CC BY
491
Отнесение земель к категориям. Перевод земель из одной категории в другую
О.В. Смагина
юрист ООО «МИЭЛЬ-сервис»
Существующее положение
Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, причем отнесение земель к одной из установленных Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 года (ЗК РФ) категорий земель является обязательным. Законодательство содержит императивную норму, согласно которой любой участок земли должен принадлежать к одной и только к одной категории земель.
Учитывая особую важность положения о принадлежности земельного участка к соответствующей категории, пункт 2 статьи 8 ЗК РФ закрепил перечень документов, в которых обязательно должна быть указана категория земель. К ним относятся:
• акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;
• договоры, предметом которых являются земельные участки;
• документы государственного земельного кадастра;
• документы о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
• иные документы в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, категория земель должна быть указана во всех перечисленных документах, а договоры, в которых это не указано, считаются не соответствующими требованиям законодательства и недействительны с момента их заключения.
На случай, если по каким-то причинам категория земель не указана в документах государственного земельного кадастра, но указана в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, законодателем закреплено правило, согласно которому внесение изменений в документы государственного земельного кадастра и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю.
В определенных ситуациях имеющееся целевое назначение становится собственнику земли невыгодным, поэтому требуется его изменение. Этому служит институт перевода земель из одной категории в другую, то есть изменение порядка, условий и пределов эксплуатации земель в установленном законодательством порядке. Однако порядок отнесения земель к категориям законодательством Российской Федерации не только не установлен, но и не предписан ЗК РФ. Согласно статье 8 ЗК РФ установлению федеральными законами подлежит только порядок перевода земель из одной категории в другую.
На практике в документах часто отсутствуют сведения о категории земель или они содержат «устаревшую» информацию (например, в свидетельствах на право собственности на землю, выданных в 1993 году, указано - «для сельскохозяйственных целей», а в 1995 году эти земельные участки были включены в черту поселения) или недостоверные на момент выдачи таких документов сведения. В этих случаях для определения учетных кадастровых характе-
ристик указанных земельных участков в качестве дополнительных источников сведений используются утвержденные материалы инвентаризации земель по состоянию на 1 января 2001 года. В случае если категория земель не указана ни в одном из документов, принимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления или другого уполномоченного органа об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. При этом необходимо учитывать, что содержащаяся в актах органов власти формулировка «Отнести земельные участки к землям поселений с внесением соответствующих изменений в документы государственного земельного кадастра» в ряде случаев не позволяет изменить учетные кадастровые характеристики земельных участков, так как не содержит решения об изменении черты существующих поселений и не является основанием для отнесения таких земельных участков к землям поселений.
Остановимся подробнее на институте перевода земель.
Согласно ранее действовавшему ЗК РСФСР отнесение земель к категориям и перевод их из одной категории в другую производился в связи с изменением целевого назначения земель и в случаях, предусмотренных законодательством РСФСР, местными советами народных депутатов в соответствии с их компетенцией при изъятии и предоставлении земель. Таким образом, перевод земель той или иной категории осуществляли органы, в ведении которых находились земельные участки. Так, согласно статье 64 ЗК РСФСР предоставление земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства осуществлялось местными советами народных депутатов в соответствии с их компетенцией.
В соответствии со статьей 70 ЗК РСФСР земли городов, рабочих, курортных и дачных поселков и сельских населенных пунктов на-
ходились в ведении городских, поселковых, сельских советов народных депутатов.
Земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения и иного назначения (ст. 83 ЗК РСФСР) находились в ведении соответствующих советов народных депутатов (то есть в ведении разных уровней власти).
Согласно статье 89 ЗК РСФСР порядок использования земель природоохранного назначения, установления и использования зон с особыми условиями землепользования определялся законодательством РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР. Они были ограничены в обороте.
На основании статьи 92 ЗК РСФСР выделение земель рекреационного назначения производилось по решению краевых, областных, автономных областей, автономных округов советов народных депутатов, а в республиках, входящих в состав РСФСР, в порядке, устанавливаемом законодательством этих республик.
Земли запаса находились в ведении сельских, поселковых, городских, районных советов народных депутатов (ст. 96 ЗК РСФСР).
