CC BY
83
УДК 341.655(4-672ЕС) DOI: 10.12737/jflcl.2022.018
Международно-правовые основы введения односторонних ограничительных мер ЕС
Филипп Юрьевич Панов
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, filipp3096@gmail.com
Аннотация. Интеграционный процесс, начавшийся на территории современной Европы в 1950-х гг., привел к созданию Европейского Союза (ЕС), базирующегося на трех опорах: Европейских сообществах, сотрудничестве в области правосудия и уголовных дел, а также общей внешней политике и политике безопасности. Учредительные документы ЕС предусматривают возможность по единогласному решению государств-членов вводить односторонние ограничительные меры экономического характера в отношении третьих государств, их юридических и физических лиц.
В статье рассматривается эволюция концепции согласованного введения односторонних ограничительных мер государствами — членами ЕС. Подробное рассмотрение учредительных договоров ЕС позволяет в рамках данной статьи сформировать представление о международно-правовых основаниях и процедурах, необходимых для введения ограничительных мер ЕС. Кроме того, исследованы особенности взаимодействия органов ЕС и национальных органов его государств-членов по некоторым вопросам, связанным с соблюдением ограничительных мер, а также правовые позиции Суда ЕС, направленные на соблюдение высоких стандартов защиты прав человека при введении ограничительных мер.
Ключевые слова: Европейский Союз, ограничительные меры, Суд ЕС, Европейские сообщества, санкции
Для цитирования. Панов Ф. Ю. Международно-правовые основы введения односторонних ограничительных мер ЕС // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 1. С. 137—146. DOI: 10.12737/jflcl.2022.018
International Legal Basis for the Introduction of EU Unilateral Restrictive Measures
Filipp Yu. Panov
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, filipp3096@ gmail.com
Abstract. The integration process that began on the territory of modern Europe in the 1950s led to the creation of the European Union (hereinafter referred to as the "EU"), based on three pillars: the European Communities, cooperation in the field of justice and criminal cases, as well as a common foreign and security policy. The constituent documents of the EU provide for the possibility, by a unanimous decision of the Member States, to introduce unilateral restrictive measures of an economic nature against third States, their legal entities and individuals.
The article examines the evolution of the concept of the coordinated introduction of unilateral restrictive measures by the EU member States. A detailed examination of the constituent treaties of the EU allows, within the framework of this article, to form an idea of the international legal bases and procedures necessary for the introduction of restrictive EU measures. In addition, the article examines the specifics of the interaction between the EU authorities and the national authorities of its member states on some issues related to compliance with restrictive measures, as well as the legal positions of the EU Court aimed at observing high standards of human rights protection when imposing restrictive measures.
Keywords: European Union, restrictive measures, EU Court of Justice, European Communities, sanctions
For citation. Panov F. Yu. International Legal Basis for the Introduction of EU Unilateral Restrictive Measures. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 1, pp. 137—146. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.018
Односторонние ограничительные меры, более известные как экономические санкции, на протяжении истории государства и права выступали важным инструментом внешней политики. Они применялись до нашей эры, в Средние века, Новое время и продолжают использоваться в наши дни. Результаты исторического анализа свидетельствуют, что основной целью их применения было причинение экономического вреда с целью принуждения к прекращению неприемлемого для инициатора мер поведения.
Наиболее ранним известным случаем использования односторонних ограничительных мер принято
считать Мегарскую псефизму1 (432 г. до н. э.), установившую запрет на допуск купцов из города Мегары в порты Афинского морского союза. Позднее, в эпоху средневековых крестовых походов европейским купцам запрещалась продажа отдельных видов товаров (оружия, доспехов и др.) язычникам2.
Практика использования односторонних ограничительных мер своим развитием обязана Великобри-
1 См., например: Дораев М. Г. Экономические санкции в праве США, Европейского Союза и России. М., 2016. С. 2.
2 Там же.
тании, которая имеет многовековую историю применения подобных мер начиная с 1621 г., когда королевским указом был введен запрет на экспорт табака из британской колонии Вирджиния в любые государства, кроме Великобритании3. Позднее накопленный опыт был использован при разработке системы односторонних ограничительных мер Европейского Союза (далее также — ЕС, Союз), членом которого Великобритания являлась в период с 1973 по 2020 г. С 2021 г. Соединенное Королевство вводит ограничительные меры самостоятельно, руководствуясь положениями национального законодательства4.
В процессе развития международных отношений прослеживается тенденция увеличения числа субъектов международного права, применяющих односторонние ограничительные меры для достижения внешнеполитических целей. В частности, в последние годы к ним, помимо США и ЕС, являющихся лидерами по регулярности использования односторонних ограничительных мер, принято относить также Россию, Канаду, Швейцарию, Австралию, Украину.
Отечественные исследователи отмечают, что в последнее время использование односторонних ограничительных мер на региональном и национальном уровнях приобрело лавинообразный характер. Подобная закономерность свидетельствует о трансформировании этого инструмента в универсальный способ воздействия на иностранные государства и в одну из основных мер принуждения участников международно-правовых отношений к совершению или воздержанию от определенных действий5.
Отметим, что ЕС входит в число субъектов международного права, использующих односторонние ограничительные меры в отношении Российской Федерации. Представляется, однако, что вопросы международно-правовых оснований и процедуры введения ЕС односторонних ограничительных мер в отечественной литературе получили недостаточно детальную проработку.
В частности, вопросы правового режима ограничительных мер в европейском праве рассмотрены В. А. Жбанковым, К. И. Трубачевой и В. Ю. Слепа-ком6. Авторы подробно рассмотрели теоретические
3 См.: Гландин С. В., Панов Ф. Ю. Ограничительные меры и санкции в праве Соединенного Королевства: до и после Brexit // Закон. 2020. № 6. С. 144.
