CC BY
58
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10061 УДК 349.42
А.Ю. Мохов
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОЛЛЕКТИВНОЙ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА
Введение: процессы создания межгосударственных союзов связаны с выстраиванием комплекса единых мер по обеспечению той или иной сферы деятельности, прежде всего, экономической. Особое значение традиционно имеет обеспечение продовольственной безопасности, как основа хозяйственного, социального и политического благополучия. Активная деятельность и расширение для Евразийского экономического союза (ЕАЭС) требуют выработки единого организационно-правового механизма в сфере коллективной продовольственной безопасности. Цель: проанализировать современное состояние правового регулирования обеспечения продовольственной безопасности на уровне ЕАЭС, обозначить основные проблемы реализации и совершенствования нормативных актов в данной области. Методологическая основа: использованы общенаучный метод всеобщего познания, системно-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой (компаративистский) методы. Результаты: в условиях современной интеграции государств, развития межгосударственных союзов, реализация единой продовольственной политики и мер по обеспечению продовольственной безопасности в Евразийском экономическом союзе основной проблемой выступает соблюдение баланса интересов общего рынка сельскохозяйственной продукции и защиты суверенитета государств, входящих в ЕАЭС. Выводы: перспективное расширение ЕАЭС за счет государств не только бывшего Советского Союза потребует нового подхода к регулированию АПК, одновременно основанного на принципах равенства рынка и индивидуализации государств с учетом их объективных и субъективных особенностей. Модельный, декларативный характер современного правового регулирования коллективной продовольственной безопасности в странах, входящих в ЕАЭС, предопределяет необходимость унифицированного правового регулирования вопросов продовольственного обеспечения на уровне союза — в интересах обеспечения права населения стран евразийского пространства на питание.
Ключевые слова: аграрное право, международное право, продовольственная безопасность, право на питание, продовольственный кризис, продовольственная политика, продовольственный суверенитет, Евразийский экономический союз.
© Мохов Артем Юрьевич, 2020
Ассистент кафедры конституционного и административного права (Волгоградский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ); e-mail: [email protected]
© Mokhov Artem Yuryevich, 2020
Assistant of the Department of Constitutional and Administrative Law (Volgograd Institute of Management — Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration) 261
A.Yu. Mokhov
LEGAL PROBLEMS OF ENSURING COLLECTIVE FOOD SECURITY OF THE EURASIAN ECONOMIC UNION
Background: the processes of creating interstate unions are associated with building a set of uniform measures to ensure a particular area of activity, primarily economic. Of particular importance is traditionally ensuring food security, as the basis of economic, social and political well-being. Vigorous activity and expansion - in the long term, of the Eurasian Economic Union (EAEU), not least require the development of a single organizational and legal mechanism in the field of collective food security. Objective: to analyze the current state of the legal regulation of ensuring food security at the level of the EAEU, to identify the main problems of the implementation and improvement of regulatory acts in this area. Methodology: the general scientific method of universal knowledge, system-legal, formallegal, comparative-legal (comparative) methods are used. Results: in the conditions of modern integration of states, the development of interstate unions, the implementation of a unified food policy and measures to ensure food security in the Eurasian Economic Union, the main problem is to maintain a balance of interests in the common agricultural market and protect the sovereignty of state accidents in the EAEU. Conclusions: the prospective expansion of the EAEU at the expense of the states of not only the former Soviet Union will require a new approach to regulating the agro-industrial complex, based on the principles of market equality and individualization of states, taking into account their objective and subjective features. The model, declarative nature of the modern legal regulation of collective food safety in the countries that are members of the EAEU, determines the need for a unified legal regulation of food security at the union level - in the interests of ensuring the right of the population of the countries of the Eurasian space to food.
Key-words: agrarian law, international law, food security, the right to food, food crisis, food policy, food sovereignty, Eurasian economic community.
| Продовольственный вопрос, а также прямо связанные с ним аспекты сельско-
| хозяйственного производства, социального обеспечения, аграрной политики в
о целом традиционно находятся «в центре внимания» Российского государства на
| всем протяжении его исторического развития. Многие отечественные реформы
| («крестьянская» реформа 1861 г., коллективизация в начале 1930-х гг., переход к рыночной экономике в течение 1990-х гг.) в той или иной степени были
0
| связаны с изменением управленческих и правовых подходов к организации
| агропродовольственной сферы. Особую актуальность сохраняют вопросы обе-
| спечения продовольствием и на сегодняшний день. Обстановка «санкций» и
1 «контрсанкций» во внешнеэкономических отношениях, недостаток бюджетного
0
1 финансирования сельскохозяйственного производства, повышающиеся цены на
0
| продовольственные товары, несомненно, осложняют целенаправленную деятель-
1 ность государства в агропродовольственном секторе.
