CC BY
108
Дискуссионные вопросы развития градостроительного законодательства
Э.К. Трутнев
директор направления «Реформы в сфере недвижимости»
Фонда «Институт экономики города»
В настоящее время активизируется дискуссия по вопросам, относящимся к предмету и содержанию российского градостроительного законодательства. Возрастающий интерес к этим вопросам обусловлен необходимостью решения задач по упорядочению и координации содержащихся в различных законах норм, регламентирующих развитие рынка земли и иной недвижимости, разграничению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в указанной сфере, а также необходимостью создания действенных механизмов разрешения конфликтов разнообразных интересов. Следует отметить, что в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2003 год в декабре 2003 года планируется подготовить и представить на рассмотрение законопроект «О внесении изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации». В статье предлагается обсудить три группы вопросов, касающихся дальнейшего развития градостроительного законодательства:
1) является ли градостроительное законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
2) о «размывании» градостроительного законодательства;
3) о разделении полномочий и специфике территориального планирования.
1. Является ли градостроительное законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации?
В статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации перечислены отрасли за-
конодательства, которые соответственно относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Градостроительное законодательство в этих перечнях отсутствует.
Вследствие этого в уставах и конституциях различных субъектов Российской Федерации (например, города Москвы, Удмуртской Республики и многих других субъектов) градостроительное законодательство отнесено к предмету исключительного ведения субъекта Российской Федерации. Такой подход представляется недопустимым.
Общественные отношения, регулирование которых входит в предмет Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 года, складываются в сфере управления в процессе повседневной исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Таким образом, они относятся к отрасли административного законодательства, находящегося в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Природа градостроительных отношений определяет преимущественно публичноправовой характер их регулирования.
Самостоятельность градостроительного законодательства и его коррелятивность с законодательными актами находит подтверждение в таких федеральных законах, как Земельный кодекс Российской Федерации, «О государственном земельном кадастре», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», «О железнодорожном транспорте в Российской Феде-
рации». В условиях сложившейся в современном законодательстве обособленной законодательной регламентации норм, регулирующих назначение объектов недвижимости, их создание и изменение, можно говорить о сложившейся самостоятельной подотрасли административного права -градостроительном законодательстве.
Непризнание того, что градостроительное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, приводит к очевидным противоречиям между федеральным законодательством и некоторыми нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Одно из наиболее наглядных противоречий подобного рода можно обнаружить в Законе города Москвы от 14 мая 2003 года № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве». Поскольку Москва претендует на лидерство в части прогрессивного рыночного законодательства и часто воспринимается как пример для подражания в этой области, представляется важным показать ложность толкований этого закона и его несоответствие базовым нормам федерального законодательства.
Следует выделить следующие позиции.
1.Фактический отказ от разработки документа «Правила землепользования и застройки в городе Москве».
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года определяет правила землепользования и застройки городов как самостоятельный нормативный правовой акт. Вопреки федеральному закону московский закон фактически упраздняет саму необходимость подготовки и принятия правил землепользования и застройки города Москвы, отрицая их полностью или в лучшем случае превращая в номинальный документ как сумму разрозненных документов.
По логике, заложенной в федеральном законодательстве, правила землепользования и застройки, как и любой нормативный правовой акт, вступают в силу после опубликования. Поскольку, согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации, правила наряду с описанием процедур со-
держат карту зонирования и описание градостроительных регламентов применительно ко всем зонам города, любой гражданин, включая потенциальных инвесторов и застройщиков, может получить (скажем, купив правила в киоске или ознакомившись с ними в Интернете на сайте городской администрации) публично предъявленный и имеющий юридическую силу ответ на вопрос, по какому назначению может быть использован тот или иной земельный участок.
В Москве складывается иная ситуация: правил как сводного нормативного правового акта не существует, и их разработка не планируется, значит, нет и заблаговременно подготовленного ответа на поставленный вопрос. Закон утверждает иную схему, согласно которой принципиально отрицается сама возможность заблаговременно подготовленного ответа. Ответ будет формироваться чиновниками в индивидуальном порядке применительно к каждому участку в отдельности, а не применительно ко всем участкам соответствующих территориальных зон.