4 Подробнее см., например: Панов Ф. Ю. Есть ли санкции после Брексита: что нужно знать российскому юристу об автономных санкциях Великобритании // Legal Insight. 2020. № 9 (95). С. 56—57.
5 См.: Старженецкий В. В., БутыринаВ. А., Курицына К. С. Российское антисанкционное регулирование: современное состояние и пути совершенствования // Закон. 2021. № 3. С. 119.
6 См.: Жбанков В. А., Трубачева К. И., Слепак В. Ю. Право -вой режим ограничительных мер в европейском праве // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10. С. 240—255.
вопросы, относящиеся к понятию односторонних ограничительных мер, такие как вопросы терминологии, классификации, а также средства и методы отстаивания интересов лиц, в отношении которых введены указанные меры. Приводится развернутая классификация невоенных мер воздействия, которые могут применяться в отношениях между государствами. Кроме того, рассмотрены некоторые вопросы, связанные с введением ЕС ограничительных мер в отношении отдельных государств, и соотношение ограничительных мер Союза с правом ВТО7. Однако в рассматриваемой работе не в полной мере раскрыты вопросы международно-правовых основ и процедурных аспектов введения односторонних ограничительных мер Европейским Союзом.
Отдельные процедурные аспекты, возникающие при введении односторонних ограничительных мер ЕС, осветил К. В. Энтин8. Первоочередное внимание уделено вопросам судебного контроля за законностью введения ограничительных мер Союзом со стороны Суда ЕС. Процедурные вопросы также рассматриваются ученым, но их анализ осуществляется относительно поверхностно.
Международно-правовые основы и процедуры введения ограничительных мер ЕС подробно рассмотрел М. Г. Дораев в монографии, посвященной экономическим санкциям в праве США, ЕС и России9. Автор рассмотрел, в частности, нормативную основу современных односторонних ограничительных мер ЕС, цели, основные принципы и порядок их использования.
При написании настоящей статьи была поставлена цель провести подробный анализ международно-правовых основ и процедуры введения односторонних ограничительных мер Европейским Союзом. Для достижения указанной цели исследован процесс становления и эволюции практики использования ограничительных мер в современной Европе, проведен анализ применимых положений учредительных договоров ЕС и релевантной практики Суда ЕС.
Правовые основы введения ограничительных мер в Европейском сообществе до создания ЕС. Европейский Союз как интеграционное объединение возник в 1992 г., до его создания на территории Европы существовали и функционировали Европейские экономические сообщества (далее — Сообщества), созданные на основе Парижского и Римского договоров10. Сообщества в своей практике также прибе-
7 Там же. С. 242, 246—253.
8 См.: Энтин К. В. Ограничительные меры против третьих стран в практике Суда Европейского Союза // Международное правосудие. 2016. № 1 (17). С. 96—97.
9 См.: ДораевМ. Г. Указ. соч.
10 Договоры об учреждении Европейского экономического
сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии
(подписаны в Риме 25 марта 1957 г.), Парижский договор об
гали к использованию односторонних ограничительных мер. Впервые ограничительные меры Сообществ были введены во исполнение соответствующих резолюций Совета Безопасности ООН (далее — СБ ООН).
Устав ООН наделяет один из шести главных органов этой организации — СБ ООН исключительной компетенцией в вопросах определения существования угрозы международному миру и безопасности и принятия мер для устранения такой угрозы. Для устранения угрозы миру СБ ООН наделен полномочием принимать решения, необходимые для поддержания и восстановления международного мира и безопасности, а также требовать от членов ООН принятия как мер, связанных с применением вооруженной силы, так и иных мер, не предусматривающих ее использование. Последние при этом могут включать полное или частичное прерывание экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений11. Санкции ООН устанавливаются на основании резолюций СБ ООН, имеют коллективный характер, в силу которого именуются коллективными или многосторонними санкциями12. Однако их им-плементация на национальном уровне обычно требует закрепления в нормативном правовом акте государственного органа власти. В России, например, соответствующие резолюции СБ ООН вводятся в действие указами Президента РФ13.
Подобным образом 16 декабря 1966 г. Сообщества ввели ограничительные меры во исполнение резолюции СБ ООН № 232 о санкциях в отношении Южной Родезии14. В результате был запрещен импорт отдельных товаров, местом происхождения которых являлась Южная Родезия, в числе которых асбест, чугун, сахар, табак и проч. В следующий раз к ограничительным мерам Сообщества обратились в 1977 г. для имплементации резолюции СБ ООН от 4 ноября 1977 г. № 418 о санкциях в отношении ЮАР15, предусматривающей запрет на поставки в Южную Африку оружия и связанных с ним товаров. В зарубежной литературе отмечается, что в тот период отсутствовали существенные противоречия между постоянными членами СБ ООН, что способствовало приме-
учреждении Европейского объединения угля и стали (подписан в Париже 18 апреля 1951 г.).
11 См.: Капустин А. Я. Санкции ООН: Международно-правовая концептуализация принудительных мер // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 6 (73). С. 85.
12 См., например: ДораевМ. Г. Указ. соч. С. 37—39.
13 См., например, Указ Президента РФ от 14 октября 2017 г. № 484 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 2321 от 30 ноября 2016 года».
14 S/RES/232 (1966).
15 S/RES/418 (1977).
нению им ограничительных мер для поддержания международного мира и безопасности16. На основании ст. 27 Устава ООН принятие решения СБ ООН по любому, кроме процедурного, вопросу требует совпадающих голосов пяти постоянных членов СБ ООН17, в том числе решения в порядке ст. 41 Устава ООН о введении санкций. Указанное подтверждается статистическими данными: за период 1990—2010 гг. СБ ООН принял 21 санкционную резолюцию18, после 2010 г. — только 719.
