CC BY
51
Правовые перспективы оспаривания ограничительных мер европейского союза в отношении российских физических и юридических лиц
Дзюбанова Валерия Вадимовна,
соискатель, МГИМО (У) МИД России E-mail: v.dzyubanova@gmail.com
Ходова Мадина Таймуразовна,
Соискатель, МГИМО (У) МИД России E-mail: madinakhod@gmail.com
В 2022 году в связи с обострением ситуации на Украине Европейским союзом были введены новые ограничительные меры, затронувшие российский суверенный долг, все основные секторы экономики, крупный бизнес, предпринимателей, политиков, деятелей культуры и искусства, а также членов семей вышеуказанных лиц. В связи с зачастую необоснованным и бездоказательным наложением санкций многие лица, включенные в санкционные списки, инициировали процедуру обжалования введенных против них санкций, используя в этих целях различные правовые инструментарии, доступные в европейском правовом поле. В статье рассмотрены различные опции оспаривания ограничительных мер, введенных Европейским союзом в отношении российских физических и юридических лиц, а также правовые перспективы обжалования санкций в связи с текущими геополитическими реалиями и беспрецедентным ужесточением европейского санкционного режима в отношении России. Проводится сравнение внесудебного и судебного порядков обжалования ограничительных мер, рассматриваются достоинства и недостатки каждой из процедур. Особое внимание уделено правовым особенностям ограничений, введенных в период с февраля 2022 года по настоящее время, включая как объем и направленность санкций, так и новые санкционные критерии.
Ключевые слова: санкции; ограничительные меры; Россия; Европейский союз; Совет Европейского союза; Суд Европейского союза; обжалование; оспаривание.
История введения Европейским союзом (далее - ЕС) ограничительных мер в отношении России берет свое начало в 2014 году в связи с событиями на Украине в марте 2014 года, когда ЕС были приняты ограничительные меры «в отношении действий, подрывающих или угрожающих территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины», распространившиеся на российских физических и юридических лиц. В общей сложности было принято три санкционных пакета, содержавших персональные и секторальные санкции, а также экономические санкции в отношении крымских компаний и связанных с ними лиц. Именно в тот момент путем принятия регламентов ЕС были заложены правовые основы санкционного режима против России.
Санкционное давление на Россию значительно усилилось в 2022 году в связи с новым обострением ситуации вокруг Украины. Было предпринято расширение санкционных ограничений: введены индивидуальные, экономические санкции, а также ограничения в отношении средств массовой информации и меры дипломатического характера. По состоянию на июль 2022 года ЕС принял 7 пакетов санкций, в общей сложности блокирующие ограничительные меры были распространены на 108 юридических и 1214 физических лиц[1].
Стоит отметить, что антироссийские санкции, введенные ЕС в 2022 году, характеризуются беспрецедентным масштабом и интенсивностью. Санкции затронули не только крупнейший российский бизнес, но и известных российских предпринимателей, политиков, деятелей культуры, спортсменов. В связи с этим в европейском правовом поле возникло множество спорных вопросов, связанных с основаниями введения санкций, содержанием ограничительных мер, их имплементаци-ей, а также тонкостями оспаривания ограничений подсанкционными лицами.
Особую актуальность в связи с последними событиями приобрели попытки снятия ограничений российскими физическими и юридическими лицами, оспаривающими попадание в санкционные списки. Так, по данным Bloomberg [2], российские предприниматели (а также члены их семей) подали в Суд Европейского союза (далее - Суд ЕС) по меньшей мере 30 исков об обжаловании санкций. В Суд ЕС обратились также и юридические лица, в частности, Московская биржа и Национальный расчетный депозитарий. РЖД обратились в Совет Европейского союза (далее - Совет ЕС) с заявлением об отмене санкций против компании.
Стоит отметить, что система снятия европейских ограничительных мер предусматривает как
5 -о
сз
<
внесудебный (административный), так и судебный порядок обжалования. Данные процедуры не взаимосвязаны: прохождение административного порядка обжалования не является необходимым условием для обращения в Суд ЕС. При этом, как показывает практика, подсанкционные лица в абсолютном большинстве случаев обращаются именно за судебной защитой, что обусловлено рядом причин, рассматриваемых далее.
