CC BY
36КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Научная статья УДК 342
ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Яна Константиновна ЧЕПЕНКО
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье анализируются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по различным проблемам применения экологического и природоресурсного законодательства, в том числе относительно получения экологической информации, возмещения причиненного экологического вреда.
Ключевые слова: Конституционный Суд Российской Федерации, правовая позиция, Конституция Российской Федерации, охрана окружающей среды, природопользование
Для цитирования: Чепенко Я. К. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам природопользования и охраны окружающей среды // Криминалистъ. 2022. № 3 (40). С. 138-144.
Original article
LEGAL POSITIONS OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION ON ISSUES OF NATURE MANAGEMENT AND ENVIRONMENTAL PROTECTION
Yana K. CHEPENKO
St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of prosecutor's office of the Russian Federation, St. Petersburg, Russia, [email protected]
© Чепенко Я. К., 2022
Abstract. The article analyzes the legal position of the Constitutional Court of the Russian Federation on various problems of the application of environmental and natural resource legislation, including acquisition of environmental information, redress of environmental damage caused and other issues.
Keywords: Constitutional Court of the Russian Federation, legal position, Constitution of the Russian Federation, environmental protection, nature management
For citation: Chepenko Y. K. Legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation on issues of nature management and environmental protection. Criminalist. 2022;3(40):138-144. (In Russ.).
В статье 42 Конституции Российской Федерации закреплено право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Право на благоприятную окружающую среду — одно из основных конституционных прав человека, относящееся к разряду экологических прав. Оно предполагает право на проживание в здоровой, отвечающей международным и государственным стандартам благоприятной окружающей среде, на получение достоверной, полной и своевременной экологической информации, право на возмещение экологического ущерба [1, с. 58]. Как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации в своих Постановлениях от 14 мая 2009 года № 8-П1 и от 5 марта 2013 года № 5-П2, реализация и защита этих прав, возлагаемые на государство, предполагают выполнение им как обязанности предусматривать и осуществлять комплекс различных мероприятий, предотвращающих нанесение вреда здо-
1 По делу о проверке конституционности
положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2009 г. № 8-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь» : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2013 г. № 5-П. Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
ровью граждан и окружающей среде, так и обязанности принимать меры к возмещению вреда, причиненного здоровью граждан [2, с. 124]. Публичная власть, которая также несет конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков3.
Каждый гражданин Российской Федерации обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов4. Внесение в Конституцию Российской Федерации в 2020 году поправок5 предопределило важ-
3 Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 года № 238-О-О с государства не снимается его конституционная ответственность за сохранение природы и окружающей среды и оно не освобождается от обязанностей осуществлять эффективный контроль в данной сфере общественных отношений, препятствовать причинению избыточного вреда окружающей среде в результате лесопользования и минимизировать экологические риски. — Боголюбов С. А. Реализация экологических положений Конституции Российской Федерации // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2013. № 4. С. 11.
4 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. : текст с изм. и доп. на 1 июля 2020 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
5 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской
ность установления на конституционном уровне гарантий экологической безопасности, обусловленных уровнем экологической культуры, экологического воспитания и экологического образования [3, с. 128]. Значительным изменениям подверглась ст. 114 Конституции Российской Федерации в части полномочий Правительства Российской Федерации в экологической сфере [4, с. 139]1.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 марта 2018 года № 14-П указал, что конституционно предопределенная обязанность заботы о сохранении окружающей среды и экологической безопасности не препятствует рациональному использованию природных ресурсов в рамках предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, что требует такого законодательного урегулирования порядка и условий ее осуществления, которое — исходя из конституционных принципов юридического равенства, запрета злоупотребления правами в ущерб интересам других лиц и недопустимости необоснованных и несоразмерных ограничений конституционных прав и свобод граждан и их объединений — гарантировало бы эффективную защиту природных ресурсов и окружающей среды от негативного воздействия, оказываемого на них различными видами предпринимательской деятельности, в том числе в сфере охотничьего хозяйства2. Справедливое ис-
Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
1 Согласно конституционным поправкам, Правительство Российской Федерации: осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным; создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры. — О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 По делу о проверке конституционности части 3 статьи 43 Федерального закона «Об охоте и
пользование компонентов биологического разнообразия для удовлетворения продовольственных, медицинских, рекреационных, эстетических и иных потребностей растущего населения Земли должно протекать таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия, сохраняя тем самым его способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений и отвечать их ожиданиям3.