Резолюции СБ ООН о санкциях имплементирова-лись в правопорядок Сообществ посредством издания Советом министров постановления об исполнении соответствующей резолюции20. В части ограничений на импорт, экспорт и оказание нефинансовых услуг основанием полномочий выступала ст. 113 Римского договора, предусматривающая реализацию Сообществами общей торговой политики. Финансовые ограничительные меры государства могли вводить самостоятельно, если они соответствовали резолюции СБ ООН и не противоречили политике Сообществ21.
Римский договор не предусматривал полномочий Сообществ вводить односторонние ограничительные меры экономического характера. Таким образом, положения Римского договора об общей торговой политике Сообществ не только позволяли им-плементировать ограничительные меры, предусмотренные резолюциями СБ ООН, но и использовались для обоснования практики применения односторонних ограничительных мер. В частности, упомянутая ст. 113 Римского договора допускала введение торговых ограничений на уровне Сообществ. Поскольку введение Сообществами финансовых ограничений в отношении третьих государств не было предусмотрено Римским договором, автономные ограничительные меры Сообществ могли затрагивать только импорт, экспорт и нефинансовые услуги. Иными словами, невозможно было на уровне Сообществ принять решение об ограничении операций с активами или установить запрет на оказание финансовых услуг.
16 См.: Zagel G.M. Article 215 TFEU on Restrictive Measures // Smit and Herzog on the Law ofthe European Union. 2015. Т. 4. P. 5.
17 Великобритания, Китай, Россия, США, Франция.
18 S/RES/1267 (1999), S/RES/751 (1992), S/RES/1132 (1997), S/RES/918 (1994), S/RES/1160 (1998), S/RES/985 (1995), S/ RES/841 (1993), S/RES/864 (1993), S/RES/724 (1991), S/RES/748 (1992), S/RES/661 (1990), S/RES/421 (1977), S/RES/1521 (2003), S/RES/1572 (2004), S/RES/1737 (2006), S/RES/1343 (2001), S/ RES/1298 (2000), S/RES/1518 (2003), S/RES/1533 (2004), S/ RES/1591 (2005), S/RES/1636 (2005), S/RES/1718 (2006).
19 S/RES/2374 (2017), S/RES/2206 (2015), S/RES/2140 (2014), S/RES/2127 (2013), S/RES/2048 (2012), S/RES/1988 (2011), S/ RES/1970 (2011).
20 См.: Alexander K. Economic Sanctions: Law and Public Policy. New York, 2009. P. 128—129.
21 См., например, ст. 106 Римского договора.
Впервые автономные ограничительные меры Сообществ были введены в 1980 г. в отношении СССР в ответ на введение советских войск в Афганистан. Через год, в 1981 г., автономные ограничительные меры Сообществ были вновь введены в отношении СССР, на этот раз в связи с объявлением в Польше военного положения и угрозой вторжения советских войск на ее территорию. В обоих случаях эти меры были связаны с ограничением экспорта зерна в СССР. В зарубежной литературе тем не менее отмечается, что ограничительные меры, направленные на сдерживание экономического развития СССР, не принесли существенного результата, поскольку Советский Союз увеличил импорт зерна из других стран, в результате совокупный импорт зерна в СССР сократился лишь на 7%22. Позднее, в 1982 г., автономные ограничительные меры Европейских сообществ были введены в отношении Аргентины после того, как она оккупировала Фолклендские острова.
В результате на территории ряда государств Европы зарождается практика параллельного применения ограничительных мер во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН о санкциях и об автономных ограничительных мерах Сообществ. При этом противоречия между национальными законодательствами и общеевропейским регулированием на уровне Сообществ разрешались в пользу последнего, кроме случаев, когда европейские государства до приобретения статуса члена Сообществ связали себя двусторонними экономическими договорами со страной — объектом ограничительных мер. Со временем государства — члены ЕЭС стали отказываться от практики введения односторонних ограничительных мер, отдавая приоритет коллективным ограничительным мерам в рамках Сообществ, что нашло отражение в Маастрихтском договоре23.
Общая внешняя политика и безопасность ЕС. Маастрихтский договор24, подписанный в 1992 г. 12 государствами — членами Сообществ, создал новую интеграционную организацию — Европейский Союз. Руководящие органы Сообществ были преобразованы в институты ЕС, наряду с национальным гражданством гражданам государств — членов ЕС было предоставлено гражданство ЕС. Однако учреждение ЕС не привело к ликвидации Сообществ, они продолжали функционировать, выступая в качестве одного из подразделений «первой опоры» новой организации25. Кроме того, договор ввел в действие ме-
22 См.: Lindsay J. M. Trade Sanctions as Policy Instruments: A Re-Examination // International Studies Quarterly. 1986. Vol. 30. No. 2. P. 163.
23 Ibid. P. 96—98.
24 Договор о Европейском Союзе (подписан в г. Маастрихт 7 февраля 1992 г., вступил в силу 1 ноября 1993 г.).
25 См.: Право Европейского Союза: учебник для вузов / под ред. А. Я. Капустина. М., 2014. С. 14—15.
ры, необходимые для обеспечения свободного движения капитала, рабочей силы, услуг и товаров между государствами — членами ЕС. К таким мерам, в частности, следует отнести единое регулирование вопросов гражданства, осуществление общей социальной политики, общей политики в сфере здравоохранения, экономики26.
Маастрихтский договор повлек новые серьезные ограничения государств — членов Сообществ, требовавших проведения конституционных реформ и референдумов. Необходимые процедуры заняли значительный промежуток времени, — Маастрихтский договор вступил в силу только 1 ноября 1993 г.27 Договор установил правовую структуру ЕС, базирующуюся на трех опорах: Сообщества, сотрудничество в области правосудия и уголовных дел и общая внешняя политика и политика безопасности (далее — ОВПБ).