Административный порядок обжалования предусматривает обращение непосредственно в Совет ЕС с запросом о пересмотре решения о включении лица в санкционный список. Существенными минусами данной процедуры является то, что она фактически не регламентирована, носит свободный характер и вследствие этого не может рассматриваться как достаточно прозрачный и эффективный инструмент защиты (в частности, не существует конкретно определенных процессуальных сроков рассмотрения запроса, что не может гарантировать надлежащую защиту прав и интересов заявителя). В некоторой степени административный порядок обжалования может считаться политическим инструментом снятия санкций в силу того, что дискреция Совета ЕС в вопросах рассмотрения заявления чрезвычайно высока, поскольку он не связан какими-либо процедурно-нормативными предписаниями в данном отношении, и рассмотрение обращения может носить крайне субъективный характер. Представляется, что принятие Советом ЕС решения о снятии ограничений возможно только вследствие грубой фактической ошибки, совершенной по причине некорректной оценки санкционных критериев. Кроме того, результативность использования данного механизма оценить на данный момент затруднительно вследствие его новизны (Совет ЕС уже неоднократно принимал решение о снятии ограничительных мер в административном порядке, но в контексте антироссийских санкций о подобных положительных решениях на данный момент не известно).
Административная процедура также предусматривает возможность отмены санкций по инициативе Совета ЕС в случае, если субъект ответственности прекратил противоправное поведение, однако данный механизм сложно назвать эффективным средством правовой защиты, поскольку он подразумевает признание лицом факта неправомерности своих действий и активное сотрудничество с институтами и органами ЕС.
Обратимся к рассмотрению особенностей судебной процедуры обжалования ограничительных мер, введенных ЕС. Суд ЕС наделен полномочиями по контролю за правомерностью законодательных актов, принимаемых Советом ЕС, на основе ст. 263 Договора о функционировании Европейско-— го союза[3] (далее - ДФЕС). Важно отметить, что 2 в силу того, что санкционная политика ЕС реалий зуется в рамках Общей внешней политики и поли° тики безопасности (далее - ОВПБ), Суд ЕС вправе ав проверять на предмет законности исключительно
те акты, которые устанавливают ограничения для частных (т.е. физических и юридических) лиц, т.е. государства, в отношении которых были введены санкции, могут использовать лишь политический инструментарий для их обжалования.
Существенным недостатком процедуры обжалования санкций в Суде ЕС является крайне короткий срок подачи искового заявления (2 месяца и 10 дней с момента публикации решения Совета ЕС в официальном журнале ЕС), а также длительность судебного разбирательства: рассмотрение дела может занять несколько лет в каждой инстанции. Кроме того, трудности возникают в связи с неготовностью европейских юристов участвовать в подобных судебных разбирательствах: несмотря на то, что запрет на оказание консалтинговых услуг российским гражданам, введенный ЕС, не распространяется на юридическую помощь в отношении обжалования санкций, на практике юридические фирмы зачастую избегают сотрудничества с подсанкционными лицами, пытаясь избежать ре-путационных рисков.
Тем не менее, в отличие от административного порядка обращение в Суд ЕС гарантирует больший объем правовой защиты. В ходе судебного разбирательства Судом ЕС проверяется надлежащее соблюдение установленной процедуры введения санкций, обоснованное наличие необходимых критериев для включения лица в санкционный список и их соответствие фактическим обстоятельствам. При этом бремя доказывания обоснованности введения ограничительных мер лежит не на истце, а на Совете ЕС.
Прежде всего Совету ЕС необходимо обосновать причины введения ограничительных мер против конкретного лица и предоставить достаточные доказательства. Особенность текущих санкций, введённых ЕС с февраля 2022 года по настоящее время, заключается в их экстраординарном характере: многие эксперты отмечают, что санкции вводились в условиях чрезвычайной срочности, вследствие чего в качестве доказательств зачастую использовались ненадежные источники (веб-сайты, публикации в СМИ), что привело к высокому количеству фактических ошибок при обосновании Советом ЕС введения тех или иных ограничительных мер (так, чрезвычайность и некоторая поспешность в принятии Советом ЕС решений о введении санкций была признана в деле RT France v. Council[4], решение по которому было принято 27 июля 2022 года). Сжатые сроки и необходимость принятия быстрых решений привели к нарушению множества установленных процедур и правил администрирования ограничительных мер. Данный факт косвенно указывает на наличие у российских истцов шансов на успешное рассмотрение дела и снятие санкций при условии наличия грамотной юридической аргументации.