Права человека и гражданина, в том числе экологические, обеспечиваются правосудием, и суды Российской Федерации уделяют повышенное внимание делам о защите права каждого на благоприятную окружающую среду. Председатель Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедев в своем выступлении на Всемирной судейской конференции по вопросам окружающей среды сказал, что Пленум Верховного Суда Российской Федерации более 50 раз обращался к вопросам рассмотрения категории дел, связанных с экологией4. Кроме того, соответствующие правовые позиции содержатся в 150 постановлениях Президиума Верховного Суда Российской Федерации.
Особый интерес представляют правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации относительно социального характера природопользования и охраны окружающей среды, представляющих две стороны одной «медали» — отношения общества и природы [5, с. 95]. Экологические
о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» в связи с жалобой некоммерческого партнерства «Спортивно-охотничий клуб „Румелко-Спортинг"» : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2018 г. № 14-П. Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
3 Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию : принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3 — 14 июня 1992 г. // Организация Объединенных Наций : сайт. URL: https:// www.un.org/ru/ (дата обращения: 10.04.2022).
4 Лебедев рассказал о правовых позициях ВС РФ по делам, связанным с экологией // Legal Report : сайт. URL: https://legal.report/lebedev-rasskazal-o-pravovyh-poziciyah-vs-rf-po-delam-svyazannym-s-ekologiej/? (дата обращения: 11.04.2022).
права и отношения «общество — природа» стали принципом номер один Стокгольмской Декларации Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды 1972 года1, Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 года, Декларации по устойчивому развитию 2002 года2 [6, с. 414].
По справедливому мнению профессора Н. С. Бондаря, именно правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации придают актам Конституционного Суда юридические (нормативно-правовые) качества источников права, а также предопределяют конституционно-доктринальную природу данного вица правовых источников [7, с. 138]. В правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации отражается суть, нормативно-доктринальная квинтэссенция принятого решения, однако источником права является не сама по себе правовая позиция, а решение Конституционного Суда, в котором она сформулирована [8; 9; 10; 11].
Право каждого на благоприятную окружающую среду учитывает состояние среды обитания, качество жизни, труда и отдыха, соответствие окружающей среды определенным санитарно-эпидемиологическим нормам и гигиеническим стандартам, наличие земель соответствующего качества, на которых либо над или под которыми находятся все остальные компоненты окружающей среды.
Однако для обеспечения права на благоприятную окружающую среду могут вводиться ограничения, что, например, было признано Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 16 февраля 2006 года № 49-О, где сказано следующее:
1 Декларация Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды, Стокгольм, 1972 год // Организация Объединенных Наций : сайт. URL: https://www.un/org/ru/ (дата обращения: 10.04.2022).
2 Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию : принята на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию Йоханнесбург, Южная Африка, 26 августа — 4 сентября 2002 года // Организация Объединенных
Наций : сайт. URL: https://www.un/org/ru/ (дата обращения: 10.04.2022).
законодатель в преамбуле Федерального закона от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных, лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» указал, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты относятся к особо охраняемым природным объектам и территориям, которые имеют свои особенности в использовании и защите. Для сохранения этих особо охраняемых природных объектов и территорий необходимо установить округа санитарной (горно-санитарной) охраны, которые будут защищать и сохранять природные лечебные ресурсы и лечебно-оздоровительные местности от загрязнения и преждевременного истощения. Положения, устанавливающие запрет на проживание на определенных территориях, не могут рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод граждан, поскольку эти положения направлены на сохранение уникальных природных объектов и территорий — народного достояния, имеющего повышенную публичную значимость в силу исключительности и не-восполнимости3.
Право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды необходимо для реализации права на благоприятную окружающую среду. Надежная информация о состоянии окружающей среды является основой для разработки эффективной экологической политики.
Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также знакомиться с собираемыми органами государственной
3 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Покровского Владимира Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 16 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», статей 30, 154, 155, 192 Гражданского процессуального кодекса РСФСР и статей 35, 164, 165 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации : Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2006 г. № 49-О. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина1.