Официальный статус ЕС как правопреемника Сообществ был закреплен в ст. 1 Лиссабонского договора, подписанного в 2007 г.28 До этого ЕС представлял собой симбиоз самостоятельных международных организаций (Сообществ) с договорно-правовыми обязательствами государств-членов в самостоятельных сферах международного сотрудничества, деятельность которого осуществлялась в основном через общие для всех его составных частей институты с возможностью формирования вспомогательных органов в отдельных Сообществах или сферах сотруд-ничества29.
Краеугольные вопросы функционирования Европейского Союза регламентированы его учредительными договорами: Договором о Европейском Союзе (далее — ДЕС) и Договором о функционировании Европейского Союза (далее — ДФЕС). В рамках принципов и целей своей внешнеполитической деятельности ЕС проводит, определяет и осуществляет ОВПБ, основанную на развитии взаимной политической солидарности государств-членов, выявлении вопросов, представляющих общий интерес, и на достижении все более совпадающей направленности действий государств-членов. Вопросам ОВПБ посвящена гл. 5 ДЕС. Компетенция Союза по вопросам ОВПБ охватывает все сферы внешней политики и весь комплекс вопросов безопасности Союза, в том числе разработку общей оборонной политики.
26 См.: Herzog T. A short history of European Law. Harvard University Press, 2018. P. 240—241.
27 См.: Право Европейского Союза. С. 15—16.
28 Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества (подписан в г. Лиссабон 13 декабря 2007 г., вступил в силу 1 декабря 2009 г.).
29 Подробнее см.: Капустин А. Я. Международно-право-
вые проблемы природы и действия права Европейского Сою-
за: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001.
В своих действиях на международной арене ЕС надлежит руководствоваться теми же принципами, которые сопровождали его создание и развитие, среди них — стремление развивать и продвигать в мире такие фундаментальные начала, как демократия, правовое государство, защита прав человека и др. — все они закреплены в первых статьях ДЕС.
В соответствии со ст. 21 ДЕС проведение ЕС общей политики должно быть обусловлено достижением следующих целей:
защита своих ценностей, основополагающих интересов, своей безопасности, независимости и целостности;
консолидация и поддержка демократии, правового государства, прав человека и принципов международного права;
сохранение мира, предотвращение конфликтов и укрепление международной безопасности в соответствии с целями и принципами Устава ООН, Хельсинкского Заключительного акта30 и Парижской хартии31;
развитие международной системы, основанной на усиленном многостороннем сотрудничестве и хорошем глобальном управлении; и др.
Осуществление ОВПБ происходит в соответствии с положениями ст. 25 ДЕС. В первую очередь формируются общие ориентиры, затем принимаются решения по вопросам необходимых действий Союза, позиции Союза по конкретным вопросам и порядок реализации указанных решений и позиций. Заключительный этап — укрепление систематического со -трудничества государств — членов Союза в проведении их политики.
В определении ОВПБ задействованы Европейский совет и Совет ЕС. Первый формирует стратегические цели и общие ориентиры, в том числе применительно к отношениям ЕС с третьими государствами, с учетом обозначенных выше принципов и целей. Второй, в лице Совета по иностранным делам, принимает решения, необходимые для определения и внедрения ОВПБ согласно директивам Европейского совета. За исполнение ОВПБ отвечает Верховный представитель ЕС по иностранным делам и безопасности и государства-члены.
Ключевое значение имеют положения ДЕС, посвященные вопросам принятия решений в рамках ОВПБ. Согласно п. 2 ст. 24 ДЕС ОВПБ должна быть основана на взаимной политической солидарности между государствами — членами Союза. Статьей 31 закреплен принцип консенсуса Европейского совета и Совета ЕС при принятии решений в рамках ОВПБ. При этом Европейский совет формируется из глав го -
30 Заключительный акт первого саммита глав государств и правительств государств — участников СБСЕ (проходил в г. Хельсинки 1 августа 1975 г.).
31 Парижская хартия для новой Европы (принята в г. Париже 21 ноября 1990 г.).
сударств или их правительств, свои решения принимает, по общему правилу, консенсусом, квалифицированным большинством голосов; в состав Совета ЕС входит по одному представителю на уровне министра от каждого государства-члена. Решение по вопросам ОВПБ может быть принято, если против него не возражает ни один член ЕС.
Принятые решения по вопросам ОВПБ обязательны для соблюдения всеми государствами — членами Союза в духе взаимной солидарности. Принятие национальных актов в сфере ОВПБ исключено, члены ЕС обязаны воздерживаться от любых действий, противоречащих внешнеполитическим интересам Союза. Таким образом, все коллизии между ОВПБ и положениями национального права подлежат разрешению в пользу ОВПБ.
Правовые основы принятия ограничительных мер ЕС. Классификация ограничительных мер ЕС. До 2007 г. вопрос ограничительных мер Европейского Союза был в недостаточной степени проработан в его учредительных актах, несмотря на то что Маастрихтский договор дополнил Договор об учреждении Сообществ двумя новыми статьями об ограничительных мерах: ст. 228а (сейчас — ст. 215 ДФЕС) и ст. 73g (сейчас — ст. 75 ДФЕС). Первая предусматривала правовые основы процедуры введения односторонних ограничительных мер, вторая регулировала вопросы введения ограничительных мер финансового характера. В литературе отмечается, что обе статьи появились в результате кодификации сложившейся практики введения ограничительных мер Сообществами. Вследствие принятия Маастрихтского договора эксклюзивные полномочия на введение ограничительных мер, в том числе финансовых, были переданы на уровень Сообществ32.