Отдельный интерес представляют некоторые правовые коллизии, возникшие в европейском праве в связи с введением ограничительных мер в отношении ряда лиц. В санкционные списки бы-
ли включены граждане стран-членов ЕС, имеющие российское гражданство наряду с европейским. С правовой точки зрения такое решение Совета ЕС может быть признано неправомерным, поскольку, во-первых, ст. 215 ДФЕС не предусматривает возможность введения санкций против граждан ЕС; во-вторых, ст. 21 Хартии ЕС об основных правах запрещает всякую дискриминацию. При этом санкции, введенные против граждан ЕС, ставят их в неравное положение с другими гражданами ЕС, существенно ограничивая в правах.
Подобный вопрос уже ранее поднимался в практике Суда ЕС, в частности, по делу Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission of the European Communities[5], когда Суд занял позицию, согласно которой в целях эффективности ограничительных мер, вводимых ЕС, они не могут ограничиваться исключительно гражданами третьих государств. Таким образом, ссылка на наличие гражданства ЕС при обжаловании санкций в Суде ЕС, исходя из вышеупомянутой судебной практики, вероятно не будет принята Судом ЕС как достаточно аргументированное обоснование необходимости отмены санкций.
Важным нововведением, значительно повлиявшим на объем введенных санкций, стало включение в Регламент Совета ЕС от 17.03.2014 № 269/2014 «Об ограничительных мерах в отношении действий, подрывающих или ставящих под угрозу территориальную целостность, суверенитет и независимость Украины» (далее - Регламент № 269/2014) понятия «ведущего бизнесмена» (leading businessperson). Под данным термином понимается лицо, вовлеченное в бизнес в секторе экономики, представляющем существенный источник дохода для правительства России. Применение данной концепции к российским физическим лицам позволило включить в европейские санкци-онные списки беспрецедентно большое количество российских бизнесменов (а также их родственников), многие из которых оспаривают свое соответствие данному понятию и (или) правомерность его включения в Регламент № 269/2014.
Фактически при наложении ограничительных мер ЕС руководствовался подходом, согласно которому все представители крупного российского бизнеса непосредственно и напрямую связаны с российскими властями. Поскольку существует высокая вероятность того, что не все решения ЕС в данной связи были должным образом мотивированы, существует высокая вероятность положительных решений Суда ЕС по отмене санкций в отношении лиц, чей личный непосредственный вклад в дестабилизацию ситуации на Украине и тесные связи с российскими властями не были должным образом доказаны Советом ЕС при принятии решения о включении лица в список. Ключевая трудность заключается в том, что формулировка данного критерия крайне широка; представляется, что его толкование будет значительно расширено в ходе правоприменительной практики Суда ЕС по искам об оспаривании санкций российскими лицами.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что российским подсанкционным лицам доступен ряд правовых механизмов, позволяющих оспорить введенные против них ограничительные меры, однако данный правовой инструментарий крайне ограничен, не всегда эффективен и крайне непредсказуем. Несмотря на наличие значительного числа прецедентов по отмене санкций в отношении граждан иных государств (в частности, Ирана и Белоруссии), данный факт не гарантирует аналогичного успешного исхода для российских заявителей, поскольку санкционный режим в отношении каждого отдельного лица является сугубо индивидуальным, а также зависит от внешнеполитической повестки. С учетом текущего состояния отношений между Россией и ЕС перспектива смены европейского санкционного курса представляется маловероятной. С учетом вышеизложенного, решающую роль при обжаловании ограничительных мер будут играть глубокий анализ европейского санкционного законодательства и грамотная юридическая аргументация, позволяющая оспорить соответствие того или иного лица санкционным критериям.
Литература
1. Council of the EU - EU sanctions against Russia explained // Режим обращения: https://www.con-silium.europa.eu/en/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/sanctions-against-russia-explained/ Дата обращения: 29.08.2022 г.
2. EU Weighs Lifting Sanctions on Some Russians Over Legal Concerns // Режим обращения: https:// www.bloomberg.com/news/articles/2022-07-14/ eu-mulls-lifting-sanctions-on-some-russians-over-legal-concerns?srnd=premium-europe Дата обращения: 28.08.2022 г.
3. Статья 263 ДФЕС // Режим обращения: https:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=cel-ex%3A12012E%2FTXT Дата обращения: 30.08.2022 г.
4. Решение Суда ЕС от 27 июля 2022 г. RT France против Совета ЕС // Режим обращения: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TX-T/?uri=CELEX:62022TJ0125 Дата обращения: 30.08.2022 г.
5. Решение Суда ЕС от 21 сентября 2005 г. Ahmed Ali Yusuf и Al Barakaat International Foundation против Совета ЕС и Комиссии Европейских сообществ // Режим обращения: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TX-T/?uri=CELEX%3A62001TJ0306 Дата обращения: 28.08.2022 г.