2. Устанавливать разрешенное использование недвижимости будут чиновники, а не правила в статусе закона. В отличие от позиций рассматриваемого закона федеральное законодательство содержит кардинально иные позиции:
• правила землепользования и застройки - это нормативный правовой акт для органов местного самоуправления, а для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга - это закон. Закон, естественно, принимается не исполнительным, а представительным органом власти;
• технико-юридическая возможность установления представительным органом разрешенного использования недвижимости состоит в том, что градостроительные регламенты приписаны не к отдельным земельным участкам, которых несчетное количество, а к зонам. И через зоны - ко всем земельным участкам, в них расположенным.
Рассматриваемый закон города Москвы демонстрирует «эффект домино», при котором неверные исходные принципы разваливают последующую смысловую цепочку. Поскольку предлагается разрешенное ис-
пользование приписывать каждому участку в отдельности (причем набор видов разрешенного использования низводится до однозначного «целевого» назначения), то становится технически невозможным представительному органу утверждать тысячи решений по каждому участку в отдельности. Функция установления прав использования недвижимости «контрабандой» переходит от представительного к исполнительному органу власти.
3. Прямое игнорирование норм федерального законодательства в части трактовки содержания градостроительных регламентов и порядка их установления. В рассматриваемом законе примеров такого игнорирования множество. Приведем лишь некоторые из них.
В пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации содержится следующая норма: «Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент»1. Вопреки этой норме в рассматриваемом законе содержится целый «букет» противозаконных норм. Например, в пункте 1 статьи 27 обнаруживаем узурпацию функции представительного органа власти по установлению разрешенного использования недвижимости в пользу ведомства в составе исполнительного органа: «Разрешенное использование земельного участка подтверждается в форме акта разрешенного использования земельного участка, разрабатываемого и оформляемого уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы». То есть речь идет не о зонах, а о каждом участке в отдельности. Это значит, что в Москве будут действовать не правила, а специально придуманные индивидуальные акты.
В пункте 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации записано: «Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственнос-
ти и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования».
Московские законодатели не хотят, чтобы в столице действовала эта базовая норма федерального законодательства. В пункте 1 статьи 31 рассматриваемого закона содержится прямо противоположная норма: «Подтверждение соответствия либо несоответствия фактического использования (состояния) земельного участка, других расположенных на нем объектов недвижимости требованиям и ограничениям к использованию земельного участка осуществляется актом разрешенного использования земельного участка». Другими словами, предусмотренный федеральным законом возможный выбор в предустановленных рамках видов разрешенного использования низводится до одного только «целевого» вида, что равнозначно противозаконному лишению владельцев недвижимости права выбора наиболее эффективного и наилучшего (сообразно рыночной конъюнктуре) вида использования недвижимости.
Другой пример свидетельствует об отказе использовать зональный подход при установлении градостроительных регламентов. В пункте 2 статьи 29 закона записана такая норма: «Разработка акта разрешенного использования земельного участка при изменении его фактического использования, не связанном со строительством, реконструкцией градостроительного объекта, осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы по заявке и за счет средств лица, намеревающегося осуществить изменение фактического использования земельного участка». Из этого следуют совершенно простые и очевидные выводы:
• ни правообладатели недвижимости, ни органы исполнительной власти города не располагают юридически значимой информацией относительно возможностей изменения использования ни одного земельного
1 Здесь и далее все выделения в тексте сделаны автором.
участка в городе или относительно их будущего использования. Иначе не было бы необходимости подавать соответствующие заявки в каждом случае;
• по причине отсутствия заблаговременно подготовленной и юридически значимой информации в форме градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости «бумерангом» возвращается необходимость специальной подготовки этой информации. Для этого есть два способа:
1) вернуться к проигнорированному и предусмотренному федеральным законодательством зонированию с установлением градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости применительно ко всем зонам города; 2) придумать новый способ - за счет правообладателей разрабатывать многочисленные специальные и индивидуальные акты вместо того, чтобы иметь один нормативный правовой акт, разработанный для всех за счет бюджета, что является справедливым применительно к общественной функции установления прав использования недвижимости. Очевидно, что второй способ представляется гораздо более прибыльным для соответствующих ведомств. Круг замкнулся: «универсальные правила не нужны, даешь индивидуальные акты о разрешенном использовании».
