CC BY
205
Отсутствие градостроительных регламентов - не препятствие для покупки земли под строительство
В. Можаровский
партнер юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры»
Нередко местные власти отказывают в продаже земельного участка для строительства в населенных пунктах ввиду отсутствия установленных правилами землепользования и застройки градостроительных регламентов. Однако анализ законодательства Российской Федерации и ряда нормативных правовых актов властей в регионах показал, что отсутствие градостроительных регламентов не может препятствовать приобретению прав на земельные участки для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Градостроительный регламент
Приобретая землю или арендуя ее под строительство, застройщику должно быть известно, какими ограничениями обременен понравившийся ему участок. Это относится к этажности, размерам («красная линия»), даже к цвету фасадов. Его обязаны проинформировать о возможностях имеющихся систем тепло-, электро-, водо- и газоснабжения, канализации. Иначе говоря, застройщик должен получить градостроительные регламенты. Однако на деле реализовать это право зачастую бывает невозможно из-за отсутствия градостроительных регламентов.
Получение права строительства на участке сопряжено с большими трудностями, и количество необходимых согласований в различных инстанциях может перевалить далеко за сотню. При этом на разных стадиях сделки с недвижимостью согласования необходимо получать повторно в одной и
той же структуре. Дублирование серьезно препятствует развитию рынка, и случается даже так, что претенденты на земельный участок, упершись в излишне бюрократизированную процедуру, отказываются от инвестирования и ищут участок в другом регионе, власти которого более лояльны.
Одним из весомых препятствий для инвесторов со стороны местных властей является отсутствие градостроительных регламентов. Градостроительный регламент определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, и используется в процессе застройки, дальнейшей эксплуатации зданий и сооружений. Застройка земельных участков должна находиться в строгом соответствии с градостроительным регламентом. От регламента зависит и размер арендной платы. Например, в случае несоответствия деятельности предприятия установленным регламентам власти нередко применяют повышающие коэффициенты к ставкам арендной платы.
Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - Кодекс) понимает под разрешенным использованием земельного участка и иных объектов недвижимости использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом. В соответствии с со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под градостроительным регламентом понимается совокупность установленных правилами землепользования и застройки:
• параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недви-
жимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях;
• допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.
Уникальность градостроительных регламентов в том, что, являясь, по сути, техническими нормами, не обладающими юридической силой, они становятся юридически значимыми с момента утверждения их органом местного самоуправления. Происходит это посредством принятия нормативного акта - правил землепользования и застройки.
Как правило, этот документ содержит текстовую и картографическую части. Текст включает юридические нормы и процедуры, связанные с использованием существующих объектов недвижимости, а также подготовкой и осуществлением строительных изменений на земельных участках. Графическая часть включает карту правового зонирования городской территории (разделение городской территории на определенное число зон с фиксированными границами), а также приписанные к карте градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости в границах выделенных зон (ст. 39 Кодекса). Это существенно отличает правила от традиционных документов, потому что помимо текста правовое значение имеет еще и карта.
Для каждого земельного участка, расположенного в этих зонах, устанавливаются градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости:
• виды разрешенного использования объектов недвижимости (владельцы вправе выбирать вид из списка видов, установленного регламентом);
• предельные (минимальные и/или максимальные) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков;
• предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках (например отступы построек от границ земельных участков, показатели высоты или этаж-
ности построек, процента застройки участков и др.);
• показатели мест парковки автомобилей и т. д.
Так, в жилой территориальной зоне могут располагаться дома малой этажности (1-2 этажа), средней этажности (до 5-ти этажей) и многоэтажные дома. Если мы возьмем, например, жилую зону с домами малой этажности, то в перечень параметров разрешенных градостроительных изменений на земельном участке могут входить:
• теплицы;
• оранжереи;
• надворные туалеты;
• небольшие индивидуальные мастерские;
• сараи, бани и иные надворные постройки;
• резервуары для хранения воды;
• отдельно стоящие гаражи или стоянки на одну машину и т. д.
