CC BY
121Европейское право ограничительных мер после первых российских дел в Суде Европейского Союза
Сергей Гландин*
Судом Европейского Союза вынесены уже 4 решения в отношении фигурантов российского санкционного списка ЕС: Аркадия Ротен-берга, Дмитрия Киселёва, концерна «Алмаз-Антей» и «Роснефти». На основании сделанных Судом выводов можно не только сделать прогнозы в отношении других российских заявителей, кто ожидает своей очереди, но и ответить на вопросы о международной ответственности Российской Федерации за присоединение Крыма; об атрибуции ответственности государства его резидентам за дестабилизацию в соседней стране и о целях, которых ЕС хочет достичь, ограничивая российских резидентов в правах. В полномочия Совета ЕС входит полное прекращение экономических или финансовых отношений с третьими государствами, поэтому ограничительные меры в отношении российских резидентов Суд ЕС признал действительными, поскольку введённые ограничения соответствуют целям ЕС. Как только прекратится вменённая России дестабилизация Украины - ограничения с российских резидентов будут сняты. Через призму практики Суда ЕС по состоянию на вторую половину 2016 года и на основании толкования актов ЕС в деле «Роснефти» С-72/15 автор приходит к выводу, что у иных фигурантов секторального санкционного списка нет шансов на исключение в судебном порядке.
^ Ограничительные меры; санкции; исключение из списков; Суд ЕС; повторное РО!: 10.21128/2226-2059-2017-2-80-93 включение в санкционный список; верховенство права
JUS COMMUNE
1.Введение
В настоящее время в отношении России и её резидентов действуют 3 программы ограничительных мер Европейского Союза1 (далее — ЕС, Евросоюз): санкции в связи с де-стабилизаций на юго-востоке Украины, «секторальные» ограничительные меры и санкции по поводу Крыма.
Первая часть статьи 275 Договора о функционировании Европейского Союза2 (далее — ДФЕС) прямо относит санкционную политику к сфере политических решений и выводит из-под контроля Суда Европейского
* Гландин Сергей Викторович — кандидат юридических наук, юрисконсульт, Москва, Россия (e-mail: [email protected]).
1 Подробнее об этих программах см.: Дораев М. Г. Экономические санкции в праве США, Европейского Союза и России. М. : Инфотропик-Медиа, 2016. Гл. 5.2. С. 113-124.
2 Treaty on the Functioning of the European Union // Official
Journal of the European Union (далее — OJ). C 326.
26.10.2012. P 47—390.
Союза. Вторая часть этой же статьи, наоборот, разрешает затронутым такими решениями лицам обжаловать применённые к ним ограничения. Таким образом,ограничительные меры и исключение из санкционных списков в судебном порядке — это место на грани между политикой и правом. В настоящее время ЕС ведёт 34 санкционных списка3, поэтому одна из самых крупных категорий дел в Суде ЕС — это исключение из санкционных списков. По наблюдениям автора, решения по данной категории дел выносятся в среднем один раз десять дней, а практика по санкци-онной тематике не прекращает своё развитие.
После включения в соответствующие санкционные списки более 10 российских резидентов обжаловали в Суд ЕС своё присут-
3 См.: Restrictive measures (sanctions) in force (updated 17.01.2017). URL: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/ restrictive_measures-2017-01-17-clean.pdf (дата обращения: 25.04.2017).
ствие там. Первое заседание в отношении ограниченного в правах российского резидента прошло 23 февраля 2016 года. Это не было рассмотрением по существу требований об исключении из списков, а был процесс по преюдициальному запросу Высокого суда Англии и Уэльса о толковании европейских санкционных нормативно-правовых актов (далее — НПА). В середине 2016 года Суд ЕС заслушал доводы ещё троих фигурантов российского санкционного списка ЕС: бизнесмена Аркадия Ротенберга, концерна ПВО «Алмаз-Антей» и журналиста Дмитрия Киселёва4.
Цель данной работы — показать, в каких условиях начали рассматриваться первые заявления об исключении из российского санк-ционного списка, и через призму мотивировки Суда ЕС по исследованным делам начать формулировать выводы в отношении международной ответственности Российской Федерации за события на Украине. Три вынесенных Судом ЕС решения представляют собой достаточный материал для начала формулирования общих выводов.
До перехода к рассмотрению вынесенных Судом решений автор показывает состояние прецедентного права Суда ЕС на момент рассмотрения первых российских санкционных дел и основные проблемы, которые, на наш взгляд, стоят перед Судом ЕС, а следовательно, и перед заявителями. В подкрепление данного анализа предлагаются результаты исследования современного европейского права ограничительных мер со стороны выходящего из Евросоюза государства-члена.
Санкционный список ЕС в отношении России не похож на другие списки. Актуальность исследования основана на практической потребности отечественных государственных органов, юридических лиц и теоретической науки в анализе практики Суда ЕС. Полученные результаты могут быть полезны другим российским резидентам для оценки своих шансов на исключение из списков через Суд ЕС. Кроме того, в условиях отсутствия в отечественной и западной науке доктри-нальных исследований в отношении рассмотренных Судом ЕС «российских» дел автор предлагает материал, который может стать
4 См.: European Court of Justice (далее — ECJ). Kiselev v. Council. Case T-262/15. Judgment of 15 June 2017.