Есть основания предположить, что в развитии градостроительного законодательства Москвы наступает критический момент противостояния двух линий: линии на сохранение и утверждение прежней инерции жесткого администрирования и линии на становление рыночных механизмов в регулировании землепользования и застройки. Очевидно, что в настоящее время первая линия преобладает. Но как долго Москва может позволить себе придерживаться этой линии, которая входит в противоречие с федеральным законодательством?
2. О «размывании» градостроительного законодательства
В процессе подготовки концепции законопроекта «О внесении дополнений и изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» выявились подходы, реализа-
ция которых связана с «размыванием» градостроительного законодательства. Причем это «размывание» происходит как «изнутри» некоторыми специалистами, работающими в сфере градостроительства, так и «снаружи» - специалистами иных сфер деятельности вне собственно градостроительства.
«Размывание изнутри». Наглядным примером такого рода действий является предложение, которое состоит в том, чтобы заменить ныне содержащиеся в Градостроительном кодексе термины «зонирование» и «правовое зонирование» на термин «градостроительное зонирование территорий» с соответствующим изменением определений. Напомним, что согласно Градостроительному кодексу «зонирование - деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование«, «правовое зонирование - деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований». Вместо этого предлагается записать следующее: «градостроительное зонирование территорий - установление правового режима использования земель городских и сельских поселений, а также использования объектов недвижимости как взаимосвязанного комплекса зданий, строений, сооружений и земельного участка, на котором они расположены, осуществляемое при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании территорий и поселений и об их застройке; схема градостроительного зонирования является базовым юридическим документом, служит механизмом реализации планов градостроительного развития».
Попытаемся определить формальноюридическую сторону поднятого вопроса, смысл предлагаемых изменений и последствия их принятия.
1. Предлагаемое определение входит в противоречие с Земельным кодексом Российской Федерации, пункт 2 статьи 85 которого устанавливает следующее:
• «Гоадостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений»;
• «Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент...».
Авторы рассматриваемого изменения фактически предлагают в корне изменить ситуацию, закрепленную как в Земельном, так и в Градостроительном кодексах Российской Федерации. По их мнению, не правила землепользования и застройки должны определять основу правового режима земельных участков, а градостроительная документация о градостроительном планировании и застройке.
Введение предложенного понятия фактически означает упразднение правового зонирования, введенного Градостроительным кодексом Российской Федерации и подтвержденного нормами Земельного кодекса Российской Федерации2.
2. Тот факт, что установление правового режима земельных участков будет проводиться «при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании территорий и поселений и об их застройке«, означает особое понимание содержания градостроительных регламентов, отличное от того, которое дается российским законодательством. Поэтому надо остановиться на этих расхождениях.
В пункте 4 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации сказано: « Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости». Аналогичная норма содержится и в Земельном кодексе Российской Федерации. Она определяет содержание градостроительных регламентов:
1) регламенты приписаны ко всем земельным участкам и иным объектам недвижимости в пределах зоны. Соответственно, регламенты установлены для непосредственного применения всеми субъектами землепользования и не требуют дополнительных разъяснений чиновников;
2) для разных участков, расположенных в одной зоне, не могут быть установлены разные регламенты: они должны быть одинаковыми;
3) когда говорится, что градостроительный регламент установлен для зоны, то под этим понимается не его непосредственная приписка к некоторой территории как таковой, а способ приписки одинаковых требований ко всем земельным участкам через однородную зону.
Приведенная трактовка важна, поскольку как в нормативных актах регионального и местного уровней, так и в практических действиях и позициях еще встречаются иные, неадекватные закону, толкования норм зонирования с установлением градостроительных регламентов. Приведем пример таких неадекватных толкований.
Иногда под градостроительными регламентами понимаются некоторые характеристики, которые предписываются к зоне в целом (однако без их адресования каждому участку в этой зоне) или в индивидуальном порядке каждому земельному участку в пределах некоторой выделенной зоны таким образом, что эти характеристики могут быть различными применительно к рядом расположенным участкам одной и той же зоны.