Порядок использования земель лесного фонда регулировался законодательством РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР (ст. 94 ЗК РСФСР).
После отмены в 1993 году статьи 5 ЗК РСФСР законодательно был урегулирован вопрос об изменении целевого назначения только земель сельскохозяйственного назначения. Пункт 8 Указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»1 гласит: «продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве с изменением целевого назначения, производится по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации».
Однако статьи ЗК РСФСР, регулирующие вопрос, в ведении каких уровней власти ка-
1 Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» действовал до 25 февраля 2003 года; отменен в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 25 февраля 2003 года № 250.
кие категории земель находились, действовали до вступления в силу ЗК РФ, в связи с чем перевод земель должен был осуществляться органами, в ведении которых находился земельный участок.
Земли лесного фонда
Согласно Основам лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (далее - Основы) от 17 июля 1977 года к компетенции Союза ССР (ст. 6 Основ) относилось установление порядка отнесения лесов к соответствующим группам и категориям защищенности, перевода их из одной группы в другую, а также распоряжение единым государственным лесным фондом. В Основах существовало такое понятие, как колхозные леса, которые находились в бессрочном пользовании колхозов.
Согласно статье 16 Основ перевод лесных площадей в нелесные производился:
• в лесах первой группы - в исключительных случаях по постановлению Совета Министров союзных республик;
• в лесах 2 и 3 групп - в порядке, установленном законодательством Союза ССР и союзных республик (то есть на уровне субъектов федерации).
Вопрос о колхозных (приписных) лесах не был урегулирован, по сути, перевод должен был осуществляться по аналогии с лесами
1, 2 и 3 групп, однако на практике распоряжение колхозными лесами зачастую производилось местными органами власти.
Позднее (в 1993 году), в соответствии с частью 2 статьи 22 Основ перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, осуществлялся в исключительных случаях с разрешения Правительства Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами государственной власти.
В лесах первой группы многолесной зоны при расширении лесных поселков для строительства жилья перевод лесных земель в
нелесные производился районными (городскими) советами народных депутатов по согласованию с государственными органами управления лесным хозяйством.
При переводе лесных земель в нелесные лесопользователем вносилась плата, устанавливаемая районными (городскими) советами народных депутатов на основании кадастровой оценки изымаемого участка и направлялась в районный бюджет района (городской бюджет города).
В постановлении Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1064 «О порядке перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом» не было указано, с какими органами государственной власти осуществлялось согласование. В связи с этим распоряжения Правительства Российской Федерации о разрешении перевода лесных земель в нелесные являются одновременно и распоряжениями о фактическом их переводе, которые на местах воспринимались как окончательные решения.
Постановлением № 1064 было установлено, что перевод лесных земель в нелесные в лесах второй и третьей групп для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, осуществлялось органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, городов Москвы и Санкт-Петербурга по представлению соответствующих комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и государственных органов управления лесным хозяйством.
С принятием Лесного кодекса Российской Федерации был изменен порядок перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы, согласно которому с сентября 1997 года такой перевод осуществляется Правительством Российской Федерации при наличии заключения государственной экологической экспертизы (статьи 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе»2).
2 Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (принят
Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 19 июля 1995 года).
С момента вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации, 25 октября 2001 года, вопрос о переводе земель из одной категории в другую стал регулироваться этим кодексом. Статью 8 ЗК РФ можно назвать «мертвой», так как согласно этой статье перевод осуществлялся только в отдельных местностях, причем по достаточно произвольной схеме.
В этой же статье ЗК РФ установлен круг органов государственной власти, в компетенции которых находятся вопросы отнесения земель к категориям, а также их перевода из одной категории в другую. Критерием для разграничения полномочий является вид собственности на землю - федеральная, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальная, частная, а также назначение земли. В частности, отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении следующих земель:
1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;
4) земель, находящихся в частной собственности:
• земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• земель иного целевого назначения -органами местного самоуправления.