основой для последующих работ по теме публично-правового института ограничительных мер и международной ответственности.
2. Современное состояние санкционной политики Европейского Союза
Большинство российских резидентов подали свои жалобы на включение в санкционный список ЕС осенью 2014 года. Суд ЕС начал рассматривать эти заявления по существу лишь во второй половине 2016 года. По нашему мнению, не будет лишним исследовать причины, почему это произошло так поздно, а также некоторые условия, в которых Суд ЕС приступил к рассмотрению заявлений российских фигурантов своего санкционного списка. Состояние судебной практики на сентябрь 2016 года может показать состояние всего права ограничительных мер ЕС и существующие проблемы в этой области.
Несмотря на увеличение числа судей в конце 2015 года и принятое решение сделать к 1 сентября 2019 года количество судей равным двум от каждого государства — члена ЕС5, одной из основных проблем является перегруженность Суда ЕС. Отсюда вытекает долгий срок ожидания рассмотрения жалоб по существу. Заявления большинства фигурантов «российского» санкционного списка об исключении были приняты к производству в конце 2014 года. Однако по многим из них ещё даже не назначена дата слушаний. Своей очереди ждут, например, «Сбербанк России» (T-732/14), ВТБ (T-734/14), «Газпром нефть» (T-735/14), «ВЭБ» (T-737/14) и основное дело «Роснефти» (T-715/14). Одной из форм решения проблемы стало неформальное объединение дел. Один состав суда получает несколько фактически схожих дел и выносит решения в один день, причём формально производство по ним не объединяется. Главный принцип такого неформального объединения дел заключается в том, чтобы заявители обжаловали одни и те же акты ЕС. Первый известный случай датирован 9 сентября 2016 года, когда седьмая палата Суда ЕС опубликовала три решения об исключении из «сирийского» списка: двух юридиче-
5 См.: Regulation (EU, Euratom) 2015/2422 of the European Parliament and of the Council of 16 December 2015 amending Protocol No. 3 on the Statute of the Court of Justice of the European Union // OJ. L 341. 25.12.2015. P 14-17.
ских6 и одного физического лица7, а 26 октября 2016 года седьмая палата, но уже другой её состав, вынесла три решения8 об отказе заявителям в исключении из «сирийского» списка. Текст и мотивировка первых трёх решений совпадает дословно, то же самое можно сказать и о решениях, принятых 26 октября 2016 года.
Второй проблемой санкционной политики ЕС является формальное требование к обоснованию включения и поддержания лица в санкционном списке. Первоначально фигуранты включались в списки без объяснения причин. Примером может служить «Организация Моджахедов иранского народа»: она была немотивированно включена в санкцион-ный список ЕС9. Аналогично, без какого-нибудь обоснования, в террористический список ЕС был включён и родоначальник успешной практики по исключению оттуда через Суд ЕС — Ясин Кади10. В решении по его жалобе Суд ЕС указал, что адресные ограничительные меры должны подпадать под требования верховенства права (rule of law), в том числе в части обязанности Совета ЕС: чётко изложить основания для включения; обосновать необходимость включения доказательствами; уважать право на защиту и обеспечить эффективный судебный контроль при соблюдении принципа пропорциональности11. Главную роль в появлении данной правовой позиции сыграл привлечённый к делу Генеральный адвокат Мигель Пояреш Мадуру (Португалия). В своём заключении он отверг иммунитет политически окрашенных вопросов от судебного контроля, интересы поддержания мира и безопасности поставил на один уровень с правами лиц, а за судами признал ведущую роль в поддержании верховенства права в санкционной политике: «Суды ответственны и должны гарантировать, что всё то, что является политически
6 ECJ. Tri-Ocean Trading v. Council. Case T-709/14; ECJ. Tri Ocean Energy v. Council. Case T-719/14.
7 ECJ. MohamedFarahat v. Council. Case T-830/14.
8 ECJ. Aiman Jaber v. Council. Case T-154/15; ECJ. Khaled Kaddour v. Council. Case T-155/15; ECJ. Mohamad Hamcho v. Council. Case T-153/15.
9 Cm.: Common Position 2002/340/CFSP of 2 May 2002, amending Common Position 2001/931 // OJ. L 116. 2002. P 75.
10 Cm.: Annex 1 to the Council Regulation (EC) No. 881/2002 of 27 May 2002 // OJ. L 139. 2002. P 9.
11 Cm.: ECJ. Kadi and Al Barakaat International Foundation v.
Council and Commission. Joined Cases C-402/05 P and
C-415/05 P Judgment of 3 September 2008.
целесообразным в конкретный момент, должно соответствовать принципу верховенства права, при нарушении которого никакое демократическое общество в долгосрочной перспективе не сможет в действительности процветать»12.