Такая интерпретация противоречит законодательству Российской Федерации, хотя она имеет место быть, например, в московской практике, на которую ссылаются авторы рассматриваемого предложения. Градостроительные регламенты становятся здесь не зональными, а индивидуальными - практически для каждого отдельного земельного участка. Иными словами, фактически упраздняется правовой смысл зонального подхода. Зональный подход теря-
2 При этом надо иметь в виду определенное расхождение в терминологии двух кодексов: Градостроительный кодекс говорит о правовом зонировании, а Земельный - о зонировании территорий. Однако содержание этих терминов можно считать идентичным.
ет правовое содержание и превращается в чисто технологическое, подсобное действие для того, чтобы в итоге определить «целевое назначение» каждого объекта недвижимости в отдельности. Упраздняется смысл федерального законодательства, которое говорит об установлении «рамок» для свободы экономического выбора хозяйствующих субъектов, действующих на рынке недвижимости. Вместо принципа «свободы в рамках» фактически предлагается прямо противоположный принцип: «точка целевого использования без всякой свободы выбора».
Чтобы получить регламенты в понимании авторов рассматриваемого предложения, нужно организовать многостадийную и длительную работу по их подготовке:
1) на стадии генерального плана;
2) на стадии конкретизации решений генерального плана применительно к планировочным зонам, выделенным в этом документе;
3) на стадии конкретизации решений проектов планировки планировочных зон применительно к районам, выделенным в составе планировочных зон;
4) на стадии конкретизации решений проектов планировки районов применительно к локальным зонам, выделенным в составе районов;
5) на стадии конкретизации решений проектов планировки локальных зон применительно к отдельным кварталам в составе этих зон;
6) на стадии конкретизации решений проектов планировки и застройки кварталов применительно к отдельным участкам в составе этих кварталов.
Оценивая такое понимание градостроительных регламентов и стадийности их разработки, необходимо отметить, что на весь неопределенно долгий период разработки таких регламентов будет сохраняться правовая неопределенность в части разрешенного использования всех земельных участков на всех территориях города.
Парадокс, однако, состоит в том, что, даже если и предположить, что по прошествии длительного времени такие регламенты будут наконец установлены, то правовая неопределенность не будет преодоле-
на: все останется без изменений, как будто бы и не было вовсе этого длительного и напрасно потраченного времени - «с чего начали, к тому и пришли». По сути, понимаемые таким образом регламенты равнозначны установлению «целевого назначения» и индивидуальных параметров строительства применительно к каждому земельному участку. Такие регламенты «говорят» только об одном: «так есть сейчас, и так должно оставаться в дальнейшем». Они не содержат ответа на вопрос, как может быть изменена ситуация на участке в будущем. Чтобы правообладателю недвижимости, инвестору получить ответ на этот вопрос, потребуется опять разрабатывать «разрешительную документацию» применительно к его инвестиционным намерениям для конкретного участка, несмотря на формальное наличие уже разработанных многотрудным путем градостроительных регламентов.
Не менее парадоксальным является и то, что такое понимание градостроительных регламентов и такой порядок действий фактически упраздняют зональный подход как правовую акцию и низводит его до уровня сугубо технического, вспомогательного действия, которое на самом деле обеспечивает реализацию прямо противоположного, индивидуально-выборочного подхода к градо-регулированию, что в условиях рынка недвижимости контрпродуктивно и бесперспективно.
Такие трактовки прямо противоречат нормам и Земельного, и Градостроительного кодексов Российской Федерации.
Авторы рассматриваемого предложения говорят о том, что название «градостроительное зонирование» продиктовано практикой Москвы. Посмотрим, какова эта практика с позиции норм федерального законодательства.
Закон города Москвы от 9 декабря 1998 года № 28 «О градостроительном зонировании территории города Москвы» содержит норму: «Виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости... устанавливаются правительством Москвы». Это означает самое главное: не зонирование (несмотря на его
номинальное наличие) предопределяет для правообладателей недвижимости и инвесторов ответы на ключевые для них вопросы, а индивидуальные ответы чиновников на персональные запросы. Это противоречит приводившимся ранее нормам Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации.