6. Жбанков В.А., Трубачева К.И., Сле-пак В.Ю. Правовой режим ограничительных мер в европейском праве. Актуальные проблемы российского права. 2015;(10):221-226. DOI: 10.17803/1994-1471.2015.59.10.212-225
7. Ириарте Анхель Х.Л., Линников А.С., Середа А.В., Минаков А.С. Актуальные способы юридической защиты российских лиц в обста-
5 -а
сз
<
новке международных экономических санкций. Финансы: теория и практика/Finance: Theory and Practice. 2022;26(1):198-214. https://doi. org/10.26794/2587-5671-2022-26-1-198-214 Дата обращения: 19.08.2022 г.
8. Слепак В.Ю., Трубачева К.И. Средства правовой защиты при обжаловании ограничительных мер Европейского союза. Lex rus-sica. 2017;(9):127133. DOI: 10.17803/17295920.2017.130.9.127-133
9. Энтин К.В. Ограничительные меры против третьих стран в практике Суда Европейского Союза. Международное правосудие. 2016;(1):95-103. DOI: 10.21128/2226-2059-2016-1-95-103
LEGAL PROSPECTS FOR CHALLENGING THE RESTRICTIVE MEASURES OF THE EUROPEAN UNION AGAINST RUSSIAN INDIVIDUALS AND LEGAL ENTITIES
Dzyubanova V.V., Khodova M.T.
MGIMO University
In 2022, as the situation in Ukraine escalated, the European Union imposed new restrictive measures affecting the Russian sovereign debt, all major sectors of the economy, big business, entrepreneurs, politicians, cultural and artistic figures, and family members of the aforementioned individuals. Due to the often unjustified and unsubstantiated imposition of sanctions, many individuals on the sanctions lists have initiated procedures to challenge the sanctions imposed on them, using the various legal tools available in the European legal framework for this purpose. The article examines various options for challenging the restrictive measures imposed by the European Union against Russian individuals and legal entities, as well as the legal prospects of appealing against the sanctions in connection with the current geopolitical realities and the unprecedented tightening of the European sanctions regime against Russia. A comparison is made of extrajudicial and judicial procedures for appealing against restrictive measures, and the advantages and disadvantages of each of the procedures are examined. Particular attention is paid to the legal peculiarities of the restrictions imposed from February 2022 to the present, including both the scope and focus of the sanctions and the new sanctions criteria.
Keywords: sanctions; restrictive measures; Russia; European Union; Council of the European Union; Court of Justice of the European
Union; appealing; challenging.
References
1. Council of the EU - EU sanctions against Russia explained // Режим обращения: https://www.consilium.europa.eu/en/ policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/sanctions-against-russia-explained/ Date of access: 29.08.2022 г.
2. EU Weighs Lifting Sanctions on Some Russians Over Legal Concerns // Режим обращения: https://www.bloomberg.com/ news/articles/2022-07-14/eu-mulls- I ifting-sanctions-on-some-russians-over-legal-concerns?srnd=premium-europe Date of access: 28.08.2022 г.
3. Article 263 TFEU // Mode of circulation: https://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT Date of circulation: 30.08.2022
4. Judgment of the European Court of Justice of July 27, 2022 RT France v. Council of the EU // Access mode: https://eur-lex. europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62022TJ0125 Access date: 08/30/2022
5. Judgment of the EU Court of 21 September 2005 by Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council of the EU and Commission of the European Communities // Access mode: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT /?uri=CELEX%3A62001TJ0306 Date of access: 28.08.2022
6. Zhbankov V.A., Trubacheva K.I., Slepak V. Yu. The legal regime of restrictive measures in European law. Actual problems of Russian law. 2015;(10):221-226. DOI: 10.17803/19941471.2015.59.10.212-225
7. Iriarte Angel Kh.L., Linnikov A.S., Sereda A.V., Minakov A.S. Actual ways of legal protection of Russian persons in the context of international economic sanctions. Finance: theory and practice / Finance: Theory and Practice. 2022;26(1):198-214. https://doi. org/10.26794/2587-5671-2022-26-1-198-214 Date of access: 08/19/2022
8. Slepak V. Yu., Trubacheva K.I. Remedies in challenging the restrictive measures of the European Union. Lex Russian. 2017;(9):127133. DOI: 10.17803/1729-5920.2017.130.9.127133
9. Entin K.V. Restrictive measures against third countries in the practice of the Court of Justice of the European Union. International Justice. 2016;(1):95-103. DOI: 10.21128/2226-20592016-1-95-103
СЧ CO