При этом в отношении земель поселений независимо от их форм собственности ранее была установлена специальная норма -перевод земель поселений в земли иных категорий, и наоборот, осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
С 1 января 2007 года перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и
земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Это изменение было внесено Федеральным законом от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Важное положение содержит пункт 3 статьи 8 ЗК РФ, который гласит, что нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
В соответствии со сложившейся судебной практикой к иску о признании недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления применяется общий срок исковой давности (то есть 3 года со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права), так как гражданское законодательство рассматривает признание недействительным указанного акта как способ защиты гражданских прав.
Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает следующее: порядок отнесения земельных участков к другим категориям и перевода их из одной категории в другую регулируется специальным федеральным законом. Однако Федеральный закон № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее - Закон) был принят лишь 21 декабря 2004 года (вступил в силу с 5 января 2005 года). Это единый, действующий на всей территории Российской Федерации акт, регулирующий этот вопрос.
С момента вступления в силу ЗК РФ и до вступления в силу указанного Федерального закона (за исключением земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда) в районах Московской области по сложившейся практике перевод земель осуще-
ствлялся органами местного самоуправления.
Закон нельзя назвать идеальным, но его принятие существенно облегчило проведение процедуры перевода земель.
Указанный Федеральный закон, как и большинство других законодательных актов в сфере земельных правоотношений, имеет рамочный характер: сформулировав лишь общие положения, разработку процедуры реализации он оставляет подзаконным актам. Важное значение имеет статья 15 Закона, регулирующая вопросы разграничения компетенции государственных органов различных уровней власти.
Вслед за Гражданским кодексом Российской Федерации Земельный кодекс Российской Федерации изначально закрепил слишком неконкретную норму о разграничении государственной собственности. В соответствии с частью 1 статьи 16 ЗК РФ все земли, не находящиеся в частной и муниципальной собственности, являются государственной собственностью (однако какой именно, федеральной или региональной, не определено). Принятый Закон на некоторое время решил эту проблему в отношении осуществления перевода земель, указав, что до разграничения государственной собственности на землю в отдельных случаях (закрытым перечнем перечисленных в Законе) перевод осуществляется Правительством Российской Федерации, а в остальных - исполнительными органами субъектов Российской Федерации.
В 2006 году в связи с отменой Федерального закона от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» в ЗК РФ были внесены изменения. В частности, одним из оснований отнесения земельного участка к федеральной собственности, субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности является наличие на земельном участке здания, строения, сооружения, находящегося соответственно в собственности Российской Федерации, собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Так, к федеральной собственности относятся:
• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
• земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли (например, в федеральной собственности находятся лесные участки в составе земель лесного фонда; земли, предоставленные Вооруженным Силам Российской Федерации; особо охраняемые природные территории федерального значения - территории государственных природных заповедников и национальных парков).
К собственности субъектов Российской Федерации относятся:
• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
• земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли (например, собственностью субъектов являются особо охраняемые природные территории регионального значения: территории государственных заказников, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты).
К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
• земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися
в собственности соответствующих муниципальных образований;
• земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.
Распоряжение указанными земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Однако отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации.
Перевод земель или земельных участков из одной категорию в другую
Инициировать перевод земли или земельных участков, то есть быть заинтересованным лицом, вправе лицо, имеющее право собственности на землю или право пользования землей или владеющее ею на другом вещном праве, для чего необходимо подать ходатайство в соответствующий орган. Определение содержания ходатай-
ства было отдано на откуп субъектов Российской Федерации.
В настоящее время многие субъекты уже реализовали свое право определять содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов применительно к своему региону. Так, правительство Московской области в своем постановлении от 17 февраля 2005 года № 103/6 «Об утверждении Перечней документов, необходимых для принятия решений о предоставлении земельных участков и решений о переводе земель из одной категории в другую» утвердило обособленный Перечень документов, необходимых для перевода земель из одной категории в другую.
Действие акта о переводе является бессрочным. Он не может быть изменен какими-либо нормативными правовыми актами какого-либо уровня.
В течение 14 дней со дня принятия акта о переводе или отказе в переводе орган, принявший решение, выдает (направляет по почте) заявителю документ, подтверждающий принятие такого решения.