Авторы и сторонники такого подхода, видимо, сами того не замечая, оказывают «медвежью услугу» градостроительному законодательству.
В настоящий момент противостоят друг другу две прямо противоположные концепции дальнейшего развития градостроительного законодательства:
• концепция консолидации предмета градостроительного законодательства и
• концепция «расщепления» предмета градостроительного законодательства и его распределения по другим законам, в том числе и вне этого законодательства.
Авторы предложения говорят, что «градостроительное зонирование территорий -это установление правового режима использования земель городских и сельских поселений...». Это означает, что:
• Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет порядок установления правового режима применительно только к городским и сельским поселениям и не устанавливает такого порядка применительно к территориям вне поселений;
• по причине того, что Градостроительный кодекс Российской Федерации не устанавливает соответствующего порядка применительно к территориям вне поселений, такой порядок должен устанавливаться не Градостроительным кодексом Российской Федерации, а иными законами.
Это именно то, что провозглашается в концепции «расщепления» градостроительного законодательства, которая рассматривается далее.
«Размывание извне». В настоящее время имеются два альтернативных подхода к формированию градостроительного законодательства: «расщепления» и консолидации предмета градостроительного законодательства.
Подход, связанный с «расщеплением» предмета градостроительного законодательства и созданием ряда новых законов вне рамок этого законодательства
Сторонники этого подхода усматривают основание для его реализации в следующей норме Земельного кодекса Российской Федерации: «Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов» (пункт 2 статьи 7).
В рамках этого подхода, помимо изъятия из Градостроительного кодекса Российской Федерации значительного количества предметов регулирования, предлагается подготовить и принять ряд новых федеральных законов, в которые включаются «изъятые» из Градостроительного кодекса Российской Федерации позиции, например:
• «О территориальном планировании»;
• «О территориальном зонировании»;
• «О резервировании земель»;
• «О переводе земель из одной категории в другую».
Сторонники этого подхода отстаивают позицию, согласно которой Градостроительный кодекс Российской Федерации - это «ведомственный» закон, который должен регламентировать узкие вопросы преимущественно технического, строительного характера и не затрагивать вопросы, например, территориального планирования и зонирования. При этом за скобками указанной аргументации остаются вопросы, почему ныне действующий, должный быть «ведомственным» по мнению адептов такой позиции закон регламентирует комплексные межотраслевые действия по планированию развития территорий и их зонированию, и почему комплексный по своему фактическому положению закон должен быть превращен в частный, «ведомственный» закон?
Подход, связанный с консолидацией предмета градостроительного законодательства
В рамках этого подхода та же норма
пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации трактуется совершенно иным образом: предлагается считать, что базовым федеральным законом, который устанавливает общие принципы и порядок планирования и зонирования территорий, является Градостроительный кодекс Российской Федерации, который уже содержит указанные общие принципы и порядок.
Сторонники этого подхода предлагают не распылять усилия на создание многочисленных новых законов (необходимость которых не очевидна), а сосредоточиться на внесении дополнений и изменений в ныне действующий базовый закон, который имеет комплексный характер.
Последствия выбора одного из альтернативных подходов к формированию градостроительного законодательства
Исходный вопрос, на который надо дать ответ, - это вопрос о принципиальной возможности рациональной и непротиворечивой реализации первого подхода, связанного с «расщеплением» градостроительного законодательства. Сама эта возможность далеко не очевидна.
Если, например, рассматривать принципиально возможные подходы к построению законопроекта «О территориальном зонировании», то следует отметить следующее. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации этот законопроект должен описывать нормы территориального зонирования по установлению регламентов разрешенного использования недвижимости. Эти нормы невозможно описать, не описывая внешнего контекста -территориального планирования. Поэтому законопроект неизбежно должен содержать описания так называемых «схем зонирования» земель субъектов Российской Федерации, которые по своей сути должны быть причислены к документам территориального планирования. Кратко и внятно описать территориальное планирование в рассматриваемом законопроекте невозможно, а введение более развернутых описаний равнозначно переписыванию позиций, уже содержащихся в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Таким
образом, круг замкнулся. По объективной логике вещей выполнение задачи написания внятного законопроекта «О территориальном зонировании» означает простое перемещение соответствующих норм Градостроительного кодекса Российской Федерации в другой закон, который, однако, не получается без того, чтобы его существенно расширить, может быть и до масштаба Градостроительного кодекса Российской Федерации. Но, спрашивается, зачем это нужно делать?
