CC BY
37
ВОРОНИН Борис Александрович
Заведующий кафедрой права, доктор юридических наук, профессор
Уральская государственная сельскохозяйственная академия
620075, г. Екатеринбург, ул. Карла Либкнехта, 42 Контактный телефон: (343) 371-57-92 е-таИ: voroninba@yandex.ru
Правовые проблемы развития сельскохозяйственного производства и малых форм хозяйствования на селе
(на примере Свердловской области)
Аннотация
Автор рассматривает острую проблему обеспечения продовольственной безопасности в Свердловской области, обозначает пути ее решения и указывает на необходимые меры по обеспечению эффективного развития крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных потребительских кооперативов.
После принятия Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации (Указ Президента РФ № 120 от 30 января 2010 г.) органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления субъектов РФ начали разработку мероприятий по реализации Доктрины. Такая работа проводится и в Свердловской области.
Для понимания ситуации, в которой находится сегодня сельское хозяйство области, приводим цифры, отражающие уровень аграрного производства в Свердловской области в 1990 г. (см. таблицу). Этот год - начало современной земельной и аграрной реформы.
Объемы мяса в области согласно пороговым медицинским показателям должны составлять:
• мясо птицы - 154 тыс. т;
• свинины - 35 тыс. т;
• говядина - 137 тыс. т;
• прочее - 4 тыс. т.
Итого: 330 тыс. т в убойном весе.
В 2009 г. мяса птицы в убойном весе произведено 78,8 тыс. т, или 52,2% от расчетной потребности; мяса свинины - 28,8 тыс. т, или 82,3% от расчетной потребности; мяса КРС - 30,8 тыс. т, или 22,5%. Итого в убойном весе - 138,4 тыс. т. Молока в 2009 г. произведено 39,9% от расчетной потребности.
Если рассматривать обеспеченность основными продуктами животноводства, основываясь на медицинских нормах, причем пороговых по нижнему уровню, то получается что мяса и мясопродуктов необходимо производить в год порядка 330 тыс. т в убойном весе или около 700 тыс. т в живом весе, имея в виду, что выход мяса в процентах от живого веса в среднем у говядины - 42%, свинины -55%, конины - 60%, мяса птицы - 65-70%.
Молока необходимо по минимуму производить 1 млн 400 тыс. т. Собственной рыбной продукции в объеме рациональных норм необходимо иметь 114 тыс. т. В 2009 г. получено 841 т рыбы, или 0,7% от расчетной потребности. Обеспеченность овощами собственного производства в области в 2009 г. составила 27% от расчетной потребности.
Исходя из вышеизложенной аналитики и должна строиться областная программа развития сельскохозяйственного производства, которое обязано максимально обеспечить продовольственную безопасность населения Свердловской области.
Имеющиеся в настоящее время
Так, в Стратегии социальноэкономического развития Свердловской области на период до 2020 г. планируется достичь производства:
• зерна - 1,5 млн т;
• картофеля - 1100 тыс. т;
стратегические программы развития сельского хозяйства области свидетельствуют о том, что темпыы прироста объемов сельскохозяйственной продукции не обеспечивают в полном объеме медицинские показатели.
Показатели аграрного производства в Свердловской области в 1990 и 2009 гг.
Показатели 1990 2GG9
1. Количество сельскохозяйственных предприятий и организаций 1056 348
2. Количество пашни, обрабатываемой сельскохозяйственными предприятиями и организациями, тыс. га 1566,7 909,0
3. Поголовье крупного рогатого скота, в том числе коров, тыс. гол. 861,4 344 284 78
4. Урожайность зерновых, ц/га 15,3 17,1
5. Валовой сбор зерновых и зернобобовых культур, тыс. т 1088,3 670
6. Валовой сбор картофеля, тыс. т 913,1 805,1
7. Валовой сбор овощей, тыс. т 226,7 167,4
8. Производство продуктов животноводства: • скота и птицы на убой в живом весе, тыс. т; • молока, тыс. т; • яиц, млрд шт. 185,8 1087,2 1629,0 196,2 534,8 1200
• овощей - 400 тыс. т;
• молока - 800 тыс. т;
• скота и птицы на убой в живом весе - 270 тыс. т.