I Идея «продовольственной безопасности» как важного компонента общена-
ф
ш циональной безопасности Российской Федерации, приобретает все большее значение. От уровня безопасности, достижения и соблюдения ее основных критериев прямо зависит общественное здоровье, возможность активного участия граждан в социально-экономической сфере, политическая стабильность внутри страны (вспомним многочисленные «хлебные» и «картофельные» бунты в истории России). В отличие от ранее действовавшего законодательства, новой
2Ь2
Доктриной продовольственной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ 21 января 2020 г.1 (далее — Доктрина), продовольственная безопасность обозначается как «состояние социально-экономического развития страны (п. 2 документа). На наш взгляд, это является значительным «шагом» к признанию продовольственного вопроса как комплексного, требующего не только сугубо экономических мер.
Необходимо учитывать также и политическую составляющую сегодняшней продовольственной политики. Российская Федерация является одним из крупнейших мировых экспортеров сельскохозяйственной продукции. Положительное влияние не только на объемы урожая, но и на перспективы расширения экспорта сельскохозяйственного сырья и продукции оказывает и текущая климатическая ситуация. Согласно Отчетам Всемирной продовольственной организации ООН (ФАО ООН), мягкая зима способствовала увеличению посевных площадей и ранней всхожести озимой пшеницы, что, в свою очередь, позволило запланировать большие объемы экспорта на первую половину 2020 г.2 При этом основными «потребителями» экспортируемой пшеницы и других зерновых культур выступают страны, выступающие стратегическими партнерами Российской Федерации не только в сфере сельского хозяйства это прежде всего Турция, Южно-Африканская Республика, Исламская Республика Иран. Согласимся с Х.У. Белхароевым, указывающим, что «продовольственная безопасность страны становится серьезным геополитическим фактором» [1, с. 5].
Соответственно, механизмам реализации аграрной политики Российской Федерации на международной арене уделяется значительное внимание. На наш взгляд, «регионализация» продовольственных функций внутри уже существующих межгосударственных региональных союзов может, при правильном их исполнении, укрепить геополитическое положение отдельных их участников. Интеграционные процессы внутри союзов способствуют также и развитию рынков сбыта сельхозпродукции, разрешению проблем занятости, технологизации сельскохозяйственного и пищевого производства. Перспективным направлением для Российской Федерации выступает, как представляется, участие в обеспечении коллективной продовольственной безопасности в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС).
Государствами-участниками ЕАЭС (РФ, Беларусь, Армения, Казахстан и Кыргызстан) разработан проект Концепции коллективной продовольственной безопасности (далее — Концепция)3. Основной целью данного документа, а также реализуемого в соответствии с ней комплекса мер является «наращивание и эффективная реализация производственного потенциала АПК для наиболее полного удовлетворения потребности населения государств-членов Союза в качественном сельскохозяйственном сырье и продовольствии». Коллективная продовольственная безопасность представляет собой способность государств-
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 20 «Об утверждении ° Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // Собр. законодательства
Рос. Федерации. 2020. № 4, ст. 345.
2 Crop prospects and Food situation: Quarterly Global Report // Food and agriculture organization of the united nations. URK: http://www.fao.org/3Zca7236en/ca7236en.pdf (дата обращения: 26.03.2020).
3 См.: Концепция коллективной продовольственной безопасности Евразийского экономического союза (Проект). URL: https://docs.eaeunion.org/pd/ru-ru/0123907/pd_28062019_att.pdf
(дата обращения: 26.03.2020). 263
участников Союза за счет преимущественного использования собственных аграрных и продовольственных ресурсов, межгосударственной продовольственной кооперации, а также развития стабильного регионального продуктового рынка удовлетворить потребности граждан в надлежащем количестве качественных продуктов питания, как необходимой составляющей обеспечения достойного уровня жизни. Таким образом, система коллективной продовольственной безопасности предусматривает одновременно достижение не только экономических, но и социальных целей в интересах населения всех стран, входящих в ЕАЭС.
