;
9) иные территориальные зоны.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что применительно к территории муниципального района, в составе
которой имеются городские и (или) сельские поселения и межселенные территории, земли всех иных категорий, за исключением земель поселений, могут находиться лишь на межселенных территориях.
Приведенные положения земельного законодательства действовали на момент принятия ГрадК РФ в 2004 году, однако нормы ГрадК РФ идут вразрез с положениями земельного законодательства. Так, пункты 3 и 4 части 6 статьи 23 Г радК РФ от 2004 года указывают на необходимость отображения на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, границ следующих земель:
• сельскохозяйственного назначения;
• для обеспечения космической деятельности;
• обороны и безопасности;
• иного специального назначения;
• лесного фонда;
• водного фонда;
• особо охраняемых территорий федерального и регионального значения;
• существующих и планируемых границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи.
Возможно, законодатель имел в виду отображение границ указанных категорий земель для обоснования их последующего перевода в категорию земель поселений на основании утвержденного документа территориального планирования, но тогда об этом следовало бы сделать специальную оговорку.
Казалось бы, земельное законодательство более логично и последовательно в регламентации состава и категорий земель. Однако Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ в редакции Федерального закона от 21.07.2005 № 111-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» указывает обратное. Согласно части 5 статьи 14 этого закона земельные участки, расположенные в черте поселений, подлежат отнесению к землям поселений, а вне черты поселений - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. Отнесение земельного участка к определенной катего-
рии земель в случаях, указанных в частях 4 и 5 статьи 14, осуществляется в порядке, установленном статьями 2, 3, 4, 5 и 15 Федерального закона № 172-ФЗ (ч. 6 ст. 14 указанного Федерального закона).
Статьями 2, 3, 4 и 5 этого закона урегулированы состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, порядок рассмотрения ходатайств о переводе, основания отказа в переводе, внесение изменений в документы государственного земельного кадастра и записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом. Статья 15 определяет органы, решениями которых производится перевод, и случаи принятия решений такими органами.
В части 4 статьи 2 Федерального закона № 172-ФЗ в числе документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель, указан документ, подтверждающий согласие правообладателя земельного участка на перевод этого участка в другую категорию. В части 5 названной статьи устанавливается, что исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты поселений. Представляется, что перечень таких случаев должен быть дополнен указанием на утверждение документов территориального планирования городского округа, городского или сельского поселения, на основании которых находящиеся на территории соответствующего муниципального образования земельные участки иных категорий земель подлежат переводу в категорию земель поселений. В случае несогласия правообладателя на перевод земельного участка создаются препятствия для исполнения органами местного самоуправления
положений существующего законодательства о допустимости наличия на территориях поселений только земель поселений.
Затронув вопрос о категориях земель, хотелось бы вынести на профессиональное обсуждение предложение об отказе от использования в законодательстве понятия «категории земель» и переходу к понятию «территориальное зонирование земель». Функциональное использование земель за пределами территорий городских и сельских поселений, городских округов должно определяться в документах территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных районов, а также в схемах градостроительного зонирования межселен-ных территорий. Предпосылками для перехода к территориальному зонированию земель являются довольно часто встречающиеся случаи отсутствия установленных границ земель различных категорий (особенно лесного, водного фондов), недостаточная обоснованность в законодательстве выделения категорий, неопределенность содержания некоторых категорий земель. Например, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения объединены в одну категорию. Не ясно, в чем заключается смысл и практическая обоснованность выделения такой категории, учитывая различную административную подчиненность (разным федеральным, региональным ведомствам) использования земель этой категории? Кроме того, разгосударствление экономики приводит к смене собственника соответствующих земель: от государства к частным лицам и организациям.
В настоящее время достаточно серьезной проблемой реализации новейшего градостроительного законодательства стало очевидное несоответствие земельного законодательства градостроительному, устранение которого становится не просто правовой, технико-юридической, но и политической задачей. Масштабы этой проблемы, как показывает практика, все более
увеличиваются, давая основания говорить о наличии так называемых «землеустроительного» и «градостроительного» лобби, ведущих борьбу за приоритет того или иного подхода в регулировании градостроительных отношений, особенно в части разработки документации по планировке территорий. Их противостояние наглядно продемонстрировало развернувшееся на сайте ГИС-Ассоциации обсуждение подготовленного Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации проекта Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства». Суть этого противостояния заключается в нежелании «землеустроительного» лобби уступать свои позиции в части проведения работ по формированию земельных участков, разработки проектов территориального землеустройства и стремлении прогрессивных представителей градостроительного сообщества обеспечить максимально быструю реализацию положений нового ГрадК РФ.
Дело в том, что последовательная реализация норм ГрадК РФ приводит к необходимости отказа от разработки проектов территориального землеустройства в случае подготовки, согласования, рассмотрения на публичных слушаниях и утверждения в муниципальных образованиях проектов планировки и межевания территорий. Только в некоторых спорных случаях по инициативе суда или заинтересованных лиц могут проводиться работы по межеванию земельных участков путем согласования, установления и закрепления на местности межевыми знаками их границ. В остальных случаях при отсутствии споров и разногласий утвержденная градостроительная документация по планировке территорий (проекты планировки, межевания) должна являться основанием для государственной регистрации прав на земельные участки, что значительно сократило бы инвестиционный период в строительстве, сэкономило бы средства граждан и юридических лиц, упростило бы управленческую деятельность органов местного самоуправления и органов го-
сударственной власти при предоставлении земельных участков. Землеустройство должно быть чисто организационно-техническим действием по отношению к градостроительной деятельности и градостроительной документации.
