CC BY
51Ограничительные меры против третьих стран в практике Суда Европейского Союза
Кирилл Энтин*
Настоящая статья посвящена анализу правовых вопросов, связанных с применением Европейским Союзом ограничительных мер против третьих стран. В статье анализируются различные виды санкционных режимов и исследуется правовая база и процедура, используемые для принятия такого рода мер. В силу ограниченной юрисдикции в области общей внешней политики и политики безопасности Суд Европейского Союза осуществляет лишь ограниченный контроль законности мер, принимаемых в отношении конкретных физических и юридических лиц. В статье подробно анализируется практика Суда ЕС как в отношении применимых стандартов защиты основополагающих прав и свобод человека, так и касательно контроля обоснованности внесения лиц в санкционные перечни в свете устанавливаемых Советом EC критериев. Наконец, особое внимание уделяется возможности Суда контролировать законность самих санкционных критериев и возможные последствия такого контроля в отношении санкций, принятых против России в связи с украинским кризисом.
^ Ограничительные меры; санкции; Суд Европейского Союза; санкционный режим; процедура ведения санкций; Общая внешняя 001: 10.21128/2226-2059-2016-1-95-103 политика и политика безопасности;Лиссабонский договор
JUS COMMUNE
1. Введение
«Ограничительные меры», также часто именуемые санкциями, в течение последних лет стали одним из ведущих инструментов внешней политики Европейского Союза. Возможность их применения появилась у Европейского Сообщества уже в 1970 году с созданием системы Европейского политического сотрудничества1, что позволило передать им-
* Энтин Кирилл Владимирович — кандидат юридических наук, советник в Суде Евразийского экономического союза; научный сотрудник Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ (e-mail: kirill.entin@coleurope.eu). Автор выражает благодарность своим коллегам из Университета Фрибура (Швейцария) и в особенности профессорам Б. Пиркеру и Р Мостерс за их помощь и советы при проведении исследования во время пребывания в Швейцарии.
1 На смену этой функциональной подсистеме политического фундамента ЕС в 1993 году пришла Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ).
плементацию соответствующих резолюций Совета Безопасности ООН на наднациональный уровень. Начиная с 1982 года Сообщество стало вводить самостоятельные, или автономные, меры, что позволяет ЕС принимать меры даже в случае бездействия Совета Безопасности ООН. Впервые подобные санкции были приняты против СССР в связи с введением военного положения в Польше, а также в ответ на вторжение Аргентины на Фолклендские острова.
В настоящее время действуют 32 введённых Европейским Союзом санкционных режима. Половина из них была наложена во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН. В этом случае списки лиц, подпадающих под санкции, устанавливаются соответствующим комитетом СБ ООН. В остальных случаях речь идёт о так называемых автономных ограничительных мерах, налагаемых Ев-
росоюзом по своему усмотрению. В качестве обоснования Евросоюз, как правило, приводит нарушение принципов демократии и уважения прав человека, а также основополагающих принципов международного права.
Примечательно, что в отдельных случаях ЕС принимает собственные меры против третьего государства в дополнение к резолюциям Совета Безопасности. Так, в отношении Ирана, помимо имплементации принятых СБ ООН мер в связи с нарушением режима ядерного нераспространения2, Евросоюз принял решение о наложении собственных ограничительных мер в ответ на нарушения прав человека3.
Украинский кризис продемонстрировал, что, помимо дипломатических санкций, в арсенале у Евросоюза имеется широкий набор и более чувствительных мер, начиная от запрета на поставку оружия и товаров двойного назначения и заканчивая секторальными санкциями, ограничением на доступ к финансовым рынкам и инвестициям или к ключевым технологиям. Кроме санкций против государств, ЕС также активно использует так называемые «умные», или адресные, санкции4. Это позволяет ЕС запрещать въезд и замораживать активы конкретных лиц — политического руководства стран или лиц, подозреваемых в пособничестве терроризму.
Правовые вопросы, связанные с применением санкций ЕС, получили широкое освещение в европейской научной литературе. При этом, однако, основное внимание традиционно уделялось санкционным режимам, направленным на борьбу с терроризмом, установленным ЕС либо самостоятельно, либо в рамках имплементации резолюций СБ ООН5. Напротив, правовому анализу санкций, нала-
2 Решение Совета 2010/413/CFSP от 27 июля 2010 года и последующие меры.
3 Решение Совета 201 1/235/CFSP от 14 апреля 2011 года и последующие меры.
