CC BY
3КРИМИНАЛИСТЪ. 2021. № 4 (37). С. 124-128 • CRIMINALIST. 2021. № 4 (37). P. 124-128
СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Научная статья УДК 347.963
ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В НОРМОКОНТРОЛЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ольга Андреевна ГУРЕЕВА
Кандидат юридических наук, olga-gur@yandex.ru
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия
Яна Константиновна ЧЕПЕНКО
Кандидат юридических наук, chepenko55@mail.ru
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия
Аннотация. В статье предпринята попытка исследования роли прокуратуры Российской Федерации в реализации нормоконтроля. Проанализированы полномочия прокурора в области надзора за законностью нормативных правовых актов и правотворческой деятельности. Рассмотрены действующие нормы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с точки зрения обеспечения надлежащей реализации нормоконтроля.
Ключевые слова: нормоконтроль, прокуратура Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации
Для цитирования: Гуреева О. А., Чепенко Я. К. Формы участия прокурора в нормоконтроле в Российской Федерации // Криминалистъ. 2021. № 4 (37). С. 124 — 128.
FORMS OF THE PROSECUTOR'S PARTICIPATION IN PERFORMING NORM CONTROL
IN THE RUSSIAN FEDERATION
Olga A. GUREYEVA
PhD in Law, olga-gur@yandex.ru
St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, St. Petersburg, Russia
Yana K. CHEPENKO
PhD in Law, chepenko55@mail.ru
St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, St. Petersburg, Russia
Abstract. The authors attempt to investigate the role of the Prosecutor's Office of the Russian Federation in the implementation of norm control. The prosecutor's authority to supervise over the legality of regulatory legal acts and law-making activity are analysed. The current norms of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation are considered from the point of view of ensuring the proper implementation of norm control.
Key words: norm control, Prosecutor's Office of the Russian Federation, Constitutional Court
of the Russian Federation, Code of Administrative Procedure of the Russian Federation
For citation: Gureyeva O. A., Chepenko Ya. K. Forms of the prosecutor's participation in performing norm control in the Russian Federation // Criminalist. 2021. № 4 (37). P. 124 — 128.
В современной правовой теории и судебной практике не сформировалось однозначного отношения к правовой природе понятия «нормоконтроль»*. Нормокон-троль прямо не предусмотрен в Конституции Российской Федерации, однако основополагающие его элементы берут начало в ст. 15 Основного закона, где установлена строгая иерархия нормативных правовых актов.
* Ряд авторов определяют нормоконтроль на основе понятий конституционного контроля, надзора, контроля за конституционностью, определяют нормоконтроль как форму контроля, функцию того или иного органа государственной власти (Двигун М. А. Нормоконтроль и признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты гражданских прав // Российская юстиция. 2007. № 8. С. 41—45 ; Соколова А. И. Понятие и правовая природа института нормоконтроля // Вестник Оренбургского государственного университета. 2013. № 3. С. 162 — 167).
Н. Н. Харитонова определяет нормоконтроль как разновидность конституционного контроля, при реализации которого обеспечивается верховенство Конституции Российской Федерации (Харитонова Н. Н. Функции органов конституционного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 43 — 48). С. В. Никитин под нормоконтролем понимает судебный контроль за нормативными актами, являющийся одним из элементов механизма реализации функций судебной власти в правовом государстве (Никитин С. В. Понятие и формы судебного контроля // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2006. № 5. С. 248—258).
В научный оборот понятие нормоконтроля** было введено после принятия Конституционным Судом Российской Федерации Постановления от 16 июня 1998 г. № 19-П*** для обозначения деятельности суда по проверке законности нормативных правовых актов****. До сих пор в Российской Федерации термин «нормоконтроль» не имеет законодательного закрепления.
Нормоконтроль необходим для обеспечения верховенства Основного закона государства, а также для обеспечения и восстановления прав и свобод человека и гражданина. Осуществление нормоконтроля позволяет
** Слово «нормоконтроль», от английских «norm» и «control», означает «контроль за нормой».
*** По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. № 19-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
**** По мнению С. В. Никитина, использование Конституционным Судом Российской Федерации термина «нормоконтроль» для обозначения деятельности суда по проверке законности нормативных правовых актов нельзя признать в полной мере удачным, так как под термином «нормоконтроль» в данном случае понимается технический контроль за соответствием содержания и форм документации установленным стандартам, техническим условиям и нормативам. В связи с этим использование термина «нормоконтроль» для обозначения судебного контроля за законностью нормативных правовых актов представляется не совсем корректным (Никитин С. В. Указ. соч.).
получить представление о соблюдении законов и иных нормативных правовых актов, о вицах нарушений, допускаемых при их принятии и исполнении.
На наш взгляд, нормоконтроль (включая конституционный нормоконтроль и проверку соответствия нормативных актов Конституции Российской Федерации) необходимо понимать в широком смысле — как способ обеспечения законности в деятельности различных органов государственной власти*.