Область по-прежнему не будет самообеспечена в необходимых объемах продукцией животноводства - молоком и мясом.
Каковы пути решения проблемы?
Во-первых, следует продолжить строительство новых крупных животноводческих комплексов молочного и мясного направления, а также продолжить реконструкцию и модернизацию существующих ферм. Крупные комплексы с современным технологическим оборудованием и новыми технологиями выращивания сельскохозяйственных животных и птиц целесообразно закрепить в качестве подсобных хозяйств за холдинговыми компаниями, банками и другими прибыльными бизнес-структурами. Подсобные сельские хозяйства промышленных предприятий во время войны и в последующие годы, когда колхозы и совхозы не смогли в полном объеме обеспечить продовольствием население страны, внесли заметный вклад в решение продовольственной проблемы.
Сегодня, когда мировой финансово-экономический кризис
создал, в определенной степени, нестабильность в финансировании российской аграрной экономики, сельские подсобные хозяйства, уже рыночных предпринимательских структур, смогут реально стать ведущими агрохолдингами. Примером может служить Уральская горно-металлургическая компания, построившая молочный комплекс в с. Патруши и теплицы для выращивания овощей в закрытом грунте в пос. Садовый и продолжающая работу в этом направлении.
Необходимо и расширение ассортимента производимой животноводческой продукции. Для чего наряду с фермами молочного и мясного направления и птицефабриками по выращиванию кур строить новые фермы по промышленному выращиванию гусей, индюков, овец, кроликов и других сельскохозяйственных животных и птиц. Это вроде бы всем понятно, но какого-либо заметного организованного движения в данном направлении в области пока не наблюдается.
Во-вторых, необходимо вовлечь в процесс развития областного сельского хозяйства население сельских населенных пунктов. В Свердловской области
743 тыс. чел. проживают в сельской местности, но лишь 37 тыс. чел. (по данным Террстата на 1 января 2010 г.) заняты на работе в сельскохозяйственных предприятиях и организациях. Практически почти 300 тыс. потенциально трудоспособного населения отчуждены от профессиональной трудовой деятельности в сельском хозяйстве. В области числится 1843 сельских населенных пункта. В настоящее время в большинстве из них сельскохозяйственного производства нет. И в отдельных случаях возрождение там крупного производства просто нецелесообразно как с экономической, так и с социальной (демографической) точки зрения.
И эта ниша должна быть заполнена малыми формами хозяйствования на селе.
Основной организационноправовой формой малого аграрного предпринимательства должно стать крестьянское (фермерское) хозяйство. Федеральный закон № 74-ФЗ от 11 июня 2003 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» разрешает создавать КФХ одному гражданину или совместно с членами семьи, родственниками и свойственниками. Крестьянское (фермерское) хозяйство - это хозяйство семейнотрудового типа.
По закону № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» крестьянские (фермерские) хозяйства отнесены к категории сельскохозяйственных товаропроизводителей и имеют право на пользование всеми механизмами государственной финансово-экономической поддержки. Поэтому
надо перестать заниматься «чичиковщиной» и числить в области около 900 крестьянских (фермерских) хозяйств, из которых фактически работающих в сельском хозяйстве не наберется и половины, а заняться серьезно работой по развитию фермерства на Среднем Урале.
Именно фермерские хозяйства должны быть настроены на развитие новых видов аграрного производства.
Заброшенные небольшие поля и бывшие сенокосные угодья могут быть использованы для мясного и молочного коневодства, козоводства и овцеводства, пчеловодства. Фермерство как нельзя лучше подходит для выращивания гусей, уток, индюков, перепелов и другой живности, включая и рыбу. Настоящее, а не отчетное развитие крестьянских (фермерских) хозяйств позволит реально привнести в продовольственный фонд Свердловской области дополнительные продукты питания и по объемам и по ассортименту. Фермерство будет также обеспечивать трудовую занятость и повышение благосостояния жителей малых деревень.