Система правового зонирования сопрягается с иными подсистемами регулирования, связанными с установлениями ограничений на землепользование и застройку, например по требованиям экологии, охраны памятников истории и культуры.
Наличие градостроительных регламентов создает условия для четкого правового регулирования пользования земельными участками и зданиями, строениями, сооружениями на участке как единым комплексом и определяет права и обязанности на земельные участки в поселениях.
Проведению правового зонирования не мешает отсутствие окончательно разграниченного права государственной и муниципальной собственности в поселениях, поскольку правовое зонирование регулирует вопросы использования городской земли, но не распоряжения ею.
Ситуация на местах
В большинстве городов России до сих пор не разработаны местные правила землепользования и застройки. Это можно объяснить несколькими причинами. Первая причина - отсутствие средств на разработку правил. Вторая и, пожалуй, главная -большинство должностных лиц органов
местного самоуправления, от которых зависит разработка правил, не заинтересованы в этом, поскольку установление четкой и прозрачной процедуры осуществления строительной деятельности (изменения параметров объектов недвижимости на участке) приведет к ликвидации многих существующих коррупционных схем. Кроме того, разработка районными (городскими) архитекторами градостроительных регламентов и утверждение их правилами землепользования и застройки само по себе «автоматически» не решает всех проблем в сфере градорегулирования, поскольку необходимо одновременное принятие ряда документов органами местного самоуправления: о межевании, о черте поселений, о порядке проведения торгов, о публичных сервитутах, о минимальных и максимальных размерах земельных участков и т. д.
В Москве существует функциональное зонирование в рамках Генерального плана, но нет правового зонирования, отсутствуют правила землепользования и застройки. В Москве принят Закон от 14 мая 2003 года «О землепользовании и застройке в городе Москве», и на первый взгляд может показаться, что указанным законом в соответствии с пунктом 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации утверждены правила землепользования и застройки города федерального значения - Москвы. На самом деле этот закон не устанавливает правила землепользования и застройки в том значении, которое придает этому термину Градостроительный и Земельный кодексы Российской Федерации. По своему содержанию Закон города Москвы от 14 мая 2003 года представляет собой нормативный правовой акт, в котором предпринята попытка комплексного урегулирования земельных отношений в городе. Так получилось по одной простой причине: в московском законе о землепользовании и застройке зафиксирована такая норма, как подготовка индивидуальных актов разрешенного использования недвижимости применительно к каждому земельному участку, каждому объекту. Такой нормы нет ни в Градостроительном, ни в Земельном кодексах Российской Федерации.
В Санкт-Петербурге ситуация тоже неоднозначна: никого не устраивает прежний Генеральный план - он не соответствует действительности, а новый пока находится в стадии разработки и не имеет законодательной силы.
В качестве положительного примера утвержденных правил землепользования и застройки можно привести Градостроительный устав города Казани (утвержден решением Казанского Совета народных депутатов от 3 октября 2002 года № 4-12). В статье 29 этого документа установлено, что градостроительный регламент по параметрам разрешенного строительного изменения объектов недвижимости (устанавливаемый для зон, выделенных на карте зон градостроительных регламентов (по видам и параметрам разрешенного использования недвижимости), и, соответственно, для каждого земельного участка, в этих зонах расположенного) может включать:
• размеры (минимальные и/или максимальные) земельных участков, включая линейные размеры предельной ширины участков по фронту улиц (проездов) и предельной глубины участков;
• минимальные отступы построек от границ земельных участков;
• предельную (максимальную и/или минимальную) этажность (высоту) построек;
• максимальный процент застройки участков (отношение суммарной площади участков, которая уже застроена и может быть застроена дополнительно, ко всей площади участков);
• максимальное значение коэффициента использования земельных участков (отношение суммарной площади всех построек -существующих и которые могут быть построены дополнительно - к площади земельных участков).