Органы прокуратуры Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством, положениями организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации — приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (вместе с Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации)** и от 2 октября 2007 г. № 155
* Наиболее полное определение понятия нормоконтроля дает в своей работе Н. И. Яро-шенко, толкуя его как «деятельность уполномоченных органов государственной власти (должностных лиц) по установлению, поддержанию, упрочению и восстановлению законности и конституционности, которая выражается в проверке соответствия акта нормативному акту большей юридической силы или в проверке специальных действий правового характера, а при необходимости — в пресечении нарушений законодательства и привлечении виновных к конституционно-правовой ответственности. Осуществление контроля только за нормами права (в узком смысле) и осуществление контроля за нормативными и ненормативными правовыми актами и специальными действиями правового характера (в широком смысле)» (Ярошенко Н. И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности : монография. Пермь, 2010. С. 184).
** О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти
«Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»*** наделены полномочиями по реализации нормоконтроля и участвуют во всех формах обеспечения конституционности, законности формирования законодательства Российской Федерации.
Прокурорам надлежит активнее использовать в нормотворческой работе материалы прокурорского надзора, осуществлять мониторинг федерального и регионального законодательства, выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.
Одна из функций прокуратуры — участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1, ст. 9 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»)****. Целью участия прокурора в правотворческой деятельности является предотвращение принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации.
К основным направлениям правотворческой деятельности прокуратуры относятся инициативная разработка проектов зако-
и органами местного самоуправления : Приказ
Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144 : текст с изм. и доп. на 11 авг. 2020 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
*** Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления : Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 : текст с изм. и доп. на 20 февр. 2020 г. Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
**** О прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 : текст с изм. и доп. на 1 июля 2021 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
нов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства.
Прокурор при установлении противоречия закону принятого правового акта применяет меры прокурорского реагирования, может добиться его отмены, приостановления действия, лишения юридической силы путем обращения в суд.
В силу ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций, регулируется нормами главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) и осуществляется с учетом положений постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»*.
* О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами : Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Предусмотрено две формы участия прокурора в административном судопроизводстве: обращение в суд с административным исковым заявлением и вступление в судебный процесс для дачи заключения по административному делу.
В соответствии с требованиями ст. 39 и 208 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.
Административное исковое заявление прокурора о признании нормативного правового акта недействующим должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 125, 126 и 209 КАС РФ. В частности, в обязательном порядке необходимо указывать сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лиц, в чьих интересах подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение (п. 4 ч. 2 ст. 125, п. 5 ч. 2 ст. 209 КАС РФ). При несоблюдении названных требований на основании определения судьи административное исковое заявление остается без движения (ст. 130, ч. 3 ст. 210 КАС РФ).
Таким образом, нормы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ограничивают прокурора в реализации нормоконтроля, обязывая его связывать обращение в суд с нарушением конкретных прав, свобод и интересов или
угрозой их нарушения, подтвержденных в установленном порядке.
Следует обратить внимание, что в соответствии с п. 2.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокурор обязан безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протеста, в случае несогласия органа публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом — обращаться с заявлением в суд. Исходя из требований организационно-распорядительного документа Генеральной прокуратуры Российской Федерации, участие прокурора в правотворческой деятельности и надзор за законностью правовых актов осуществляется постоянно и независимо от поступления обращений (жалоб) или иной информации о нарушении законности.
Если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено не на основании административного искового заявления прокурора, прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу на основании положений ч. 4 ст. 213 КАС РФ, реализуя вышеупомянутую вторую форму участия в административном судопроизводстве.
Лица, участвующие в деле об оспаривании нормативного правового акта, их представители, а также иные участники судебного разбирательства, в том числе прокурор, извещаются о времени и месте судебного заседания в соответствии с правилами, установленными Кодексом административного судопроизводства Российской Федера-
ции. Однако неявка в судебное заседание лица, обратившегося в суд, прокурора, участвующего в судебном разбирательстве в целях дачи заключения по административному делу, не является препятствием к рассмотрению административного дела по существу (ч. 5 ст. 213 КАС РФ). Анализ практики участия прокурора в административном судопроизводстве позволяет заключить, что нередки случаи незаблаговременного поступления прокурору информации из суда о времени и месте рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта, что лишает его возможности участвовать в деле и таким образом полноценно реализовать право на осуществление нормоконтроля.
Полагаем, назрела необходимость внесения изменений в нормы процессуального законодательства об участии прокурора в административном судопроизводстве.
Прокурор, осуществляющий надзор за законностью нормативных правовых актов и участвующий в правотворческой деятельности, не должен быть ограничен нормами процессуального законодательства. Необходимо исключить обязанность прокурора при обращении в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта или о признании его недействующим указывать, какие права, свободы и законные интересы конкретных лиц нарушены или какие причины могут повлечь нарушения. Также следует предусмотреть обязательное заключение прокурора по исследуемой категории административных дел.
Широкий круг полномочий прокурора в административном судопроизводстве позволит обеспечить соблюдение прав всех участников процесса, предупредить нарушения норм материального и процессуального права, а также обеспечить вынесение судом законного и обоснованного решения по существу административного дела.