Статьи 228а и 73g впоследствии не были каким-либо образом затронуты ни Амстердамским33, ни Ницц-ким34 договорами, несмотря на возникновение проблем, связанных с практическим применением указанных статей. Из их толкования нельзя, например, установить, допускается ли на их основании введение односторонних ограничительных мер в отношении не только государств, но и отдельных физических или юридических лиц35. Эта и некоторые другие проблемы были решены 1 декабря 2009 г. — после вступления в силу Лиссабонского договора, которым
32 См.: Zagel G. M. Op. cit. P. 6.
33 Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и договоры об учреждении Европейских сообществ (подписан в г. Амстердам 2 октября 1997 г., вступил в силу 1 мая 1999 г.).
34 Ниццкий договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и договоры об учреждении Европейских сообществ (подписан в г. Ницца 26 февраля 2001 г., вступил в силу 1 февраля 2003 г.).
35 См.: Zagel G. M. Op. cit. P. 7.
все нормы, посвященные вопросам ограничительных мер, были консолидированы в ст. 215 ДФЕС. В частности, эта статья не только обобщала уже имеющиеся на тот момент правила, но и предусматривала возможность введения финансовых санкций, а также указывала на круг субъектов, в отношении которых допустимо введение ограничительных мер Союза.
Ограничительные меры в порядке п. 1 ст. 215 ДФЕС могут быть задействованы в отношении третьих государств в виде полного или частичного сокращения экономического и финансового сотрудничества с ними. Не допускается при этом введение ограничительных мер ЕС в отношении государств — членов ЕС, для которых предусмотрена специальная процедура ограничения их прав, гарантированных учредительными договорами Союза. Процедура привлечения к ответственности государства — члена ЕС закреплена в ст. 7 ДЕС.
Совет ЕС большинством в 4/5 голосов по мотивированному предложению одной трети государств-членов, Европейского парламента или Европейской комиссии после одобрения Европейского парламента может констатировать наличие угрозы нарушения конкретным государством — членом ЕС ценностей Союза, перечисленных в ст. 2 ДЕС. После чего Совет ЕС квалифицированным большинством голосов может принять решение о приостановке отдельных прав государства — члена Союза, гарантированных ему учредительными актами ЕС. Помимо указанного Европейская комиссия и государства — члены ЕС наделены правом обратиться в Суд ЕС на основании ст. 258 и 259 ДФЕС, если считают, что какой-либо член ЕС не выполняет обязательства, возложенные на него учредительными договорами Союза.
Примечательно, что ст. 215 ДФЕС не предусматривает возможность введения ограничительных мер в отношении международных организаций, но подобная компетенция подразумевается. Ранее такое полномочие содержалось в ст. 133 Договора об учреждении Европейских сообществ, которая регулировала вопросы международной торговли с государствами и международными организациями. Применяя методы исторического толкования, можно прийти к выводу, что ЕС не лишал себя такого полномочия, а предусмотрел его в ст. 215 ДФЕС. В ином случае возникает парадокс, когда государства, являющиеся первичным субъектом международного права36, не могут принять решение о правах и обязанностях вторичных (производных) субъектов международного права37 — международных организаций38.
Существующая практика введения экономических санкций свидетельствует о постепенном отказе го-
36 См.: Субъекты современного международного права: монография / отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2015. С. 16—28.
37 Там же. С. 30—49.
38 См.: Zagel G. M. Op. cit. P. 15.
сударств — инициаторов санкций от использования всеобъемлющих запретов в отношении отдельного государства. Альтернативой стали так называемые «умные» санкции, которые ограничивают экономические права не целого государства, а лишь его отдельных физических и юридических лиц. Изначально подобные средства предполагались к использованию в отношении международных преступников: террористов, наркобаронов, однако сейчас они используются в том числе против представителей правящей элиты39. В отличие от всеобъемлющих ограничительных мер «умные» санкции существенно ограничивают экономические права фигурантов санкционного списка и сопровождаются меньшими издержками со стороны остального населения государства.
Статья 215 ДФЕС соответствует указанной тенденции, введение Союзом «умных» санкций предусмотрено в п. 2 статьи, где указано, что ограничительные меры ЕС могут вводиться «против физических или юридических лиц, групп или негосударственных образований».
Как было указано выше, решение о введении ЕС ограничительных мер относится к сфере ОВПБ. Оно принимается единогласным решением всех членов Союза; если хотя бы одно государство — член ЕС выступит против принятия ограничительных мер, они не будут приняты. Это уникальная особенность односторонних ограничительных мер ЕС, с которой в силу объективных причин никогда не столкнется какое-либо государство, применяющее экономические санкции.
Уникальная особенность создает тем не менее некоторые сложности, в частности, ст. 28 ДЕС относит ограничительные меры Союза к средствам оперативного ответа на сложившуюся международную ситуацию. Тем не менее сложная многоуровневая и забюрократизированная процедура может отрицательно сказаться на оперативности ограничительных мер40, ответ на международную ситуацию может прийти с задержкой. Известны случаи, когда принципиальная позиция какого-либо члена ЕС препятствовала оперативному принятию ограничительных мер. Например, в 2020 г. Кипр несколько раз блокировал принятие ограничительных мер в отношении Беларуси, призывая к принятию ограничительных мер в отношении Турции41. Такой проблемы не возникнет в США или в любом другом государстве, поскольку там введение экономических санкций основывается на национальном праве.
39 См.: Торопыгин А. В. Ограничения торговли и торговые санкции сквозь призму прав человека // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2018. № 3. С. 72.
40 См.: Гландин С. В., Панов Ф. Ю. Указ. соч. С. 157.
41 См., например: URL: https://www.dw.com/ru/kipr-vnov-
nalozhil-veto-na-sankcii-evrosojuza-protiv-belarusi/a-54984208
(дата обращения: 30.01.2021).