Особый интерес вызывают основные принципы обеспечения коллективной продовольственной безопасности в государствах ЕАЭС. Кроме общих для документов стратегического развития принципов системности (устойчивости) мер по продовольственной безопасности, поэтапности и согласованности таких мер, а также преимущественного осуществления рыночных операций внутри регионального рынка продовольствия, представляется необходимым обратить внимание на принципы «сочетания национальных и общегосударственных интересов Союза», а также «равенство и инклюзивность государств-участников ЕАЭС» при формировании региональной агропродовольственной политики. Это представляется важным в условиях экономической интеграции на базе ЕАЭС не только стран постсоветского пространства с уже во многом налаженными со времен СССР хозяйственными связями, но и — в перспективе — присоединения к Союзу некоторых других государств: на сегодняшний день Зону свободной торговли (ЗСТ) со странами ЕАЭС образуют КНР, Социалистическая Республика Вьетнам, Иран и Куба; целый ряд стран (в т.ч. Сербия, Египет и Сингапур) ° планируют присоединиться в ближайшем времени к ЗСТ, интегрироваться в ? Союз в той или иной степени.
3 Практическая реализация данных принципов, на наш взгляд, напрямую
» связана с необходимостью одновременного соблюдения требований межгосудар-I ственных соглашений и сохранением государственного суверенитета отдельных | стран — в том числе, и продовольственного. Концепция «продовольственного ! суверенитета», впервые зародившаяся в Западной Европе в 1970-х гг. и сформу-§ лированная в рамках Всемирного продовольственного саммита ООН в 1996 г. | [2, с. 147], заключается в необходимости преимущественной защиты интересов | отдельного государства в целях гарантии своим гражданам права на питание 'I как неотъемлемого компонента права на достойную жизнь. В сфере торговых | отношений, продовольственный суверенитет предполагает защиту местного (на-| ционального) производителя пищевой продукции на внутреннем рынке, ограничение доминирующего положения импортных производителей, справедливый для «своих» производителей правовой режим использования необходимых для | агропромышленного производства ресурсов (прежде всего, земли). § Несоблюдение этих требований, при решении проблемы предотвращения
| голода, развитие рынков сбыта одних государств-участников ЕАЭС на террито-| рии других, способно «пошатнуть» при этом национальную систему продовольственной безопасности, затрагиваются одновременно вопросы экономической и национальной безопасности. Фактически страна может оказаться в ситуации «продовольственной зависимости» от других государств, что, в свою очередь, влечет за собой утрату политического суверенитета (вспомним здесь тезис о продовольствии как важном факторе современной геополитики): любое «продо-264 вольственное эмбарго» со стороны «традиционного поставщика» автоматически
вызовет глубокие социальные проблемы, повысит уровень политического недовольства, став манипулятивным инструментом со стороны богатых ресурсами стран. При этом, как отмечает В.С. Елисеев, ситуативная «замена» одних импортеров другими не решит коренной проблемы зависимости национального АПК от внешних поставок, не преодолеет «продовольственную экспансию» [3, с. 79]. Поэтому вопросам сохранения национальных продовольственных систем должно, как представляется, уделяться такое же повышенное внимание, как и развитию общерегиональных рынков сбыта сельхозпродукции.
Исходя из этого, соблюдение продовольственного суверенитета с одновременным учетом интересов рынка сбыта продукции ЕАЭС в целом должно, на наш взгляд, прямо соотносится с установлением национальным законодательством обязательной доли продовольственной продукции, произведенной субъектами «внутреннего» АПК. Так, например, согласно Доктрине, для оценки состояния продовольственной безопасности Российской Федерации рассчитывается показатель самообеспеченности (в процентном соотношении объема производимых отечественными участниками продовольственного рынка пищевого сырья и продукции к общему объему пищевого потребления); к примеру, для сахара такой показатель установлен на уровне 90% (п. 9 Доктрины). Соответственно, оставшуюся долю продукта на внутреннем рынке (например, те же 10% сахара) должна обеспечиваться преимущественного за счет товара, произведенного в странах-участницах ЕАЭС.