Во всем мире существуют крупные фермы и миллионы малых фермерских хозяйств. И все они на основе кооперации не только обеспечивают продовольственную безопасность своего государства, но и поставляют продукцию на экспорт. Нет другого пути и у нас.
Крупные современные комплексы и хозяйства должны работать вокруг крупных населенных пунктов и на больших полях. А крестьянские (фермерские) хозяйства должны прочно занять свою нишу в малых деревнях, участвуя кроме сельскохозяйственного производства и в несельскохозяйственных видах экономической деятельности: лесное хозяйство, агротуризм, сервис, разработка нерудных общераспространенных материалов (песок, гравий, щебень, торф, сапропель, глина и др.), заготовка дикоросов и изделий из недревесной продукции леса и т.д.
Что касается личных подсобных хозяйств, то по закону № 112-ФЗ от 7 июля 2006 г. «О личном подсобном хозяйстве» ЛПХ - некоммерческая организация. Поэтому все ЛПХ, имеющие товарную
направленность, должны быть преобразованы в крестьянское (фермерское) хозяйство. А дедушки и бабушки - владельцы ЛПХ -пусть занимаются выращиванием для своего пропитания овощей и садово-ягодных культур. Излишки же этой продукции должны закупать сельскохозяйственные потребительские кооперативы,созданием которых надо также серьезно заниматься.
Необходимо, наконец, определить роль и место в этой работе системы потребительской кооперации. С одной стороны, эта система, насчитывающая свыше 170 лет существования в России, имеет свои учебные заведения высшего и среднего профессионального образования, она обладала, и частично обладает до сих пор, объектами производственной, перерабатывающей, заготовительной и иной инфраструктуры, а с другой стороны, система потребительской кооперации исключена из государственной финансовой поддержки, в отличие от создаваемых на голом месте сельскохозяйственных потребительских кооперативов.
Для того чтобы обеспечить действительно эффективное развитие крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных потребительских кооперативов, необходимо, на наш взгляд, принять следующие меры.
1 Решить проблему получения кредитов в коммерческих банках. Сегодня банки требуют залога имущества, поручителя с заработной платой не менее 30 тыс. руб. ежемесячно, наличие кредитной истории и другие обременения, что неподъемно для многих существующих фермеров и особенно для начинающих. В области должен быть выработан механизм гарантий перед банками, чтобы все желающие развивать сельскохозяйственное производство могли получить кредиты.
2 Необходимо переориенти-
ровать фермеров с производства зерна на другие виды сельскохозяйственной деятельности, так как зерноводство влечет за собой приобретение большого количества сельскохозяйственной техники, оборудования, складов и др. Вдобавок к этому - проблема с реализацией произведенного зерна.
ЗВ областном бюджете необходимо предусмотреть субсидирование не только молока, но и другой продукции фермерских хозяйств (коневодства, рыбоводства, пчеловодства, птицеводства, кролиководства и др.).
Крупные комплексы максимально должны финансироваться промышленными холдингами и другими бизнес-структурами. А областной бюджет надо переориентировать на финансовую поддержку именно крестьянских (фермерских) хозяйств - на развитие малого предпринимательства на селе.
У личных подсобных хозяйств требуется лишь гарантированно закупить выращенную продукцию.
4 Необходимо принять областной закон, разрешающий передавать фермерским хозяйствам заброшенные или не функционирующие фермы, склады, гаражи и другие объекты производственной инфраструктуры. Сегодня практически во всех сельских населенных пунктах имеются такие здания и сооружения, но чтобы их запустить в работу, требуется такое количество бумаг и согласований, что отпадает всякая охота заниматься этими делами, и у людей теряется вера во власть.