Также Конституционный Суд Российской Федерации Постановлением от 29 сентября 2021 года № 42-П2 признал незаконной плату за прогноз погоды. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации заявитель — производитель мебельной фурнитуры ООО «Валмакс» оспаривал конституционность положений ст. 17 Федерального закона от 19 июля 1998 года № 13-ФЗ «О идрометеорологической службе», согласно которым информация о состоянии окружающей среды, ее загрязнении и информационная продукция предоставляются пользователям (потребителям) бесплатно, а также на основе договоров в соответствии с данным Федеральным законом и законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды; специализированная информация предоставляется пользователям (потребителям) на основе договоров. При этом четкого разграничения видов информации нет, а указание на ее предоставление по договорам сделано лишь относительно специализированной информации. По результатам проверки в области охраны атмосферного воздуха Министерство экологии Челябинской области выдало ООО «Валмакс» предписание заключить договор на получение прогнозов о неблагоприятных метеорологических условиях и осуществлять мероприятия по уменьшению выбросов вредных веществ в
1 По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г. № 3-П. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».
2 По делу о проверке конституционности частей 1 и 3 статьи 17 Федерального закона «О гидрометеорологической службе», пунктов 3, 4 и 5 Положения об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Валмакс» : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2021 г. № 42-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
период неблагоприятных метеорологических условий. Производитель мебельной фурнитуры ООО «Валмакс» — заявитель, полагая, что уполномоченный орган незаконно принуждает к заключению договора на получение прогнозов неблагоприятных метеорологических условий, оспорил данное предписание Министерства экологии Челябинской области в судебном порядке.
Заявитель утверждал, что оспариваемые нормативные положения с учетом правоприменительной практики ограничивают права субъектов предпринимательской деятельности в той мере, в какой возлагают на них обязанность заключать с уполномоченными органами договоры на предоставление на платной основе прогнозов неблагоприятных метеорологических условий.
Наличие у хозяйствующего субъекта достоверной информации о неблагоприятных метеорологических условиях является основанием для проведения мероприятий по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. В этой ситуации непосредственно сам порядок предоставления такой информации о состоянии окружающей среды, имеющий по своей направленности публичный характер, приобретает существенное юридическое значение для целей реализации законных прав и обязанностей участников данных отношений.
Вопрос заключался в следующем: достаточно ли хозяйствующим субъектам сведений о неблагоприятных метеорологических условиях в конкретной местности, которые размещаются в Интернете, или им необходима специализированная информация по заказу. Необходимо ли заключать договор, если соответствующая информация не публикуется в Интернете. Необходимо отметить, что жалоба ООО «Валмакс» может заслуживать внимания Конституционного Суда Российской Федерации в аспекте наличия признаков неопределенности оспариваемого регулирования, поскольку отсутствуют достаточные критерии для обособления случаев, когда органы власти (бюджетные учреждения) по своей инициативе на бесплатной основе размещают в общедоступном режиме информацию о неблагоприятных метеорологических условиях для
неопределенного круга лиц (предприятий и предпринимателей), освобождая их тем самым от необходимости заключения отдельных договоров на получение информации.
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что информация о неблагоприятных метеорологических условиях не должна создаваться в чьих-либо интересах и быть оплачиваемой, поскольку она готовится для осуществления публичных функций. Правовой режим таких сведений не должен использоваться для коммерциализации государственной деятельности.
Весомую роль в обеспечении права каждого на экологическую информацию играет экологическая экспертиза — базовый институт экологического права, направленный на реализацию государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности [12, с. 250], а также на предупреждение деградации природы при условии исключения злоупотреблений и коррупционности. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 30 сентября 2010 года № 1421-О-О подчеркнул, что целью экологической экспертизы является не только предотвращение негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, но и предупреждение связанных с нею социальных, экономических последствий реализации объекта экологической экспертизы, которые способны снижать уровень жизни людей. Федеральный законодатель в целях обеспечения экологической безопасности должен создать эффективный правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воз-действий1.