Закон также конкретизировал, что положительное заключение государственной экологической экспертизы требуется в следующих случаях:
• при переводе земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию (ст. 10 Закона);
• при переводе земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию в случае прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов (ст. 12 Закона).
Ранее законодательство предусматривало проведение государственной экологической экспертизы при переводе земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию.
Закон регламентирует процедуру перевода земель сельскохозяйственного угодий или земельных участков в составе таких земель (ст. 7 Закона) и содержит 7 оснований для изменения этой категории, из которых
для инвесторов предпочтительнее изменение черты поселений.
С 1 января 2008 года отменяется возмещение потерь сельскохозяйственного производства при переводе таких земель.
Статья 8 Закона регулирует процедуру перевода земель поселений. В пункте 1 этой статьи закреплено положение, в силу которого установление или изменение черты поселений влечет за собой перевод земель поселений или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо перевод земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли поселений.
Проект черты поселения относится к градостроительной документации. Этот документ утверждается органом государственной власти субъекта Российской Федерации или Правительством Российской Федерации и является основанием для принятия акта об установлении или изменении черты поселения.
Федеральный закон от 18 декабря 2006 года № 232-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес изменения, касающиеся названия рассматриваемой категории земель и их перевода, которые вступили в силу с 1 января 2007 года. Теперь земли поселений будут называться землями населенных пунктов, однако замена или внесение изменений в ранее выданные документы, содержащие наименование категории «земли поселении», не требуется (пункт 16 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов (ранее указывалось, что перевод осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации).
Согласно статье 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является:
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
Согласно статье 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрадК РФ) генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
Таким образом, утверждение представительным органом местного самоуправления решения об изменении генерального плана является основанием для изменения категории земли.
Достаточно долго в правоприменительной практике существовала сложность, связанная с отнесением (или переводом) земельных участков к категории земель поселений. В правоустанавливающих документах, представляемых для проведения государственного кадастрового учета земельных участков, содержатся, например, такие записи: «вблизи деревни Антипино», «рядом с поселком Загорянский», «около города Ивантеевка» и т. п. Подобное обозначение адресности земельных участков, находящихся за границами существующих поселений (за границами городской, сельской черты), приводит к невозможностиь описания указанных участков в качестве земель поселений.
Исходя из этого названные акты органов власти должны сопровождаться включением земельных участков в состав существующего городского, сельского поселения либо формированием нового поселения. При принятии соответствующих решений необходимо обеспечивать соблюдение установленного порядка изменения черты поселения или создания нового поселения, а так-
же указывать наименование поселения, в состав которого включается земельный участок в связи с его отнесением (или переводом) к категории земель поселений. Иначе в случае несоблюдения процедуры образования нового поселения или изменения границ существующего указанные земельные участки могут быть учтены в документах государственного земельного кадастра с категорией «земли промышленности и иного специального назначения» при наличии сведений об отсутствии участка в составе земель иных категорий (такая практика существует в Наро-Фоминском районе Московской области).
В целях урегулирования этой проблемы законодатель в рассматриваемом Законе закрепляет правило, согласно которому земельные участки, расположенные в черте поселений, подлежат отнесению к землям поселений, а вне черты поселений - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.
В статье 9 Закона говорится о землях промышленности и иного специального назначения. Статьей закрепляется положение, согласно которому перевод земель специального назначения в другую категорию осуществляется без ограничений. Это обусловлено тем, что особой ценностью такие земли не обладают. Исключениями из правила являются случаи, если переводятся земли, которые нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями (в том числе и подземными), подлежащими сносу. В таком случае для перевода необходим утвержденный проект рекультивации.
Исключением из общего правила также является случай, когда в другую категорию переводятся земли промышленности и иного специального назначения или земельные участки в составе таких земель, на которых осуществлялась деятельность, связанная с нарушением почвенного слоя. Подобный перевод допускается только после восстановления нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель, за исключением случаев, ес-
ли такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Однако не всякое разрешенное использование земель в рамках рассматриваемой категории допускает возможность предоставления земель всем собственникам. Так, часть земель разрешенного использования может находиться только в федеральной собственности (например земли энергетики).