4 Smart sanctions, targeted sanctions (англ. ).
5 См., в частности: Murphy C. EU Counter-Terrorism Law: PreEmption and the Rule of Law. Oxford : Hart Publishing, 2012;
Eckes C. EU Counter-Terrorist Policies and Fundamental Rights:
The Case of Individual Sanctions. Oxford : Oxford University Press, 2009; La lutte contre le terrorisme dans le droit et la juris-
prudence de l'Union européenne / sous la dir. de E. Saul-
nier-Cassia. Paris : L.G.D.J, 2014; Rideau J, Grewe C, Bal-
mond L. Sanctions ciblées et protections juridictionnelles des droits fondamentaux dans l'Union européenne: équilibres et déséquilibres de la balance / sous la dir. de M. Arcari. Bruxelles : Bruylant; Nemesis, 2010.
гаемых ЕС в отношении третьих стран, до сих пор уделялось мало внимания6.
2. Процедура
Процедура введения санкций зависит от характера принимаемых мер. Первоначальное решение о введении нового автономного санкционного режима принимается, как правило, на уровне глав государств. В случае дипломатических санкций, не нуждающихся в имплементации, достаточно решения Европейского Совета7. Так, в рамках так называемого «первого пакета» санкций против России Европейский Совет принял решение о замораживании двусторонних переговоров с Россией по визовым вопросам и новому базовому соглашению.
Меры экономического характера против государств или частных лиц (торговое эмбарго, замораживание финансовых активов и т. д.) принимаются Советом ЕС в два этапа8. Первый этап заключается в принятии Советом решения в рамках ОВПБ на основе единогласия. На втором этапе Совет, по совместному предложению Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности и Комиссии, уже квалифицированным большинством принимает регламент для имплементации принятого решения. Необходимость в подобной громоздкой процедуре связана с тем, что санкции призваны решить внешнеполитические задачи, однако реализуются через экономические меры. Отсюда необходимость принятия двух разных актов (решения в рамках ОВПБ и регламента) на основании разных правил процедуры. Данная процедура является ещё одним наследием системы «трёх опор».
В отношении ограничительных мер неэкономического характера (эмбарго на поставку
6 Основной работой по данной теме остаётся: Eckes С. EU restrictive measures against natural or legal persons: from coun-terterrorist to third country sanctions // Common Market Law Review. Vol. 51. 2014. No. 3. P. 869-906.
7 В соответствии со статьёй 22 Договора о Европейском Союзе «решения Европейского Совета о стратегических интересах и целях Союза касаются общей внешней политики и политики безопасности, а также других сфер, относящихся к внешнеполитической деятельности Союза. Они могут затрагивать отношения Союза с отдельными странами или регионами либо иметь тематический подход».
8 Статья 215 Договора о функционировании Европейского Союза.
оружия, ограничения на въезд и т. д.) достаточно первоначального решения Совета в рамках ОВПБ, поскольку имплементация решения возложена не на ЕС, а непосредственно на государства-члены.
На практике двухступенчатая процедура является всё же в значительной степени условностью — в целях эффективности Решение Совета ЕС в рамках ОВПБ и имплемен-тирующий его регламент принимаются в один и тот же день. Более того, список лиц, активы которых должны быть заморожены, также устанавливается уже на первом этапе и прилагается к решению Совета. Это не только превращает участие Комиссии в пустую формальность, но и лишает смысла голосование квалифицированным большинством по регламенту, поскольку у любого из государств-членов есть возможность заблокировать включение того или иного лица в санкцион-ный список ещё на этапе принятия решения.
3. Контроль законности санкций
Одной из главных особенностей применения санкций Европейским Союзом — наличие эффективного судебного механизма контроля законности принимаемых институтами ЕС мер, что позволило многим физическим и юридическим лицам успешно обжаловать акты ЕС и добиться своего исключения из санкционных списков. Судебный контроль законности принимаемых институтами ЕС мер осуществляется Судом Европейского Союза (точнее, Судом общей юрисдикции) в рамках исков об аннулировании в соответствии со статьёй 263 Договора о функционировании Европейского Союза (далее — ДФЕС).
При этом следует оговориться, что компетенция Суда ЕС остаётся довольно ограниченной. Несмотря на то что формально Лиссабонский договор положил конец действовавшей в ЕС системе «трёх опор»9, область ОВПБ по-прежнему сохраняет ряд особенностей. В частности, на неё, по общему правилу, не распространяется юрисдикция Суда ЕС10. Во многом это связано с желанием государств сохранить монополию на интерпретацию ак-
9 Первой «опорой» выступало право Европейского Сообщества, второй — общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), третьей — сотрудничество полиции и судов по уголовным делам.
10 В силу статьи 275 ДФЕС.
тов, принимаемых в рамках ОВПБ11. Единственным исключением является возможность Суда, в соответствии со статьёй 275 ДФЕС, контролировать законность решений Европейского Совета, налагающих ограничительные меры на физических и юридических лиц.