Как представляется, такое «субсидиарное» обеспечение рынка одних государств за счет сельхозпродукции других, способствует развитию путей сбыта, не затрагивая при этом национальный продовольственный суверенитет отдельных стран. Также обязательным является взаимопомощь государств-участников Союза при возникновении продовольственных кризисов, иных чрезвычайных ситуаций, а также совместное участие в региональных программах, направленных на улучшение общественного здоровья, социальной защиты. Отметим, что программы здорового питания, развития системы детского питания указаны в Концепции в качестве направлений агропродовольственной интеграции стран-участниц (раздел 4 документа). При этом отдельные направления продовольственных товаров (например, поставки в образовательные и медицинские учреждения, снабжение правоохранительных органов и вооруженных сил) должны осуществляться исключительно за счет национальных продуктов — это также обусловлено требованиями сохранения и укрепления внутреннего суверенитета.
Обеспечение равенства участников сельскохозяйственного рынка ЕАЭС с соблюдением их суверенитета и стратегических интересов требует значительного пересмотра и корректировки существующей нормативной базы. По аналогии с принятием в 2018 г. Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, представляется необходимым принятие специального регионального акта в области сельского хозяйства и продовольственной безопасности. По аналогии с существующим на уровне Содружества независимых государств «Модельным законом о продовольственной безопасности»4, такой закон (в виде модельного
4 См.: Модельный закон о продовольственной безопасности (принят в г. Санкт-Петербурге 16 октября 1999 г. Постановлением 14-10 на 14-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 23. С. 155-161. 265
акта или отдельного Аграрного (сельскохозяйственного) кодекса) должен быть разработан и принят внутри ЕАЭС.
Определенной сложностью в свете систематизации законодательства о продовольственной безопасности видится отсутствие унифицированного правового регулирования данного вопроса на уровне отдельных стран-участниц Союза. В РФ, Беларуси, Армении и Казахстане вопросы обеспечения продовольственной безопасности урегулированы на уровне Доктрин, Концепций — документов стратегического планирования. Однако, такие документы носят во многом декларативный характер; за нарушение их положений не может наступить юридическая ответственность. Российским законодательством о стратегическом планировании указывается на базовый характер таких актов, определение в них основных задач, приоритетов, основ взаимодействия государственных органов, организаций и общества (глава 4 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»5), при этом конкретные меры все еще рассредоточены по отраслевому законодательству, зачастую противоречивому и неупорядоченному. Особые сложности в этой связи обусловлены самим характером продовольственной безопасности, обеспечение которой затрагивает не только собственно аграрную, но и социальную, внешнеполитическую и экономическую сферы управления. Согласимся в данной связи с Н.Г. Жаворонковой и Г.В. Выпхановой, которые выделяют стратегическое планирование («стратегирование»), как самостоятельную функцию современного государства, вне зависимости от экономической модели, существующей в стране на данный момент. Планирование должно осуществляться с учетом «изменения институтов (формальных и неформальных) для повышения эффективности работы всей институциональной системы в процессе достижения поставленных целей» [4, с. 31].
В свою очередь, в РФ систематизация законодательства о продовольственной безопасности затруднена отсутствием четкого указания на компетенцию вопроса о законодательном регулировании аграрных правоотношений в Конституции, а также наличием в субъектах Федерации значительного количества самостоятельных законов о продовольственной безопасности, принятых как до принятия Доктрины, так и после него. Отдельные формулировки в этих разрозненных актах (например, «независимость» как критерий продовольственной безопасности, закрепленная соответствующим законом в Курской области6 — что, на наш взгляд, вступает в прямое противоречие с провозглашаемым ст. 8 Конституции РФ гарантированием единого экономического пространства), коллидирующие с федеральными законами, требуют значительной переработки наличного нормативного материала.
Одновременно с этим, должны соблюдаться также и требования «инклю-зивности» при осуществлении совместных мер в области продовольственной политики. Инклюзивность, рассматриваемая в теории как процесс включения отдельных элементов в систему, в контексте продовольственной безопасности должна представлять собой предоставление отдельным государствам-участникам
5 См.: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (в ред. от 18 июля 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ч. I, ст. 3378.
6 См.: Закон Курской области от 27 ноября 2009 г. № 95-ЗКО «О продовольственной безопас-266 ности Курской области» (в ред. от 19 декабря 2011 г.) // Курская правда. 2009. 3 дек.
полноценного участия в системе коллективной безопасности с учетом их географических, культурных и иных особенностей — с целью предотвращения неравного положения членов такой системы.