В статье 10 Закона закрепляются особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов зависит от правового режима территорий, на которых они находятся, или режима объектов, которые на них располагаются. Норма Закона о возможности установления запрета или ограничения перевода земель прежде всего применима к землям особо охраняемых территорий и объектов. В этой норме реализуется один из важнейших постулатов земельного права. Статьей допускается перевод рассматриваемой категории земель только в единственном случае: если их использование по целевому назначению невозможно ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения. Примером может служить уничтожение особо охраняемого природного комплекса или объекта катаклизмом (землетрясением, наводнением, селевым потоком). Необходимо заметить, что факт утраты землей ценного значения и невозможность вследствие этого использовать ее по целевому назначению должен быть подтвержден заключением государственной экологической экспертизы.
До 1 января 2007 года статьей 11 Закона предусматривалось, что перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию возможен только по решению Правительства Российской Федерации и допускается в случаях, установленных Законом.
С 1 января 2007 года введен в действие новый Лесной кодекс Российской Федерации (ЛК РФ). В связи с этим изменения коснулись и порядка перевода земель лесного фонда. Из перечней документов (схем, проектов и т. п.), подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, исключены материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные земли.
Так, Федеральным законом от 21 октября 2001 года № 137-ФЗ «О Введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Вводный закон) исключен пункт 6 статьи 58 ЗК РФ, в котором устанавливалось следующее: «при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, или при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий возмещаются потери лесного хозяйства». Таким образом, при переводе земель не требуется осуществление государственной экологической экспертизы и возмещение потерь лесного хозяйства.
Статьей 9 Вводного закона установлено, что земли, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов поселки в границах земель лесного фонда, подлежат переводу в земли поселений в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Вводным законом пункт 6 статьи 86 ЗК РФ изложен в новой редакции: «Перевод земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны и лесопарки, в земли иных категорий запрещается» (ранее в этом пункте указывалось, что «перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускается на основании решения Правительства Российской Федерации»). Мы уже отмечали, что основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки. Количество лесничеств, лесопарков, их границы устанав-
ливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Таким образом, новая редакция пункта 6 статьи 86 ЗК РФ устанавливает императивное правило, согласно которому зеленые зоны и лесопарки не могут быть переведены в другую категорию земель.
Вводным законом внесены изменения и в статью 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»:
«Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае:
1) организации особо охраняемых природных территорий;
2) установления или изменения черты поселения;
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.».
В статье 12 закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ закрепляются случаи, в которых возможно осуществить перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а именно:
• создание особо охраняемых природных территорий;
• установление или изменение черты поселений;
• размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
• прекращение существования водных объектов, изменение русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Статьей 13 Закона закрепляются особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель. К землям запаса относятся все земли, не включенные в земли иных категорий либо исключаемые из их состава. Согласно статье 103 ЗК РФ землями запаса могут
быть земли, одновременно отвечающие трем условиям:
1) земли должны находиться в государственной и муниципальной собственности;
2) земли не должны быть предоставлены гражданам и юридическим лицам;
3) земли не должны использоваться до их перевода в иные категории и последующего предоставления различным лицам.
По существу, к землям запаса могут относиться только те земли, которым придается резервное значение.
В соответствии с пунктом 2 статьи 103 ЗК РФ запрещается использовать земли запаса до перевода их в другую категорию земель. Следовательно, одним из оснований перевода земель из одной категории в другую является предоставление земельных участков из земель запаса. Этой статьей устанавливается обязательное требование, которое необходимо соблюдать при переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию - земельный участок, в отношении которого принимается акт о переводе, должен быть сформирован. По сути, формируя земельный участок для его перевода, собственник должен обеспечить необходимые условия для того, чтобы после перевода земельного участка в нужную категорию правоприобре-татель мог приступить к его использованию без дополнительных затрат.
В рамках разграничения земель на категории существует еще более детальное деление: по видам разрешенного использования.
Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ использование земель осуществляется в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается собственником (или пользователем) самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Документы о зонировании территории являются неотъемлемой частью правил
землепользования и застройки, включающих карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты и положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков физическими и юридическими лицами. Правила землепользования и застройки утверждаются представительными органами местного самоуправления (статьи 30 и 32 ГрадК РФ).