Соответственно, Лиссабонский договор, как и прежде, не даёт возможности обжаловать санкции, принимаемые против государства в целом, такие, например, как эмбарго или секторальные санкции. Парадокс данной ситуации заключается в том, что именно такие классические санкции несут в себе наиболее разрушительные последствия для экономики третьих стран, существенным образом влияют на торговлю и инвестиции и часто отражаются на благосостоянии населения, а то и на общей гуманитарной ситуации в стране.
Впрочем, даже если бы возможность обжалования подобных мер существовала в теории, воспользоваться ею для частных лиц было бы практически невозможно. Дело в том, что при обращении в Суд ЕС пострадавшим от экономических санкций лицам пришлось бы в соответствии со статьёй 263 ДФЕС доказать, что эти меры затрагивают их персонально в силу наличия у них особых свойств или обстоятельств12. Иными словами, заявителям необходимо было бы показать, чем их положение отличается от положения иных лиц, пострадавших от санкций. Учитывая ограничительное толкование Судом данного критерия, можно утверждать, что у подобных исков практически не было бы шансов быть принятыми к производству, если бы только в качестве заявителя не выступила сама Российская Федерация13.
Важным новшеством Лиссабонского договора является то, что обжаловать можно не только регламент, но и решение Совета ЕС,
11 См., в частности: Brkan M. The Role of the European Court of Justice in the Field of Common Foreign and Security Policy After the Treaty of Lisbon: New Challenges for the Future // EU External Relations Law and Policy in the Post-Lisbon Era / ed. by P J. Cardwell. The Hague ; New York : T.M.C. Asser Press, 2012. P 97-118.
12 В таких случаях применяется критерий «individual concern».
13 В соответствии с практикой Суда ЕС третьи страны могут оспаривать законность принятых институтами ЕС актов в рамках иска об аннулировании на тех же основаниях, что и физические и юридические лица (непривилегированные заявители).
принятое в рамках ОВПБ. Данная новелла может интерпретироваться как означающая возможность для физических лиц добиваться отмены не только замораживания своих активов, но и запрета на поездки на территорию ЕС. Этот факт был косвенно подтверждён в постановлении Суда по делу Дахер14. В нём заявитель из Кот-д'Ивуар добивался отмены решения Совета, поскольку оно не давало ему возможности получить итальянскую визу. Суд отказал в рассмотрении дела, однако не по причине отсутствия юрисдикции, а потому что истец утратил статус заинтересованного лица — к моменту рассмотрения его имя уже было вычеркнуто из чёрного списка. Противоположного вывода придерживается один из наиболее авторитетных специалистов по вопросам санкций, Кристина Экес, интерпретирующая решение Суда в деле Кала Нафт15 в качестве свидетельства того, что статья 275(2) ДФЕС по-прежнему толкуется как охватывающая лишь те ограничительные меры, им-плементация которых осуществляется Сою-зом16. При ближайшем рассмотрении, однако, можно предложить несколько более ограничительное толкование решения по делу КалаНафт, исходя из того, что обжалуемое решение Совета не касалось ограничений поездок, но именно экономических мер в отношении отдельных секторов экономики Ирана.
В рамках дел о законности санкций Суд ЕС рассматривает две группы вопросов. Первая касается соблюдения институтами ЕС основных прав человека, вторая — обоснованности включения в список тех или иных лиц.
3.1. Вопросы соблюдения прав человека
Практика по этому вопросу была выработана Судом в делах о санкциях в отношении лиц, подозреваемых в финансировании терроризма. Решения по делам Кади17 и Кади II18 сви-
14 Решение по делу T-218/11 Dagher v. Council. ECLI:EU:T: 2012:82.
15 Решение по делу T-509/10 Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran v. Council. ECLI:EU:T:2012:201.
16 См.: Eckes C. EU restrictive measures against natural or legal persons: from counterterrorist to third country sanctions. P. 883.
17 Решение по делам C-402/05 P и C-415/05 P YassinAbdullah Kadi and Al Barakaat v. Council and Commission. ECLI:EU: C:2008:461.
18 Решение по делам C-584/10 P, C-593/10 P, C-595/10 P Com-
mission and Others v. Yassin Abdullah Kadi. ECLI:EU:C:
2013:518.
детельствуют о готовности Суда осуществлять тщательный контроль законности в этой области даже в тех случаях, когда ЕС всего лишь имплементирует резолюции Совета Безопасности ООН и нарушение прав возникает не по вине институтов ЕС. Суд ЕС посчитал, что институты ЕС не могут имплементировать резолюцию Совета Безопасности, если в результате будут нарушены положения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — ЕКПЧ).