Законопроект «О резервировании земель» содержательно также не может обойтись без норм Градостроительного кодекса Российской Федерации. Например, предлагаемые законопроектом «карты резервирования» не могут быть подготовлены вне рамок проектов планировки и межевания. А это градостроительная документация, которая имеет установленные процедуры согласования, обсуждения с общественностью, проведения экспертизы. Логично выстроенный законопроект должен содержать эти процедуры, но это опять означает перемещение соответствующих разделов из Градостроительного кодекса Российской Федерации в новый закон, вместо развития необходимых позиций в действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Подготовка законопроекта «О переводе земель из одной категории в другую» связана с невозможностью преодолеть объективное противоречие этого законопроекта с принципами построения законопроекта «О территориальном зонировании». Смысл этого противоречия состоит в том, что на территории юрисдикции соответствующего органа управления, обладающего правом устанавливать посредством территориального зонирования назначение недвижимости, будут действовать параллельные «уполномоченные органы», также обладающие правом устанавливать назначение недвижимости посредством перевода из одной категории в другую. Это противоречит принципам распределения полномочий и преодоления дублирования функций различных органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
Кроме того, в Земельном кодексе Российской Федерации почти ко всем категориям земель применяются словосочетания «используются и предназначены» или «создание новых и расширение существующих земель». «Предназначать или расширять земли» нельзя иным способом, как только посредством территориального планирования. В рамках комплексного действия, называемого территориальным планированием, отнесение земель к категориям и перевод их из одной категории в другую является частным действием. Создание отдельного закона, регламентирующего частные действия вне контекста комплексных действий территориального планирования, следует признать нерациональным.
Таким образом, реализация первого подхода связана с рядом противоречий формально-юридического, содержательного и организационного характера, а также нерациональной технологией законотворческой деятельности.
Если будет принято решение о реализации первого подхода, то последствиями будут: 1) усложнение и громоздкость норм законодательства ввиду их неизбежного дублирования в различных законах частного характера, что потребует многочисленных перекрестных ссылок, а в результате запутает и усложнит применение законодательства на практике; 2) усложнение применения законодательства на практике будет означать дальнейший рост административных барьеров, замедление темпов реформирования в сфере рынка недвижимости, блокирование притока частных инвестиций в экономику страны и замедление ее развития.
Более целесообразным следует признать второй подход, связанный с четким определением и консолидацией предмета градостроительного законодательства именно в Градостроительном кодексе Российской Федерации, а не «распыление» этого предмета по нескольким частным законам с неизбежной утратой его целостности и возможности рационально организовать комплексный процесс установления назначения и регулирования использования недвижимости.
3. О разделении полномочий и специфике территориального планирования
В процессе территориального планирования должно обеспечиваться согласование интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации процедурам. Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по территориальному планированию должны складываться из сочетания «прямых» и «косвенных» полномочий, а именно:
1) «прямых» полномочий, осуществляемых применительно к категориям земель, земельным участкам, находящимся в собственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также применительно к территориям, в состав которых не входят земельные участки, находящиеся в собственности соответствующего публичного образования, но которые находятся под его юрисдикцией в части прав установления назначения недвижимости. Например, для органов местного самоуправления - это территории в пределах границ муниципального образования, за исключением земель и земельных участков, находящихся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, а также земель сельскохозяйственного назначения, расположенных за пределами черты поселений;
2) «косвенных» полномочий, осуществляемых применительно к территориям, в отношении которых соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления не имеют прямых полномочий устанавливать назначение недвижимости. «Косвенные» полномочия выполняются путем:
а) подготовки предложений по изменению назначения соответствующих территорий, земельных участков, переводу земель из одной категории в другую;
б) подготовки предложений по резервированию, изъятию «чужих» земельных участков для реализации государственных, муниципальных нужд;
в) согласования предложений а) и б).