Ранее изменение одного вида разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществлялся в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
С 1 января 2007 года внесены изменения в статью 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которую добавлен новый пункт: «Внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения публичных слушаний». В соответствии с пунктом 1 статьи 24 ГрадК РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. При утверждении генерального плана в обязательном порядке проводятся публичные слушания, а при изменении генерального плана, такие слушания не проводятся.
Однако согласно Федеральному закону № 232 до утверждения генеральных планов городских поселений и городских округов, но не позднее 1 января 2010 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
В случае необходимости установления или изменения видов разрешенного ис-
пользования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов.
В соответствии с Федеральным законом № 232 до утверждения генеральных планов действует следующий порядок изменения черты поселения.
Лица, заинтересованные во включении земельного участка в границы населенного пункта либо в исключении земельного участка из границ населенного пункта, направляют в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территории которого находится населенный пункт, в орган местного самоуправления муниципального района мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или изменении вида разрешенного использования земельного участка. К указанному заявлению прилагается кадастровая карта (план) земельного участка, включаемого в границы населенного пункта, либо земельного участка, исключаемого из границ населенного пункта, а также копии документов, удостоверяющих личность заявителя -физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей - для индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц - для юридических лиц. Физические или юридические лица также представляют правоустанавливающие документы на земельные участки, включаемые в границы населенного пункта, либо на земельные участки, исключаемые из границ населенного пункта. Требовать представления иных документов, за исключением документов, предусмотренных рассматриваемым законом, не допускается.
Орган местного самоуправления в течение пяти дней со дня поступления заявления:
1) подготавливает и направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения земельного участка из границ населенного пункта, а также о возможности установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка в случае, если это указано в заявлении;
2) проводит публичные слушания по вопросу о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или изменении вида разрешенного использования земельного участка, за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства или рекреационного использования.
Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает решение о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или изменении вида разрешенного использования земельного участка или отказывает в принятии решения.
Законами субъектов Российской Федерации может быть установлен порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов.
Так, на территории Московской области действует Закон от 15 июля 2005 года № 179/2005-ОЗ «О порядке установления и изменения черты поселений в Московской области». Согласно указанному Закону решение главы муниципального района или городского округа, в состав которого входит населенный пункт, согласованное представительным органом соответствующего муниципального образования Моско-
вской области, является основанием для разработки проекта черты населенного пункта. В целях обеспечения гласности при установлении и изменении черты населенного пункта проводятся общественные обсуждения. В течение двух месяцев со дня поступления ходатайства от главы муниципального района или городского округа правительство Московской области принимает постановление об утверждении проекта черты населенного пункта или об отказе в утверждении проекта.
Приведем пример из практики юристов, специализирующихся на сделках с загородной недвижимостью. Земельный участок имеет категорию земли поселений и предоставлен для садоводства и дачного хозяйства, что видится правомерным, так как согласно статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав жилых зон могут включаться:
1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами;
2) зоны застройки малоэтажными жилыми домами;
3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;
4) зоны застройки многоэтажными жилыми домами;
5) зоны жилой застройки иных видов.
В состав жилых зон могут также включаться территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
Земельный участок имеет категорию «земли сельскохозяйственного назначения» и предоставлен для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), что неправомерно, так как к землям, целевым назначением которых является их использование в сельскохозяйственном производстве, относятся земли, на которых осуществляется различного вида деятельность, связанная с нуждами сельского хозяйства. Необходимо знать, какие виды деятельности относятся к сельскому хозяйству как к отрасли. Деятельность, связанная с сельским хозяйством, определена в Общероссийском
классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД)3, который входит в состав Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК) Российской Федерации и включает следующие основные подотрасли:
• растениеводство;
• животноводство;
• предоставление услуг (обслуживание) в области растениеводства и животноводства, кроме ветеринарных услуг.
Предоставление земельного участка с категорией земли промышленности и иного специального назначения для ИЖС оспоримо, так как землями промышленности, признаются земли, которые расположены за чертой поселений и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 87 ЗК РФ), и строительство жилых домов не предусмотрено.