Как подчеркнул Европейский суд общей юрисдикции, меры, принимаемые в контексте борьбы с терроризмом, и те, которые принимаются в контексте ядерного нераспространения, идентичны по своей природе и преследуют те же цели обеспечения международной безопасности. Соответственно, нет причин использовать разные стандарты контроля в отношении санкций против террористов и против лидеров третьих стран19.
Большая часть дел по санкциям, рассмотренных Судом ЕС, касаются соблюдения процессуальных прав и, в частности, права на эффективную правовую защиту. Согласно практике Суда ЕС, данное право предполагает два основных аспекта.
Первый заключается в обязанности Совета ЕС сообщить лицу мотивы, по которым он был включён в санкционные списки, а также имеющиеся против него доказательства. Как указывает Суд, эти сведения должны быть сообщены лицу в индивидуальном порядке20 либо в момент принятия ограничительных мер, либо как можно скорее после их принятия21. С учётом необходимости обеспечения максимальной эффективности принимаемых решений по заморозке активов и, соответственно, эффекта внезапности какие-либо извещения до принятия мер полностью исключены.
Цель этого обязательства — предоставить лицу «достаточную информацию, чтобы оно могло определить, были ли основания для принятия акта или же имеется ошибка, кото-
19 Решение по делам T-128/12 и T-182/12 HTTS v. Council. EU:T:2013:312, § 43.
20 Таким образом, публикация в официальном вестнике ЕС рассматривается Судом как недостаточная. См. решение по делу C-548/09 Bank Melli Iran v. Council. ECLI:EU:C:2011:735, § 50-52.
21 Решение по делу T-430/10 и T-440/10 Fulmen v. Council. ECLI:EU:T:2012:142, § 80.
рая позволит обжаловать его законность перед Судом ЕС»22. Таким образом, выполнение данного обязательства призвано предоставить возможность адресатам ограничительных мер в наилучших условиях реализовать своё право на правовую защиту и принять решение об обращении в Суд. Эти сведения также необходимы и Суду, чтобы позволить в полной мере обеспечить контроль законности принятых мер23.
Второй элемент заключается в предоставлении возможности для лица представить Совету свои возражения. При этом Европейский суд общей юрисдикции уточнил, что право на защиту не включает в себя право на проведение формального слушания — достаточно возможности предоставить возражения и встречные доказательства в письменном виде24.
Следует отметить, что вышеуказанные элементы являются взаимосвязанными. Так, сообщение обоснований включения в санк-ционный список после истечения срока для предоставления возражений стало одним из оснований отмены санкций, принятых в отношении ряда иранских банков25. При этом для отмены оспариваемых актов в рамках иска об аннулировании заявителю необходимо показать, что при отсутствии нарушения его права на защиту исход процедуры мог бы быть иным.
Помимо процессуальных прав, Суд может также проверить соблюдение гарантированного Европейским Судом по правам человека (далее — ЕСПЧ) права собственности. Однако, как отметил Суд в ряде своих решений26, право собственности не пользуется в праве Европейского Союза абсолютной защитой. Как следствие, распоряжение правом собственности может быть ограничено при условии, что такие ограничения отвечают пресле-
22 Решение по делу T-228/02 Organisation desModjahedines du peuple d'Iran v. Council (OMPI). ECLI:EU:T:2006:384, § 138.
23 Решение по делам: T-439/10 и T-440/10 Fulmen v. Council. ECLI:EU:T:2012:142, § 87; T-496/10 Bank Mellat v. Council. ECLI:EU:T:2013:39, § 96.
24 См., в частности, решения по делам T-8/11 — Bank Kargo-shaei e.a. v. Council, § 96 и T-256/07 People's Mojahedin Organization of Iran v. Council [2008] ECR II-3019, § 93.
25 См. решения по делам T-496/10 Bank Mellat v. Council. ECLI:EU:T:2013:39, § 105 и T-494/10 Bank Saderat v. Council. ECLI:EU:T:2013:59, § 99.
26 См., например, решение по делам C-539/10 P Al-Aqsa v. Counsil и C-550/10 P Netherlands v. Al-Aqsa. ECLI:EU:C: 2012:711, § 121.
дуемым правом ЕС интересам общего характера и не представляют, в свете преследуемых целей, чрезмерного и недопустимого вмешательства, затрагивающего саму сущность гарантируемых прав27. Соответственно, несмотря на осуществляемый Судом контроль соблюдения принципа пропорциональности, в практике Суда ещё не было прецедентов, когда принятые в целях борьбы с терроризмом или для оказания давления на политическое руководство третьих стран меры были аннулированы по этим основаниям28.
3.2. Обоснованность включения лиц в санкционный список
Вторая группа вопросов относится к законности включения конкретного физического или юридического лица в санкционный список. Суд, в частности, может оценить правильность оценки институтами фактов и обстоятельств, которые были представлены в качестве обоснования для включения лица в список, а также проверить информацию и доказательства, на которых основана данная оценка29.