Соответствующие нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации должны базироваться на следующих принципиальных позициях:
• территориальное планирование ни теоретически, ни тем более практически невозможно осуществлять без указанного сочетания «прямых» и «косвенных» полномочий. Это означает, например, что те или иные уполномоченные государственные органы не могут наделяться единоличным и исключительным правом перевода земель из одной категории в другую, поскольку каждое такое действие потенциально затрагивает и может ущемлять интересы иных - «неуполномоченных» - органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• невозможно посредством механического разделения «прямых» полномочий между уровнями публичной власти решить проблемы, связанные с осуществлением территориального планирования;
• указанное сочетание полномочий должно регламентироваться градостроительным законодательством в части описания процедур координации действий и согласования интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении комплексного по своей природе института территориального планирования.
«Прямые» полномочия по территориальному планированию реализуются непосредственно соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления путем принятия решений об утверждении документов территориального планирования по установленным законодательством процедурам, но при условии заблаговременного оповещения о готовящемся решении и непоступления в установленный срок возражений со стороны органов государственной власти или местного самоуправления, интересы которых могут быть ущемлены принятием указанного решения. Если в установленный срок не поступило возражений, то решение принимается соответствующим органом. Если поступили возражения, то создается согласи-
тельная комиссия по их рассмотрению. Если по истечении определенного срока не было достигнуто согласия или компромисса, то обладающий «прямыми» полномочиями орган самостоятельно может:
а) принять решение об утверждении документов территориального планирования;
б) принять решение об утверждении указанных документов только в той части, которая не затрагивает интересы несогласной стороны, отложив решение по спорным вопросам.
«Косвенные» полномочия по территориальному планированию реализуются путем подготовки в составе документов территориального планирования соответствующих предложений, направляемых на согласование органам, обладающим «прямыми» полномочиями по планированию на территориях, землях, земельных участках, применительно к которым подготовлены предложения по изменению их назначения, резервированию или изъятию для осуществления государственных, муниципальных нужд. При отсутствии согласования создаются согласительные комиссии.
Несогласованные в установленные сроки положения документов территориального планирования могут быть обозначены в виде границ, фиксирующих соответствующие территории таким образом, чтобы не блокировать утверждение и последующее применение указанных документов относительно иных территорий.
Органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут создавать, условно назовем, «планировочные ассоциации» для решения комплексных вопросов в процессе совместной подготовки, согласования, утверждения и реализации документов территориального планирования применительно к территориям юрисдикции нескольких субъектов власти.
Рассмотрев основные группы вопросов, возникающих в процессе подготовки концепции законопроекта «О внесении дополнений и изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», мож-
но отметить, что в настоящее время градостроительное законодательство находится на перепутье.
С одной стороны, есть реальные возможности на основе градостроительного законодательства консолидировать базовые нормы регулирования деятельности по территориальному планированию, установлению посредством зонирования назначения
недвижимости и ее развитию. С другой стороны, остается опасность «расщепления» градостроительного законодательства, необоснованного перевода его норм в ряд иных, вновь подготавливаемых, законов и утраты указанных возможностей с негативными последствиями для развития рынка земли и иной недвижимости в Российской Федерации.
/ \ Подготовка высокопрофессиональных специалистов младшего, среднего и высшего звена:
лицензия № 24-0638 Государственная аккредитация №0614
• бухучет, анализ и аудит (+ 1С Бухгалтерия);
• иностранные языки (европейские и восточные);
• специалист в области недвижимости (риэлтор);
• туристический и гостиничный менеджмент;
• управление предприятием;
• оценка предприятия (бизнеса);
• и многое другое.
Документы государственного образца (сертификат, свидетельство, диплом в зависимости от продолжительности обучения)
МЕЖДУНАРОДНАЯ АКАДЕМИЯ ОЦЕНКИ И КОНСАЛТИНГА
МЫ ЖДЕМ: 117218, Москва, М. «Профсоюзная», Нахимовский пр-т, д. 32, ИДВ РАН, 6 этаж, офис 625
Позвоните нам: (095) 129-00-01,129-00-77,124-01-02 E-mail: post@maok.ru Наш сайт: www.maok.ni
V________________________________________________________________J