Согласно совместному информационному письму «О земельных участках, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, землях обороны, безопасности и иного специального назначения» до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации имели случаи отнесения земельных участков, предоставленных гражданам и юриди-
3 Общероссийский классификатор видов экономической деятельности утвержден постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 6 ноября 2001 года № 454-ст, введен в действие с 1 января 2003 года.
ческим лицам для индивидуального жилищного строительства, уполномоченными органами к землям промышленности (земли иного специального назначения). Указанные действия уполномоченных органов не противоречили законодательству РСФСР: перевод земельного участка из категории «земли промышленности и пр.» в категорию «земли поселений», если земельный участок был предоставлен для индивидуального жилищного строительства до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, не требуется. Оформление заявителем разрешительной документации на строительство проводится в соответствии с градостроительной документацией. Однако указанное письмо не является нормативным актом, в связи с чем предоставление земельных участков для ИЖС этой категории может быть обжаловано в судебном порядке.
Несмотря на существующие неточности и несоответствия в законодательстве перевод земель из одной категории в другую стал более цивилизованным для землевладельцев.
Литература
1. Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик от 17 июля 1977 года.
2. Основы лесного законодательства Российской Федерации (утверждены Верховным Советом Российской Федерации от 6 марта 1993 года № 4613-1).
3. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года № 22-ФЗ (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 22 января 1997 года).
4. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 8 ноября 2006 года).
5. Земельный кодекс РСФСР (утвержден Верховным Советом РСФСР от 25 апреля 1991 года № 1103-1).
6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (принят Государственной Думой Федераль-
ного Собрания Российской Федерации 28 сентября 2001 года).
7. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 22 декабря 2004 года).
8. Федеральный закон от 21 октября 2001 года № 137-ФЗ «О Введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 28 сентября 2001 года).
9. Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 3 декабря 2004 года).
10. Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
11. Федеральный закон от 17 апреля 2006 года № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О Введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 5 апреля 2006 года).
12. Федеральный закон от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 24 ноября 2006 года).
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1064 «О порядке перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом».
14. Постановление правительства Московской области от 17 февраля 2005 года
№ 103/6 «Об утверждении Перечней документов, необходимых для принятия решений о предоставлении земельных участков и решений о переводе земель из одной категории в другую».
15. Постановление правительства Московской области от 2 апреля 2003 года № 163/11 «О размерах земельных участков, предоставляемых органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области».
16. Совместное информационное письмо «О земельных участках, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, землях обороны, безопасности и иного специального назначения».
17. Постановление Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 6 ноября 2001 года № 454-ст «О принятии и введении в действие ОКВЭД».
18. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой» / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юрайт-Издат, 2006.
19. Комментарий к главе 31 Налогового кодекса Российской Федерации «земельный налог» (постатейный)» / Под ред. Н.В. Голубева. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2005.
20. Комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный)». Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. проф. А.А. Ялбул-ганова. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2006.
21. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 года № 172-фз «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный) / Под ред. А.А. Бельской, Е.А. Суховой (комментарий подготовлен для системы «Кон-сультантПлюс» в 2006 году).
22. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 года № 172-фз «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный)» / Под ред. проф. А.А. Ялбулганова. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2005.
КОНСУЛЬТАЦИОННЫЙ СЕМИНАР 19—20 июня 2007 года, Москва ВНУТРЕННИЙ КОНТРОЛЬ НА ПРЕДПРИЯТИИ: ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЬНО-РЕВИЗИОННОЙ
РАБОТЫ
• правовые основания и ограничения внутреннего контроля
• организация внутреннего контроля, контрольный орган и его компетенция
• методика и процедуры контроля, планирование контроля
• проведение контрольного мероприятия
• аналитические процедуры и принятие решений по результатам контроля Получить более подробную информацию о семинаре Вы можете у организатора -
ЗАО «Бизнес-семинары» www.business-seminars.ru E-mail: info@business-seminars.ru Тел.: (495) 937-5809 Факс: (495) 363-0258,363-0259
®
т
і________
Бизнес-Семинары