Так, 28 января 2016 года Европейский суд общей юрисдикции признал незаконным имевшее место с 6 марта 2014 года по 5 марта 2015 года30 замораживание активов пяти украинских граждан, включая бывшего премьер-министра Украины М. Я. Азарова и его сына31. Данные лица были включены в санкционный список на основании того, что в их отношении было начато расследование в связи с хищением государственных средств и их незаконным переводом за пределы Украины. Как установил Суд, решение Совета ЕС
27 Ibid.
28 См., например, решение по делу T-383/11 Makhlouf v. Council. ECLI:EU:T:2013:431, § 102-104.
29 Решение по делу T-390/08 Bank Melli Iran v. Council. ECLI:EU:T:2009:401, § 37.
30 5 марта 2015 года сын М. Я. Азарова был исключён из санк-ционного списка, в то время как основания для внесения остальных четырёх имен были изменены. Блокирование активов данных лиц после 5 марта 2015 года является предметом отдельных судебных разбирательств в Европейском суде общей юрисдикции. На начало марта 2015 года решения по ним ещё не вынесены.
31 См. решения по делам T-331/14 Mykola Yanovych Azarov v. Council. ECLI:EU:T:2016:49; T-332/14 Oleksii Mykolayovych
Azarov v. Council. ECLI:EU:T:2016:48; T-341/14 Sergiy
Klyuyev v. Council. ECLI:EU:T:2016:47; T-434/14 Sergej
Arbuzov v. Council. ECLI:EU:T:2016:46; T-486/14 Edward Stavytskyi v. Council. ECLI:EU:T:2016:45.
было основано лишь на письме Генерального прокурора Украины, в котором уведомлялось о начале расследования, но не содержалось ни конкретных обстоятельств, ни сведений о том, в чём именно состояло незаконное поведение указанных лиц. Соответственно, Суд пришёл к выводу, что Совет не располагал достаточными данными для включения заявителей в санкционные списки как ответственных за хищение государственных средств.
Кроме того, Суд может проверить, подпадает ли лицо под указанные в актах ЕС общие критерии. Как отметил Суд ЕС в деле Тай За, право институтов ЕС на наложение санкций против государства включает «возможность налагать санкции на его руководство, а также на физических и юридических лиц, связанных или контролируемых, прямо или косвенно, данными лицами»32. Так, Суд согласился, что в санкционный список могут быть включены родственники лидеров Мьян-мы, а также бизнесмены, если последние связаны с лидерами или данный бизнес зависит от лидеров государства. Напротив, Суд посчитал, что включение родственников данных бизнесменов идёт вразрез с целью принятия санкций, поскольку «сложно установить даже косвенную связь между отсутствием прогресса в области демократизации и продолжающимися нарушениями прав человека в Мьян-ме и поведением членов семей бизнесменов, которое само по себе не было предметом критики»33.
Тем самым Суд ЕС во многом последовал подходу, предложенному генеральным адвокатом Менгоцци и проиллюстрированному на примере концентрических окружностей34. Первая окружность включает в себя членов правительства или иных лиц, наделённых реальной властью по принятию решений. Вторая — лиц, прямо или косвенно связанных с руководителями (членов семьи или лиц, извлекающих выгоду из экономической политики государства). Наконец, третий круг включает в себя членов семьи лиц, извлекающих выгоду из экономической политики государства. Как отметил генеральный адвокат в своём заключении, находящиеся в третьем круге
32 Решение по делу C-376/10 P Tay Za v. Council. ECLI:EU:C: 2012:138.
33 Ibid. § 67.
34 Opinion of Advocate General Mengozzi delivered on 29 November 2011. ECLI:EU:C:2011:786.
лица «слишком удалены от центра принятия решений».
В своём заключении генеральный адвокат остановился и на приведённом Советом доводе о необходимости для обеспечения эффективности санкций включения в такие списки родственников управляющих бизнесом лиц, поскольку тем от них будет сложнее уклониться. По мнению г-на Менгоцци, введя «адресные санкции», ЕС сделал выбор в пользу системы, которая, пусть и менее эффективна, несомненно, более справедлива. В такой системе приоритет отдаётся защите прав частных лиц, даже если это делает достижение абсолютной эффективности невоз-можным35.
Со вступлением в силу Лиссабонского договора ситуация несколько изменилась, поскольку у Европейского Совета появилось право на основании статьи 215(2) ДФЕС применять меры как против государств, так и против лиц, не связанных с правящим режимом третьих стран. До этого подобное полномочие у Совета отсутствовало и ему приходилось обращаться к специальному механизму, предусмотренному статьёй 308 Договора о Сообществе36.