Между тем недостижение компромисса между землеустроителями и градостроителями, как представляется, сдерживает правотворческую деятельность Правительства Российской Федерации по реализации положений ГрадК РФ от 2004 года. Например, утверждение Правительством Российской Федерации формы градостроительного плана земельного участка, как того требует часть 5 статьи 44 ГрадК РФ, не будет иметь положительного эффекта без внесения изменений в земельное законодательство в части проведения землеустройства, государственного кадастрового учета земельных участков, а также без внесения изменений в законодательство об архитектурном проектировании. Без учета всех этих факторов утверждение формы градостроительного плана земельного участка только внесет сумбур в порядки предоставления земельных участков для строительства и выдачи разрешений на строительство. Как будут стыковаться проект границ земельного участка (норма, перешедшая из старого ГрадК РФ), проект территориального землеустройства, кадастровый план земельного участка и градостроительный план; архитектурно-планировочное задание и градостроительный план земельного участка? Дублирующие друг друга сведения и процессы должны быть исключены. Думается, что уже давно назрела необходимость в разработке и принятии федерального закона о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием нового Градостроительного кодекса, который разрешил бы все указанные и иные вопросы.
Неоправданное затягивание со стороны Правительства Российской Федерации и федеральных ведомств принятия подзаконных правовых актов, направленных на обеспечение исполнения положений ГрадК РФ от 2004 года, также существенно затрудняет его применение. Безусловно, по
большей части причинами создавшегося положения являются необходимость согласования различных, порой противоречивых, интересов, мнений и точек зрения отдельных федеральных структур, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, сложности нахождения компромиссных и устраивающих всех заинтересованных сторон решений спорных вопросов. В подтверждение сказанного можно сослаться на затянувшуюся дискуссию, касающуюся правительственных документов о порядке создания и ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД). Согласно части 4 статьи 5 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» соответствующие документы должны были быть приняты до 1 июля 2005 года. Между тем документы все еще не приняты, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов не имеют возможности на прочной правовой основе вести планомерную подготовку к созданию ИСОГД и началу их функционирования с 1 июля 2006 года. Сказанное в равной степени относится и ко многим другим правовым актам Правительства Российской Федерации, которые должны быть разработаны в соответствии с ГрадК РФ. Приходится констатировать, что утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2005 года № 723-р «План подготовки проектов постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» практически не реализуется.
В рамках совершенствования градостроительного законодательства на ближайшую перспективу одним из первоочередных направлений должно стать законодательное закрепление и практическая реализация трехуровневой системы информационных систем обеспечения градостроительной деятельности: на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Как показы-
вает практика, эффективное государственное и муниципальное управление, принятие административных решений крайне затруднительны либо малорезультативны при отсутствии систематизированной и достоверной, поддерживаемой в актуальном состоянии информации о территории, ее изученности, размещенных на ней объектах капитального строительства, инженерной, транспортной и иных видах инфраструктур, земельных участках. Представляется ошибочной точка зрения тех представителей градостроительной общественности, которые считают, что подобная информация необходима только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В не меньшей степени эта информация будет востребована региональными и федеральными органами государственной власти. Именно эти органы утверждают документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, документацию по планировке территорий для размещения объектов капитального строительства федерального и регионального значения, в процессе подготовки которых собирается и анализируется обширная разносторонняя информация, создается либо обновляется топографическая основа, картографические и геодезические материалы, сведения отраслевых кадастров (водного, земельного, лесного и др.), материалы инженерных изысканий, геологического изучения недр и т. п. Поддерживать эти сведения и материалы в актуальном, готовом для реализации государственных полномочий состоянии способны информационные системы обеспечения градостроительной деятельности: как федеральная,так и субъектов федерации.
Помимо перечисленной информации, на федеральном и региональном уровнях соответствующим образом должна систематизироваться и правовая информация, поскольку федеральные и региональные органы государственной власти являются активными субъектами правотворческого процесса, на них возложены полномочия по принятию нормативных правовых актов, регулирующих градостроительные отноше-
ния. Также эти органы осуществляют выдачу разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию ряда объектов градостроительной деятельности.
Нельзя игнорировать и факт принятия за последние 5-7 лет во многих субъектах Российской Федерации целевых программ создания региональных государственных градостроительных кадастров (ГГК), предусматривающих значительные финансовые затраты в организационное становление и материально-техническое оснащение служб по ведению ГГК. Сроки реализации многих из них растягиваются до 2010 года. Было бы непростительно пренебречь накопленным опытом ведения ГГК на региональном и федеральном уровнях. Кроме того, федеральному уровню власти жизненно необходимы региональные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности для оперативного сбора с мест сведений, существенных для принятия управленческих решений. Трудно представить, как смогут федеральные органы исполнительной власти справиться с такой задачей, взаимодействуя напрямую с мно-
готысячной «армией» муниципальных ИСОГД.
Подводя итоги сказанному, хотелось бы отметить, что в нашей статье приведены лишь некоторые правовые проблемы, возникающие при применении на практике нового Градостроительного кодекса Российской Федерации, с которыми столкнулся Институт территориального планирования «Град» при разработке градостроительной документации муниципального уровня и комплексных проектов управления территориально-пространственным развитием муниципальных образований. Перечень вопросов и претензий профессионалов-градо-строителей к этому документу намного шире и должен формировать план правотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности на ближайшую перспективу. От того, насколько оперативно он будет реализовываться, зависит успех проводимых государством реформ.