Например, одной из зон, выделенных на карте зон градостроительных регламентов (по видам и параметрам разрешенного использования недвижимости) города Казани, является производственная зона П1 -зона предприятий незначительного отрицательного воздействия на среду (V класс вредности). Зона П1 выделена для обеспечения правовых условий формирования
территорий размещения предприятий с низкими уровнями шума и загрязнения (в основном предприятий легкой и пищевой промышленности) при соблюдении видов и параметров разрешенного использования недвижимости. Для этой зоны предусмотрены следующие списки:
• основные разрешенные виды использования недвижимости (производственные и промышленные предприятия указанного класса вредности, открытые стоянки краткосрочного хранения автомобилей, площадки транзитного транспорта с местами хранения автобусов, грузовиков, легковых автомобилей, авторемонтные предприятия, автозаправочные станции, отделения, участковые пункты милиции, административные организации, офисы, конторы и др.);
• разрешенные виды использования, сопутствующие основным (площадки для му-сороконтейнеров и габаритного мусора, ограждение земельного участка) (статьи 59, 60 Градостроительного устава Казани).
Градостроительные регламенты и градостроительная документация
Правила землепользования и застройки и установленные ими градостроительные регламенты нельзя смешивать с градостроительной документацией. Согласно пункту 4 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная документация для территорий городских поселений включает в себя градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских поселений.
Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий поселений, других муниципальных образований включает в себя:
• территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов;
• генеральные планы;
• проекты черты городских и других муниципальных образований.
Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений включает следующие проекты:
• планировки частей территорий поселений;
• межевания территорий. Эти проекты разрабатываются для застроенных территорий и подлежащих застройке территорий в границах установленных красных линий;
• застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений в границах установленных красных линий или границах земельных участков (статьи 58-60 Кодекса).
Под проектом планировки понимается градостроительная документация, разработанная для частей территорий городских и сельских поселений и определяющая, в частности, красные линии и линии регулирования застройки, границы земельных участков, плотность и параметры застройки.
Правовая связь между правилами землепользования и застройки и градостроительной документацией отражена в пункте 2 статьи 39 Кодекса, где сказано, что «правила землепользования и застройки разрабатываются на основе генерального плана городского поселения». Таким образом, правила землепользования и застройки любого города являются не частью градостроительной документации в целом, а «следствием» одного из ее видов.
Правовые последствия установления градостроительных регламентов
Земельным и градостроительным законодательством Российской Федерации предусмотрены определенные последствия установления градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки (статья 30 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Во-первых, при предоставлении земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предваритель-
ное согласование места размещения объекта не проводится (при условии наличия градостроительной документации о застройке).
Во-вторых, градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны (статья 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Кроме того, существует возможность установления органом местного самоуправления запрета на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие с градостроительным регламентом или срока приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом, если использование указанных объектов недвижимости опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.
Последствия отсутствия градостроительных регламентов
Отсутствие градостроительных регламентов (иными словами, отсутствие утвержденных органом местного самоуправления правил землепользования и застройки) отнюдь не означает невозможность приобретения прав на земельные участки для строительства. Федеральное законодатель-
ство позволяет это делать. Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, учитывая объективные сложности разработки правил землепользования и застройки (отсутствие квалифицированных специалистов, опыта разработки соответствующих документов и финансирования) регулирует общественные отношения, в том числе и в условиях отсутствия установленных градостроительных регламентов.
Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, производится только с предварительным согласованием места размещения объекта в порядке, предусмотренном статьями 30-32 Земельного кодекса Российской Федерации. Разрешения на строительство объектов недвижимости, выданные в установленном порядке до введения в действие правил землепользования и застройки, действуют в течение срока действия указанных разрешений, за исключением случаев, если не обеспечиваются требования безопасности населения (ст. 39 Кодекса). Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны при использовании земельных участков соблюдать требования не только градостроительных регламентов, но и строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, ссылки властей на отсутствие принятых градостроительных регламентов при отказе в приобретении прав на земельные участки для строительства не соответствуют российскому законодательству, и отказ следует расценивать как препятствие реализации законных прав граждан и организаций.