При этом нужно отметить, что для принятия этих мер требуется либо отдельный акт Совета ЕС, либо, по крайней мере, наличие дополнительного критерия для включения таких лиц в список. Так, в деле Томана Суд посчитал, что Совет не воспользовался данным полномочием, поскольку Регламент 314/2004 в отношении Зимбабве вводил санкции против «отдельных членов правительства Зимбабве, а также связанных с ними физических и юридических лиц или органов»37. Таким образом, как показывают решения по делам Бамба38, Аль Ассад39 и Томана40, решение
35 Ibid. § 44.
36 Так называемая flexibility clause, позволявшая Совету ЕС принимать акты на основании единогласия для достижения со -держащихся в учредительных договорах целей даже при отсутствии необходимой юридической базы. После Лиссабонского договора был введён запрет на использование данного положения (ныне ст. 352 ДФЕС) для реализации целей в рамках ОВПБ.
37 Решение по делу T-190/12 Johannes Tomana v. Council and Commission. ECLI:EU:T:2015:222, § 123.
38 Решение по делу C-417/11 P Council v. Nadiany Bamba. ECLI:EU:C:2012:718.
39 Решение по делу T-407/13 Al Assad v. Council. ECLI:EU:T: 2014:1119.
40 Решение по делу T-190/12 Johannes Tomana v. Council and
Commission. ECLI:EU:T:2015:222.
по делу Тай За по-прежнему применимо в том, что касается определения понятий «лидеров государства» и «лиц, связанных с лидерами государства». Но в то же время у Совета есть возможность обойти наложенные ограничения путём установления дополнительных критериев включения некоторых лиц в санкционные списки.
3.3. Оценка установленных
Европейским Советом критериев
Фактически, практика Суда подтолкнула Совет ЕС к формулированию всё более и более широких и расплывчатых критериев для включения определённых лиц в санкционные списки. Показательно, что в отношении России установленный критерий корректировался несколько раз. В настоящее время он включает «физических лиц, ответственных за, активно поддерживающих или претворяющих в жизнь политику или действия, которые подрывают или представляют угрозу целостности, суверенитету и независимости Украины, стабильности или безопасности в Украине или которые препятствуют работе международных организаций в Украине, а также физических или юридических лиц, с ними связанных»41. При этом нигде не уточняется, какие действия могут рассматриваться в качестве «активной поддержки».
Теоретически, под данный критерий могут подпадать артисты, выступающие в Крыму, или компании, принявшие решение открыть там филиалы или представительства, а равно и журналисты или политологи, выражающие поддержку официальной российской политической линии. При этом не только они сами, но и их родственники потенциально рискуют оказаться в санкционных списках.
Представляется, что подобная формулировка критерия является проблематичной в силу сразу нескольких обстоятельств. Во-первых, чрезмерно широкая формулировка критериев не в полной мере соответствует принципу правовой определённости — одному из основных принципов права ЕС, требующему, чтобы законодательство ЕС было чётким и предсказуемым42, в особенности если
41 Статья 1 решения Совета 2014/475/CFSP от 18 июля 2014 года // OJ L 214, 19.7.2014, p. 28-28.
42 См. решение по делу T-212-217/80 Salumi [1981] ECR 2735, § 10.
несоблюдение установленных правил может иметь отрицательные последствия для предприятий и индивидов43. Как показывает практика, данные требования в полной мере применимы и к сфере ОВПБ44. В случае с введёнными в отношении России санкциями представляется сложным с достаточной уверенностью предсказать последствия того или иного поведения частных лиц, что ставит их под угрозу подвергнуться санкциям.
Конечно, следует согласиться с тем, что, во-первых, принцип правовой определённости должен применяться с учётом особых характеристик сферы ОВПБ. В частности, он не должен ограничивать дискрецию Совета по включению или невключению в санкционный список подпадающих под критерии лиц, исходя из иных политических или дипломатических соображений. Так, отсутствие в санкци-онном списке двух первых лиц Российской Федерации легко объяснимо желанием ЕС не переносить политический конфликт в личную плоскость и оставить дверь для диалога открытой. Вместе с тем такие особенности не позволяют исключить область ОВПБ из-под действия данного принципа.
Во-вторых, следует учесть, что в соответствии с выработанным ЕС руководством по применению санкций данные меры должны носить не карательный, но превентивный характер45, а их главной целью является изменение политики или поведения страны или индивидов46. Такую цель легче реализовать, если у лиц имеется более чёткое представление относительно законности или незаконности их действий с точки зрения Европейского Совета ЕС.