Что интересно, когда на глазах у всех уровней власти разбирали, разворовывали фермы и другие здания, никто не вмешивался в этот процесс. Но как только у людей появилось желание заняться сельскохозяйственным производством на заброшенных объектах, то целая толпа чиновников встала на их пути.
Для примера такой ситуации можно привести фермера С.А. Куприянова из с. Киприно Невьянского городского округа. Фермер выкупил у находящегося в процедуре банкротства СПК «Коневский» 2 животноводческие фермы. Но сегодня не может их оформить в собственность, так как оказалось, что в свое время фермы не были учтены БТИ, что они находятся на землях населенного пункта и т.д. Уже почти три года С.А. Куприянов обивает пороги невьянских чиновников, а сейчас решил бросить фермерство, хотя у него в настоящее время имеется 180 овец. И такое положение практически везде.
Еще трагикомичнее выглядит проблема передачи имущества, в том числе сельскохозяйственных животных, в агрофирме «Арте-мовский». В результате племенной работы в 2009 г. молочная ферма вышла на удой 9400 кг. Но поскольку имущество находится в конкурсной массе проходящего процедуру банкротства бывшего хозяйства, арбитражный управляющий пытается выставить все имущество на торги. То есть на глазах будет разрушено и разворовано высокоэффективное хозяйство, и вряд ли оно возродится вновь. Разве это разумный подход к решению возникшей проблемы? Ведь очевидно, что закон «О несостоятельности (банкротстве)» не учитывает в полном объеме особенности сельского хозяйства, однако все слепо пытаются выполнять эти неразумные нормы.
5 Надо, наконец, решить проблему земельных отношений в сельском хозяйстве. Ведь на сегодня в области не вовлечено в производство свыше 500 тыс. га пашни, которые на глазах у всех зарастают древеснокустарниковой растительностью и скоро земли сельхозназначения необходимо будет переводить в категорию земель лесного фонда. Выход в этой ситуации может
быть только один - передавать в долгосрочную аренду земли эффективно работающим на них сельскохозяйственным товаропроизводителям с правом последующего выкупа в собственность.
Межевание полей ранее бывших у колхозов и совхозов можно проводить на основе землеустроительной документации, которая имеется еще с 1970-1980 годов.
И самое главное, надо реально передать Минсельхозпроду области право на управление землями сельскохозяйственного назначения. Минсельхозу России такое право передано постановлением Правительства РФ еще в 2008 г., но до сих пор эта работа проводится не очень заметно. На наш взгляд, в Свердловской области целесообразно ввести специальный отдел в Минсельхозпроде, который бы осуществлял мониторинг, учет и управление землями сельхозназначения. По нашему мнению,
есть необходимость принятия областного закона «О развитии сельского хозяйства в Свердловской области», в котором были бы прописаны все правила и нормы, способствующие действительно позитивному социально-экономическому развитию сельских территорий и главного звена -аграрного производства.
6 Необходима и реформа системы управления сельским хозяйством. Органы местного самоуправления должны вернуться в аграрную сферу. Управления сельского хозяйства и продовольствия должны быть в структуре муниципальных образований. Начальник этого управления может занять должность первого или просто заместителя главы муниципального образования. Почему-то раньше и земская управа, и райисполкомы справлялись с управлением земельными ресурсами и сельским производством, а сегодня им не дают достаточных полно-
мочий в этой сфере. Именно управления сельского хозяйства и продовольствия МО должны системно заниматься развитием малого предпринимательства на селе и развитием наряду с аграрной экономикой несельскохозяйственных видов деятельности, способствующих трудовой занятости сельского населения.