Использование ограничительных мер ЕС направлено на достижение целей по защите фундаментальных ценностей, закрепленных в Уставе ООН, обеспечению безопасности ЕС, защите международного мира и безопасности, развитию международного сотрудничества и защите демократии42. Практика показывает, что ограничительные меры в отношении конкретного государства или лица представляют собой набор ограничений различного вида: ограничения в сфере торговли товарами и услугами, включая финансовые услуги; финансовые ограничения; ограничения, связанные с посещением территории Союза.
В зависимости от правовой природы ограничительные меры ЕС можно условно разделить на три категории: 1) применяемые во исполнение резолюции Совета Безопасности ООН; 2) требующие принятия регламента Совета ЕС; 3) используемые с им-плементацией на национальном уровне.
Имплементация ограничительных мер ЕС. Решение Совета ЕС о введении ограничительных мер действует с момента его опубликования в официальном журнале ЕС. Нормативные акты Союза обязательны для государств-членов, их имплементация на национальном уровне не требуется и даже запрещена, кроме случаев, когда иное прямо предусмотрено в соответствующем решении Совета ЕС43. В частности, на национальном уровне происходит имплемен-тация отдельных видов ограничительных мер.
Если решением Совета ЕС предусмотрены ограничительные меры, связанные с запретом на посещение территории ЕС, а также предусматривающие запреты в части торговли оружием, они подлежат имплемен-тации на национальном уровне. Любые иные ограничительные меры, предусмотренные в решении Совета ЕС, будь то финансового и/или торгового характера, не связанные с торговлей оружием, имплементируют-ся на общеевропейском уровне посредством принятия Советом ЕС регламента о санкциях44. Подобный санк-ционный регламент позволяет также избежать трудностей, возникающих в связи с исполнением соответствующего решения Совета ЕС. Как правило, такие решения изобилуют абстрактными терминами, например «экономические и финансовые ресурсы», «товары двойного назначения», «инвестиционные услуги», «инструменты денежного рынка» и др.45 — все
42 Council of the EU Basic Principles on the Use of Restrictive Measures (Sanctions) 10198/1/04 of 7 June 2004.
43 См.: Zagel G. M. Op. cit. P. 36.
44 См. п. 7 Инструкции о применении и развитии ограничительных мер (санкций) в рамках ОВПБ.
45 См., например, решение Совета ЕС от 31 июля 2014 г. № 2014/512/CFSP об ограничительных мерах в отношении России из-за действий по дестабилизации Украины, решение Совета ЕС от 17 марта 2014 г. № 2014/145/CFSP об ограничительных мерах в связи с действиями, подрывающими территориальную целостность и суверенитет Украины.
подобные конструкции получают дефиницию в принимаемом впоследствии регламенте.
Так, в ст. 1 Регламента № 833/201446, предусматривающего ограничения в отношении отдельных секторов российской экономики, указывается, что под инструментами денежного рынка следует понимать классы инструментов, которые обычно используются на денежном рынке, такие как казначейские векселя, депозитные сертификаты и коммерческие бумаги, за исключением платежных инструментов. Статья 1 Регламента № 269/201447 определяет, что средствами признаются финансовые активы, указывается также их примерный перечень. В свою очередь, экономическими ресурсами признаются все активы, не являющиеся средствами.
Детальная проработка дефиниций имеет решающее значение для эффективного использования ограничительных мер на территории Союза. Например, если регламентом предусмотрен запрет на совершение операций со средствами и экономическими ресурсами данного лица, его невозможно будет исполнить без понимания данных терминов. Однако общий характер решений и регламентов Совета ЕС об ограничительных мерах не позволяет охватить все спорные ситуации, которые могут возникнуть в связи с введением ограничительных мер. На помощь приходят руководства Европейской комиссии, построенные по принципу вопрос — ответ48.
Ответственность за нарушение режима ограничительных мер ЕС. В отличие от санкций США ограничительные меры ЕС не обладают эффектом экстерриториального действия, они обязательны для соблюдения всеми лицами, чьим личным законом является право ЕС, к которым, как правило, относятся: любые лица на территории ЕС (включая лиц на борту воздушного или морского судна, находящегося в юрисдикции государства — члена ЕС); физические лица — граждане государств — членов ЕС, независимо от их места нахождения; юридические лица, созданные в соответствии с законодательством государства — члена ЕС; любые лица в отношении деятельности, осуществляемой ими на территории ЕС49.
Соблюдение указанными субъектами ограничительных мер ЕС обеспечивается юридической ответ-
46 Регламент Совета ЕС от 31 июля 2014 г. № 833/2014 об ограничительных мерах в связи с действиями России, дестабилизирующими ситуацию на территории Украины.
47 Регламент Совета ЕС от 17 марта 2014 г. № 269/2014 об ограничительных мерах в отношении действий, подрывающих или ставящих под угрозу территориальную целостность, суверенитет и независимость Украины.
48 См., например, Руководство Комиссии от 25 сентября 2015 г. по исполнению отдельных положений Регламента № 833/2014.
49 См., например, ст. 13 Регламента Совета ЕС от 31 июля
2014 г. № 833/2014.
ственностью за их нарушение. Однако в нормативных правовых актах ЕС вопросы привлечения к ответственности за нарушение ограничительных мер ЕС и размеры такой ответственности не регламентированы. На сегодняшний день каждый член ЕС принимает собственное законодательство, позволяющее привлекать нарушителей европейского санкционно-го режима к ответственности50.
Причина подобного подхода заключается в существенных различиях в экономическом развитии государств — членов ЕС: штраф, кажущийся большим юридическому лицу, зарегистрированному в Греции, может оказаться несущественным для юридического лица, зарегистрированного в Германии. Регламенты Совета ЕС об ограничительных мерах в связи с этим содержат типовую формулировку о необходимости принятия на национальном уровне норм о наказаниях за нарушение соответствующего регламента51. Наказание при этом должно отвечать критериям эффективности, пропорциональности и оказывать сдерживающее воздействие.