В-третьих, широкая формулировка критериев представляется проблематичной и в свете соблюдения статьи 10 ЕКПЧ, гарантирующей право на свободу выражения мнения. Согласно практике ЕСПЧ, действие статьи 10 касается защиты любой формы выражения, независимо от его содержания. Единственным исключением являются идеи, пропаган-
43 См. решение по делу С-158/07 Forster. ECLI:EU:C:2008:630, § 67.
44 См. решение по делу T-578/12 National Iranian Oil Company v. Council. ECLI:EU:T:2014:678, § 112.
45 Guidelines on implementation and evaluation of restrictive measures (sanctions) in the framework of the EU CFSP, 11205/12 of 15 June 2012, annex I.
46 Ibid. § 4.
дирующие идеологию нацизма, отрицающие холокост и направленные на разжигание нетерпимости и расовой дискриминации, которые не могут претендовать на защиту по упомянутой статье. На этом основании можно сделать вывод, что мнения в поддержку политики или действий, «которые подрывают или представляют угрозу целостности, суверенитету и независимости Украины», a priori не исключены из-под защиты по статье 10 ЕКПЧ. В частности, Суд многократно указывал, что статья 10 применима не только в отношении «информации» или «идей», которые принимаются благоприятно либо не рассматриваются как оскорбительные или же воспринимаются нейтрально, но и в отношении таковых, которые являются оскорбительными, шокирующими или беспокоящими47.
Согласно части 2 статьи 10, любое вмешательство в осуществление данного права должно соответствовать трём требованиям: во-первых, оно должно быть предусмотрено законом; во-вторых, быть направлено на защиту как минимум одного из перечисленных в статье интересов или ценностей; в-третьих, быть необходимым в демократическом обществе. Касательно первого критерия следует отметить, что ЕСПЧ проверяет не только формальное закрепление вмешательства в законе, но может оценить и «качество» закона48. Анализируя практику ЕСПЧ относительно третьего критерия — необходимости вмешательства в демократическом обществе, можно сделать вывод, что ЕСПЧ в силу требований плюрализма и толерантности не допускает вмешательство государств в осуществление свободы выражения мнения в тех случаях, когда высказывания не являются подстрекательством к насилию или разжиганием ненависти49. Напомним, что, согласно решению Суда ЕС по делу Бамба50, в отношении индивидов, попавших под санкции против третьих стран, применимы те же стандарты в области прав человека, что и в отношении лиц, подозреваемых в причастности к терро-
47 См., в частности, решение ЕСПЧ от 8 июля 1999 года по делу Surek v. Turkey (No. 3), § 36.
48 См., в частности, решение ЕСПЧ от 26 апреля 1979 года по делу Sunday Times v. the United Kingdom.
49 См., в частности, решения ЕСПЧ от 8 июля 1999 года по делу Surek v. Turkey (No. 3) и от 25 ноября 1997 года по делу Zana v. Turkey.
50 Решение по делу C-417/11 P Council v. Nadiany Bamba. ECLI:EU:C:2012:718.
ризму51. К сожалению, в решении по делу Алексея Михальченко, обозревателя белорусского канала ОНТ и ведущего программы «Как есть»52, сыгравшего, по мнению Совета, важную роль в ходе президентских выборов 2010 года в Белоруссии и в притеснении оппозиции, Европейский суд общей юрисдикции упустил прекрасную возможность исследовать вопрос о соблюдении свободы выражения мнения при принятии мер против журналиста. Суд аннулировал принятые Советом акты на основании того, что Совет не предоставил доказательств, подтверждающих конкретное влияние и ответственность заявителя и его программы за нарушения избирательного законодательства, которыми были отмечены выборы 2010 года, и за действия против гражданского общества и демократической оппозиции53.
Как отметил Европейский суд общей юрисдикции в своём решении по делу Национальная иранская нефтяная компания54, в части общего и абстрактного определения правовых критериев, связанных с принятием ограничительных мер, Европейский Совет располагает значительной свободой усмотрения. Тем не менее Суд вправе осуществлять ограниченный юридический контроль данных критериев. При определении общих критериев включения в санкционные списки Совет, в частности, не вправе нарушать принципы правового государства, а также ценности и принципы, закреплённые в Хартии основных прав ЕС. Соответственно, установленные Советом ЕС критерии были проверены на предмет соответствия принципу правовой определённости, а также принципам пропорциональности и права собственности. Несмотря на то что Суд не усмотрел нарушений вышеуказанных прав и принципов и отклонил иск Национальной иранской нефтяной компании, это решение знаменует собой важный этап в развитии судебной практики. Суд показал свою готовность осуществлять юридический контроль не только обоснованности включе-
51 Подробный анализ данного решения см.: Wimmer M. Individual Sanctions and Fundamental Rights Standards: Bamba // Common Market Law Review. Vol. 50. 2013. No. 4. P 1119— 1132.