Право каждого на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это право тесно связано с другими конституционными правами
1 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кулаковой Натальи Анатольевны и Лисицыной Наталии Александровны на нарушение их конституционных прав статьей 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» : Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. № 1421-О-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
граждан (чч. 2 и 3 ст. 41, ст. 52 и 53 Конституции Российской Федерации) и редко реализуется в силу того, что очень трудно, а порой невозможно доказать причинно-следственную связь между правонарушением и наступившими отрицательными последствиями, прежде всего имущественными. Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 не предусматривает порядок возмещения экологического ущерба, в нем устанавливается лишь обязанность полного возмещения вреда, которое осуществляется добровольно либо по решению суда. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 26 мая 2016 года № 1003-О, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» предусмотрен комплексный механизм государственных гарантий защиты прав граждан в области охраны окружающей среды, предусматривающий систему мер административного и судебного характера, т. е. граждане Российской Федерации имеют право как на обращение в органы государственной власти, иные организации с жалобами по вопросам, которые касаются негативного воздействия на окружающую среду, так и на предъявление в суд исков о возмещении вреда окружающей среде. Поскольку п. 2 ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» имеет не исчерпывающий перечень прав граждан в области охраны окружающей среды, граждане Российской Федерации имеют возможность оспорить в суде решения органов публичной власти, если такие решения нарушают их права и законные интересы3.
Закрепление в Конституции Российской Федерации основных экологических прав и свобод человека и гражданина, а также
2 Об охране окружающей среды : Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ : текст с изм. и доп. на 26 марта 2022 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кузнецова Валентина Николаевича, Муртазина Загита Асхатовича и Олейник Натальи Георгиевны на нарушение их конституционных прав статьями 11 и 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» : Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2016 г. № 1003-О. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».
признание и реализация данных прав в повседневной жизни являются неотъемлемым атрибутом становления правового государства. Защита экологических прав осуществляется также и посредством конституционного правосудия. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации являются крайне важными для складывающейся правоприменительной
практики. Практика Конституционного Суда Российской Федерации позволяет отметить его огромный позитивный вклад в обновление действующего российского законодательства, в преодоление правовых пробелов, в совершенствование правового пространства и в направление всего законодательного процесса в Российской Федерации в правовое русло.
Список источников
1. Чепенко Я. К. Пробелы в механизме реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду (из практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Петербургский юрист. 2016. № 1. С. 58-62.
2. Ткаченко Е. В., Фомичева Р. В. Защита экологических прав в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Человек. Право. Экология : сб. науч. и науч.-прикладных трудов преподавателей, молодых ученых и студентов / Сарат. гос. юрид. акад. ; под ред. Т. А. Григорьевой. Саратов : Наука, 2017. ISBN 978-5-9999-2855-9. С. 123-127.
3. Чепенко Я. К. Экологические поправки в Конституцию Российской Федерации // Крымские юридические чтения. Развитие конституционализма в России. Сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. (г. Симферополь, 10 — 11 июня 2020 г.). В 2 т. Т. 1 / Ун-т прокуратуры Российской Федерации, Крым. юрид. ин-т ; под общ. ред. Н. Н. Колюки [и др.]. Симферополь : Амирит, 2020. С. 127—129.
4. Алимов Д. А. Предмет экологического права в конституционно-правовом измерении: вопросы содержания, структуры и терминологии // Спутник высшей школы. 2022. № 2 (7). Вып. «Современный конституционализм: теория и практика». С. 136 — 141.
5. Боголюбов С. А. Социальное значение природопользования в актах Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Санкт-Петербургского государственного университета. Право. 2014. №. 3. С. 94—102.
6. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь [и др.] ; под ред. В. Д. Зорькина. 3-е изд., пересмотр. Москва : Норма : ИНФРА-М, 2013. 1040 с. ISBN 978-5-91768-441-3.
7. Бондарь Н. С. Судебный конституционализм: доктрина и практика. 2-е изд., перераб. Москва : Норма : ИНФРА-М, 2015. 527 с. ISBN 978-5-5-91768-654-7.
8. Гаджиев Г. А. Правовые позиции Конституционного Суда РФ как источник конституционного права // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. № 3 (28). С. 81—85.
9. Витрук Н. В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право : восточно-европейское обозрение. 1999. № 3(28). С. 95—102.
10. Кряжкова О. Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: теоретические основы и практика реализации судами России. Москва : Формула права, 2006. 148, [3 с.]. ISBN 5-8467-0028-4.
11. Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. Москва : Юстицинформ, 2005. 592 с. ISBN 5-72050622-5.
12. Салиева Р. Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу об объектах экологической экспертизы в сфере природопользования // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. 2017. № 12. С. 250 — 255.
Информация об авторе
Я. К. Чепенко - кандидат юридических наук.
Information about the author Y. K. CHepenko - Candidate of Science (Law).