На практике проблема решается включением положений об ответственности за нарушение ограничительных мер ЕС в национальное законодательство члена ЕС об административной или уголовной ответственности — в зависимости от тяжести нарушения.
Суд ЕС и его роль в формировании стандартов защиты прав фигурантов санкционных списков ЕС. Пункт 3 ст. 215 ДФЕС требует, чтобы акты, устанавливающие ограничительные меры, содержали необходимые положения в сфере правовых гарантий. Эта норма необходима для соблюдения международного права, права ЕС и прав физических и юридических лиц в процессе принятия ограничительных мер. Действительно, ранняя практика введения ограничительных мер ЕС в отношении физических и юридических лиц выявила значительные нарушения их прав.
В силу положений ст. 275 ДФЕС Суд ЕС не наделен полномочиями в части принятия актов ОВПБ и актов, принимаемых во исполнение ОВПБ, но наделен полномочиями по контролю правомерности решений Совета ЕС о введении ограничительных мер в отношении физических или юридических лиц. Свои контрольные полномочия Суд ЕС реализует при рассмотрении жалоб фигурантов санкционных списков на нарушения их прав включением в санкци-онный список. На данный момент практика Суда ЕС позволяет говорить о сформированных им стандартах защиты прав физических и юридических лиц — фигурантов санкционных списков ЕС.
Долгое время введение ограничительных мер Советом ЕС в отношении конкретного лица могло про-
50 См., например: ДораевМ. Г. Указ. соч. С. 110—111.
51 См., например, ст. 15 Регламента Совета ЕС от 17 марта 2014 г. № 269/2014.
исходить без обоснования причины введения таких мер. Ситуация изменилась после рассмотрения Судом ЕС жалобы саудовского бизнесмена Ясина Кади. Суд постановил, что адресные ограничительные меры должны соответствовать требованию верховенства права. Совет ЕС обязан при введении ограничительных мер четко изложить основания для включения лица в санкционный список; обосновать необходимость включения доказательствами; уважать право на защиту и обеспечить эффективный судебный контроль при соблюдении принципа пропорциональности52. Таким образом, Суд ЕС сформировал стандарт, что введение в отношении лица ограничительных мер должно сопровождаться развернутым обоснованием причин введения этих мер, а самому лицу должно быть предоставлено право на судебную защиту своих прав.
После появления первого стандарта Совет ЕС действительно стал сопровождать введение ограничительных мер в отношении лица развернутым обоснованием, в котором может иметь место ссылка на проведение в отношении лица расследования на национальном уровне. С подобной мотивировкой 5 марта 2014 г. в санкционный список ЕС был включен бывший премьер-министр Украины Николай Азаров53. В процессе рассмотрения его жалобы апелляция Суда ЕС определила, если включение лица в санкционный список обосновано актами третьего государства, Совет ЕС должен проверить, насколько соблюдены в этом государстве права данного лица на эффективные средства правовой защиты и доступ к правосудию54. Неисполнение указанной обязанности Советом ЕС может привести к тому, что лицо, в отношении которого действуют ограничительные меры ЕС, установленные на основании актов третьего государства, оспорит их в судебном порядке в Суде ЕС, например, если докажет, что нарушено его право на справедливое судебное разбирательство.
Решение по делу Азарова, как и решение по делу Кади стало важным прецедентом для защиты прав фигурантов санкционных списков ЕС. Руководствуясь им, лицо может оспаривать действующие в отношении него ограничительные меры ЕС, если они введены на основании действий третьего государства, нарушающих права данного лица. Например, 28 октября 2020 г. со ссылкой на дело Азарова Суд ЕС отменил ограничительные меры, установленные Советом ЕС в отношении родственника бывшего прези-
52 См.: Гландин С. В. Европейское право ограничительных мер после первых российских дел в Суде Европейского Союза // Международное правосудие. 2017. № 2 (22). С. 82.
53 См.: Регламент Совета ЕС № 208/2014 об ограничительных мерах в отношении физических и юридических лиц в связи с ситуацией на Украине.
54 Дело С-530/17 P Mykola Azarov v. Council. Решение от 19 декабря 2018 г.
дента Туниса. Ограничительные меры были введены Советом ЕС в 2011 г. на основании информации о расследовании национальными властями действий данного лица. Однако к моменту вынесения решения Суда ЕС национальное расследование не только не завершилось, но и не привело к совершению каких-либо процессуальных действий в отношении данного лица55.
Выводы. По состоянию на начало 2021 г. Европейский Союз занимал второе место в мире после США в списке крупнейших мировых экономик56 и наряду с США может быть отнесен к числу субъектов международного права, наиболее активно использующих односторонние ограничительные меры. Среди всех субъектов международного права, активно применяющих санкции, Европейский Союз выделяется уникальной особенностью — наднациональным регулированием ограничительных мер. Государства — члены ЕС не вправе самостоятельно решать вопрос о введении экономических санкций, этот вопрос составляет компетенцию Союза. Ограничительные меры ЕС — это продукт согласования воль его членов. Их использование возможно только, если с этим согласны все члены Союза — это их главная особенность и главный недостаток. Столь сложная правовая
55 См. Дело T-151/18, Slim Ben Tijani Ben Haj Hamda Ben Ali contre Conseil de l'Union européenne. Решение от 28 октября 2020 г.
56 См. URL: https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP. MKTP.CD?locations=EU-US-CN (дата обращения: 31.01.2021).
процедура введения ограничительных мер может негативно отразиться на их оперативности.