52 Решение по делам T-196/11 и T-42/12 Aliaksei Mikhalchanka v. Counsil. ECLI:EU:T:2014:801.
53 Ibid. § 134-137.
54 Решение по делу T-578/12 National Iranian Oil Company v. Council. ECLI:EU:T:2014:678.
ния конкретного лица в санкционные списки, но и проверять установленные Советом общие критерии включения лиц в санкционные списки.
4. Заключение
Санкционная политика ЕС постоянно эволюционирует. Данная эволюция связана не только с изменением политических реалий и необходимостью разработки новых инструментов для борьбы с различными вызовами и угрозами, но и с судебным контролем, осуществляемым Судом ЕС. Обширная практика Суда ЕС привела к разработке чётких стандартов в данной сфере, в частности в области прав человека, а также к существенным изменениям в функционировании не только институтов ЕС, но даже и Совета Безопасности ООН. Многие из этих стандартов могли бы быть взяты на вооружение и другими странами, применяющими адресные санкции.
Однако перед Судом ЕС встают и новые вызовы, связанные, в частности, с ограниченностью его юрисдикции в сфере ОВПБ, а также с практикой Европейского Совета по расширению санкционных критериев или по принятию новых актов, в которых те же лица вносятся в санкционные списки уже по другим основаниям. Именно поэтому контроль законности в отношении элементов общего действия, в особенности критериев для внесения лиц в санкционные списки, представляется особенно важным.
Библиографическое описание: Энтин К. Ограничительные меры против третьих стран в практике Суда Европейского Союза // Международное правосудие. 2016. № 1 (17). С. 95-103.
Autonomous restrictive measures against third countries in the case-law of the European Union Court of Justice
Kirill Entin
Candidate of Sciences (Ph.D.) in Law, Counsellor, Court of the Eurasian Economic Union; Research fellow, Centre for Comprehensive European and International Studies of the Higher School of Economics (e-mail: kirill.entin@ coleurope.eu).
Abstract
The primary task of this article is identifying and discussing some of the legal problems which arise from autonomous restrictive measures under EU law, particularly in the context of measures adopted against third countries. The article explores the differences between various sanction regimes as well as the legal basis and procedures in betaking particular types of restrictive measures. The main part of the article is centered on the jurisdiction of the European Court of Justice with regards to the control of legality of restrictive measures imposed on individuals. It reviews the changes that occurred in this sphere after the Lisbon Treaty and analyses the case-law of the Court regarding the protection of fundamental rights - the rights for defense, property rights and proportionality of sanctions. Finally, the article explores the issues that are more characteristic to the third counties'sanction regimes. First, the judicial control of whether the listing of specific persons is justified in regard to the listing criteria established by the Council, particularly within the notion of "rulers and individuals associated with them". And, second, the most recent trend demonstrated by the Court is controlling the determine these criteria in accord with their compatibility with the principles of legal certainty and with respect to fundamental human rights. This new trend seems to be particularly important in the context of sanctions against Russia resulted from Ukrainian crisis.
Keywords
restrictive measures; sanctions; Court of Justice of the European Union (CJEU); sanction regime; sanctions imposing procedure; Common Foreign and Security Policy; Lisbon Treaty.
Citation
Entin K. (2016) Ogranichitel'nye mery protiv tret'ikh stran v praktike Suda Evropeyskogo Soyuza [Autonomous restrictive measures against third countries in the case-law of the European Union Court of Justice]. Mezhdun-arodnoye pravosudie, no. 1, pp. 95-103.
References
Brkan M. (2012) The Role of the European Court of Justice in the Field of Common Foreign and Security Policy After the Treaty of Lisbon: New Challenges for the Future. In: Cardwell P J. (ed.) EU External Relations Law and Policy in the Post-Lisbon Era, The Hague; New York: T.M.C. Asser Press, pp. 97-118. Eckes C. (2009) EU Counter-Terrorist Policies and Fundamental Rights: The Case
of Individual Sanctions, Oxford: Oxford University Press. Eckes C. (2014) EU restrictive measures against natural or legal persons: from counterterrorist to third country sanctions. Common Market Law Review, vol. 51, no. 3, pp. 869-906. Murphy C. (2012) EU Counter-Terrorism Law: Pre-Emption and the Rule of
Law, Oxford: Hart Publishing. Rideau J., Grewe C., Balmond L. (2010) Sanctions ciblées et protections juridictionnelles des droits fondamentaux dans l'Union européenne: Équilibres et déséquilibres de la balance, Bruxelles: Bruylant; Nemesis. Saulnier-Cassia E. (ed.) (2014) La lutte contre le terrorisme dans le droit et la jurisprudence de l'Union européenne, Paris: L.G.D.J.