Министерство же сельского хозяйства и продовольствия области должно в основном выполнять функции:
а) выработки аграрной политики в области и ее нормативноправового обеспечения;
б) информационно-консультационного обслуживания сельскохозяйственных товаропроизводителей и сельских жителей;
в) подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров начального, среднего и высшего профессионального образования для села и закрепления их в сельскохозяйственных организациях и предприятиях;
г) развития аграрной науки, внедрения инноваций и проведения научно-технической политики в сельском хозяйстве;
д) экономического взаимодействия с союзами и ассоциациями в АПК в качестве специально уполномоченного органа государственной исполнительной власти в части расходования бюджетных средств;
е) ведения мониторинга балансов продовольствия, производимого в области и в рамках региональной кооперации (УрФО - Большой Урал и др.), и регулирования рынка агропродовольствен-ной продукции;
ж) государственного контроля (надзора) за состоянием и качеством сельскохозяйственной деятельности.
7Необходимо также реанимировать Комплексную про-
грамму социально-экономического развития территорий сельских населенных пунктов в Свердловской области на период 2008-2015 гг. (Уральская деревня). Всплеск эмоций в сельском мире области, вызванный принятием в 2007 г. этой целевой Программы, на сегодня практически затих. А жители сельских населенных пунктах поняли, что их в очередной раз использовали в избирательной компании.
Но ведь диалектика такова, что все равно органам власти всех уровней рано или поздно придется вернуться к решению проблемы социально-экономического развития сельских территорий. В противном случае села и деревни окончательно превратятся в дачные поселения, а работать в аграрном производстве и обеспечивать продовольственную безопасность населения области придется с по-
мощью мигрантов, вахтовым или иными способами.
8 Свердловская область не участвует в реализации целевой программы «Развитие типовых семейных молочных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств на 2009-2010 годы». По-видимому, следует разобраться в этой ситуации и включиться в реализацию такой программы. Тем более что семейные фермы в КФХ будут давать органическую продукцию и опять же решать проблему с трудовой занятостью на селе и пополнять продовольственный фонд области. Главным при органическом животноводстве является не количество продукции, а ее качество. Поэтому такое животноводство должно вестись не индустриальными, а традиционными крестьянскими методами на экологически чистых фермах.
9 На наш взгляд, целесообразно создать при Правительстве области совет из аграрных специалистов, ученых, фермеров, руководителей крупных аграрных структур, представителей союзов и ассоциаций АПК.
Задачей этого общественного формирования будет выработка предложений и рекомендаций для руководителей области по вопросам развития сельского хозяйства и сельских территорий, а также осуществление мониторинга реализации целевых программ и проектов в аграрной сфере и на агропродовольствен-ном рынке.
Требуется пересмотреть механизм приобретения жилья для молодых специалистов, так как в настоящее время по разным причинам ежегодно не осваиваются десятки миллионов рублей, выделяемых из областного и федерального бюджетов на эти цели. Было бы целесообразно выделение субсидий сельскохозяйственным товаро-
производителям на возмещение
затрат на строительство жилья для молодых специалистов хозспособом или принимая жесткое юридическое решение о выделении финансовых средств муниципальным образованиям на расходы, связанные с инженерной подготовкой площадки и строительством жилых домов.
ПС приходом министра сельского хозяйства РФ Е.Б. Скрынник в стране началось строительство агрогородков с самой современной инфраструктурой. Свердловская область и в этой программе не принимает активного участия. Можно было бы начать строительство такого агрогородка на землях, расположенных в п. Студенческий Белояр-ского городского округа, где находится учебно-опытное хозяйство «Уралец». В построенных жилах домах могли бы жить выпускники Уральской ГСХА и работать в Учхозе, в агротехнопарке и других инновационных структурах. Здесь же можно было бы разместить региональный оптовый продовольственный рынок, ибо имеется хорошая логистика для товаропродвижения из Челябинской, Курганской и Тюменской областей.
И это далеко не исчерпывающий перечень направлений развития сельскохозяйственной деятельности и обеспечения продовольственной безопасности в Свердловской области. Нужна лишь политическая воля для системного решения задач, связанных с возрождением сельского хозяйства и развитием сельских территорий. И самое главное, нужна открытая информация о всех управленческих решениях в этой сфере.