Правовая основа ограничительных мер ЕС — решение Совета ЕС, принятое во исполнение ОВПБ на основании ст. 215 ДФЕС. Это решение подлежит двухуровневой имплементации: на национальном уровне имплементируются ограничения на посещение территории ЕС и связанные с торговлей оружием, на общеевропейском — все остальные ограничения. Будучи принятыми, ограничительные меры ЕС обязательны для соблюдения всеми, на кого распространяется право ЕС. Ответственность за нарушение ограничительных мер устанавливается каждым государством индивидуально в своем национальном законодательстве.
Государства — члены ЕС своими нормативными правовыми актами не могут регулировать вопросы ограничительных мер. Контроль за соблюдением прав физических и юридических лиц в процессе принятия ограничительных мер осуществляет Суд ЕС. В своих решениях Суд ЕС разработал несколько стандартов обеспечения прав физических и юридических лиц: (1) введение ограничительных мер в отношении конкретного лица должно быть подробно обосновано и (2) в случае введения ограничительных мер на основе актов третьего государства правомерность этих актов должна быть подтверждена Советом ЕС. Если эти стандарты нарушены, фигуранты санкционного списка ЕС имеют все шансы успешно обжаловать введенные против них ограничительные меры в Суде ЕС.
Список литературы
Alexander K. Economic Sanctions: Law and Public Policy. New York, 2009.
Herzog T. A short history of European Law. Harvard University Press, 2018.
Lindsay J. M. Trade Sanctions as Policy Instruments: A Re-Examination // International Studies Quarterly. 1986. Vol. 30. No. 2.
Zagel G. M. Article 215 TFEU on Restrictive Measures // Smit and Herzog on the Law of the European Union. 2015. Т. 4.
Гландин С. В. Европейское право ограничительных мер после первых российских дел в Суде Европейского Союза // Международное правосудие. 2017. № 2 (22).
Гландин С. В., Панов Ф. Ю. Ограничительные меры и санкции в праве Соединенного Королевства: до и после Brexit // Закон. 2020. № 6.
Дораев М. Г. Экономические санкции в праве США, Европейского Союза и России. М., 2016.
Жбанков В. А., Трубачева К. И., Слепак В. Ю. Правовой режим ограничительных мер в европейском праве // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10.
Капустин А. Я. Международно-правовые проблемы природы и действия права Европейского Союза: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001.
Капустин А. Я. Санкции ООН: Международно-правовая концептуализация принудительных мер // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 6 (73).
Панов Ф. Ю. Есть ли санкции после Брексита: что нужно знать российскому юристу об автономных санкциях Великобритании // Legal Insight. 2020. № 9 (95).
Право Европейского Союза: учебник для вузов / под ред. А. Я. Капустина. М., 2014.
Старженецкий В. В., Бутырина В. А., Курицына К. С. Российское антисанкционное регулирование: современное состояние и пути совершенствования // Закон. 2021. № 3.
Субъекты современного международного права: монография / отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2015.
Торопыгин А. В. Ограничения торговли и торговые санкции сквозь призму прав человека // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2018. № 3.
Энтин К. В. Ограничительные меры против третьих стран в практике Суда Европейского Союза // Международное правосудие. 2016. № 1 (17).
References
Alexander K. Economic Sanctions: Law and Public Policy. New York, 2009.
Doraev M. G. Ekonomicheskie sanktsii v prave SShA, Evropeyskogo Soyuza i Rossii. Moscow, 2016.
Entin K. Autonomous restrictive measures against third countries in the case-law of the European Union Court of Justice. Mezhdunarodnoyepravosudie, 2016, no. 1, pp. 95—103. (In Russ.)
European Union law. Ed. by A. Ya. Kapustin. Moscow, 2014. (In Russ.)
Glandin S. The European law of restrictive measures after first Russian cases before the European Court of Justice. Mezhdunarodnoe pravosudie, 2017, no. 2, pp. 80—93. (In Russ.)
Glandin S. V., Panov F. Yu. Sanctions and Restrictive Measures of the United Kingdom Before and Past Brexit. Zakon, 2020, no. 6, pp. 142—158. (In Russ.)
Herzog T. A short history of European Law. Harvard University Press, 2018.
Kapustin A. Ya. Mezhdunarodno-pravovye problemy prirody i deystviya prava Evropeyskogo Soyuza. Dr. diss. Moscow, 2001. Kapustin A. Ya. UN Sanctions: The International Legal Conceptualization of Coercive Measures. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2018, no. 6 (73), pp. 85—90. (In Russ.) DOI: 10.12737/art.2018.6.7.
Lindsay J. M. Trade Sanctions as Policy Instruments: A Re-Examination. International Studies Quarterly, 1986, vol. 30, no. 2. Panov F. Yu. Est' li sanktsii posle Breksita: chto nuzhno znat' rossiyskomu yuristu ob avtonomnykh sanktsiyakh Velikobritanii. Legal Insight, 2020, no. 9 (95).
Starzhenetskiy V. V., Butyrina V. A., Kuritsyna K. S. Rossiyskoe antisanktsionnoe regulirovanie: sovremennoe sostoyanie i puti sovershenstvovaniya. Zakon, 2021, no. 3.
Sub"ekty sovremennogo mezhdunarodnogo prava. Ed. by O. I. Tiunov. Moscow, 2015.
Toropygin A. V. Trade Restrictions and Trade Sanctions through the Prism of Human Rights. Eurasian Integration: Economics, Law, Politics, 2018, no. 3, pp. 69—80. (In Russ.)
Zagel G. M. Article 215 TFEU on Restrictive Measures. Smit and Herzog on the Law of the European Union, 2015, vol. 4. Zhbankov V. A., Trubacheva C. I., Slepak V. Y. The legal regime of restrictive measures in European law. Actual Problems of Russian Law, 2015, no. 10. (In Russ.)
Информация об авторе
Ф. Ю. Панов, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
♦