Так, на необходимость учета культурных особенностей населения при обеспечении питанием указывается и в актах ООН. В соответствии с Декларацией, принятой по итогам Нилинийского (Королевство Мали) форума по продовольственной безопасности в 2007 г., необходимо обеспечение «права народов на здоровую пищу», которая свойственна их культурным особенностям. Если раньше учет культурных особенностей требовался лишь при оказании продовольственной помощи, то в условиях межгосударственных союзов появляется необходимость регулирования производства и распределения продуктов питания с учетом исторических традиций, религиозных особенностей людей, проживающих на его территории. Особенно актуальным это становится для многонациональных и многоконфессиональных государств, где в определенных регионах необходимо создавать условия для обеспечения граждан к пищевой продукции, созданной в соответствии с их религиозными установками (например, достаточное производство халяльных продуктов в мусульманских регионах России и Казахстана).
При этом необходимо обеспечить единый законодательный подход к использованию биотехнологий в сельском хозяйстве стран-участниц ЕАЭС, сформулировать единое отношение к использованию генно-модифицированных растительных и животных организмов [5], выпуску и маркировке органически чистой продукции, произведенной в странах Союза [6]. Единая маркировка органического продовольствия, соответствующего общепринятым международным требованиям к производственному циклу, качеству и безопасности конечного продукта выступит надежным «знаком качества» для реализации таких товаров в Западной Европе и других странах, не участвующих в ЕАЭС.
Таким образом, на примере нормативного регулирования обеспечения продовольственной безопасности в Евразийском экономическом союзе наиболее четко отражаются актуальные задачи государственно-властной деятельности, направленные на предотвращение продовольственных кризисов в межгосударственном масштабе. Реализация продовольственной политики внутри организации не должна нарушать государственный и продовольственный суверенитет стран-участниц. Нормативной базой для обеспечения продовольственной безопасности ЕАЭС должно послужить унифицированное, систематизированное аграрное законодательство и законодательство о продовольственной безопасности, учитывающее особенности экономического и социально-культурного состояния стран-участниц.
Библиографический список
1. Белхароев Х.У. Продовольственная безопасность России: история и современность. М.: Изд-во «Спутник+», 2016. 242 с.
2. Малое А.В. Продовольственный суверенитет как фактор современного миропорядка // Россия и современный мир. 2018. № 1. С. 146-156.
3. Елисеев В.С. Продовольственная безопасность Российской Федерации: проблемы экономико-правового обеспечения // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Сер.: Юриспруденция. 2019. Т. 5. № 1. С. 76-81.
4. Жаеоронкоеа Н.Г., Выпханоеа Г.В. Правовые проблемы стратегирования в экологическом праве // Lex Russica. 2020. № 1. С. 28-42.
5. Anisimov A., Inzhieva B., Popova O., Ryzhenkov A. Legal Regulation of Use of Genetically Modified Organisms (GMOs) in Agriculture: The View from Russia. // Quality
- Access to Success. 2019. № 20 (170). P. 123-129
6. Навасардова Э.С., Захарин А.Н. Сравнительный анализ законодательства государств-членов ЕАЭС в области органического сельского хозяйства // Гуманитарные и юридические исследования. 2019. № 2. С. 141-146.
References
1. Belkharoev H.U. Food Security of Russia: History and Present: Monograph. M .: Publishing house "Sputnik +", 2016. 242 p.
2. Malov A.V. Food sovereignty as a factor in the modern world order // Russia and the modern world. 2018. No. 1. P. 146-156.
3. Eliseev V.S. Food Security of the Russian Federation: Problems of Economic and Legal Support // Scientific Bulletin of the Volgograd Branch of the RANEPA. Series: Jurisprudence. 2019. Vol. 5. No. 1. P. 76-81.
4. Zhavoronkova N.G., Vypkhanova G.V. Legal Problems of Strategizing in Environmental Law // Lex Russica. 2020. No 1. P. 28-42.
5. Anisimov A., Inzhieva B., Popova O., Ryzhenkov A. Legal Regulation of Use of Genetically Modified Organisms (GMOs) in Agriculture: The View from Russia. // Quality
- Access to Success. 2019. No 20 (170). P. 123-129
6. Navasardova E.S., Zakharin A.N. A comparative analysis of the legislation of the EAEU member states in the field of organic agriculture // Humanitarian and Legal Studies. 2019. No 2. P. 141-146.