Под влиянием прецедента, созданного делом Ясина Кади, Совет ЕС начал обосновывать включение фигурантов в свои санкцион-ные списки. Однако делал это Совет ЕС крайне неохотно, в первую очередь имея перед собой примеры из санкционной политики США, где требование обосновывать включение лица в санкционный список отсутствует до сих пор. Суды США исповедуют подход наиболее предпочтительного отношения судов к актам органов исполнительной власти (deferential standard)13, а двойной стандарт правосудия позволял исключиться из санк-ционного списка США только лицам, чьим личным законом является право США (US person)14. Помимо этого, все институты ЕС видели, как Ясин Кади с теми же самыми доводами попытался исключиться из санкци-онного списка США в федеральном суде округа Колумбия, однако потерпел поражение. Судья Джон Бейтс отказал ему по всем 7 пунктам и вынес суммарное решение15, как того просил ответчик16.
После дела Кади судебная практика, оказавшаяся не в пользу Совета ЕС, побудила последний начать более детально излагать в своих нормативных актах общие критерии включения, а также лучше формулировать соответствие конкретного лица этим установленным критериям в приложениях к ним. Проявляться это стало в проявлении в приложениях к санкционным актам ЕС справа
12 ECJ. Yassin Abdullah Kadi v. Council and Commissio. Case C-415/05 P. Заключение Генерального адвоката Суда ЕС от 23 января 2008 года. § 35.
13 Подробнее см.: Гландин С.В. Юридические способы исключения из американских санкционных списков // Законодательство. 2016. № 10. C. 70-78.
14 См.: Гландин С. Можно ли исключиться из санкционных списков США // Legal Insight. 2017. № 2. C. 22-27, 26.
15 Согласно части «а» статьи 56 Федеральных правил гражданского судопроизводства США, решение в порядке суммарного производства выносится, если ходатайствующая о его вынесении сторона докажет, что процессуальные документы и име -ющиеся в деле доказательства указывают на отсутствие реального спора по фактическим обстоятельствам и такая сторона имеет законные основания на судебное решение.
16 US district Court for District of Columbia. Kadi v Geithner et al. 42 F. Supp. 3d 1 (2012). Opinion memorandum of 19 March 2012.
от имени фигуранта и информации о нём отдельного третьего столбца под рубрикой «мотивы» (reasons). Генеральный адвокат Суда ЕС от Соединённого Королевства Элеонор Шерпстон недавно напомнила Совету ЕС, что «последствия включения [в санкцион-ный список] очень серьёзны. Активы, финансовые средства и другие экономические ресурсы арестовываются. <...> У указанных в списке физических, юридических лиц или групп прекращается нормальная экономическая. деятельность. Не будет безосновательным требование о том, что при таких последствиях применяемые меры должны быть строго регламентированы и должны уважать основополагающее право на защиту и эффективную судебную защиту»17.
Однако достижение таким путём требований верховенства права поставило под угрозу эффективность санкционной политики ЕС. Примером может служить успешная практика иранских банков и юридических лиц 2013—2015 годов по исключению из санкционного списка ЕС. В ответ на это Совет ЕС по-своему решил восстановить баланс между публично-правовыми интересами санкцион-ной политики ЕС и всё повышающимся стандартом прав затронутых лиц, поэтому третьим проблемным вопросом санкционного права ЕС является так называемый re-listing — повторное внесение фигуранта в санкционный список Советом ЕС после успешного исключения оттуда Судом ЕС (далее — повторное включение).
Данный феномен пока ещё не оценивался отечественной наукой ввиду отсутствия в настоящий момент успешных примеров исключения в судебном порядке. Западная наука только начинает формировать своё мнение в отношении повторного включения. Бельгийский исследователь Михаэль Виммер признаёт практику по повторному включению подрывающей доверие к санкционной системе ЕС18. Однако данный вопрос является до сих пор ещё нерешённым и для самого Суда ЕС. Существующее правовое регулирование не предусматривает возможность обращения за
17 ECJ. Council v. LITE. Case C-599/14 P. Заключение Генерального адвоката Суда ЕС от 22 сентября 2016 года. § 102.
18 См.: Wimmer M. Inward- and outward-looking rationales behind Kadi II // Maastricht Journal of European and Comparative Law. Vol. 21. 2014. No. 4. P 676-703, 692.
обеспечительными мерами в форме судебного запрета Совету ЕС включать имя заявителя в свои санкционные последующие акты. Действующее право ЕС не запрещает Совету ЕС повторно включать лицо в санкционный список и использовать при этом те же самые основания и формулировки. Хрестоматийным примером уже стал случай Иранской национальной танкерной компании (далее — ИНТК), которая сразу после исключения в Суде ЕС была повторно включена в «иранский» санкционный список с другой формулировкой: что компания является крупным перевозчиком иранской сырой нефти и таким образом оказывает транспортно-ло-гистическую поддержку иранскому правительству. Исключена ИНТК была в 2014 году по формальному основанию — явной ошибки в квалификации ИНТК Советом ЕС как лица, оказывающего поддержку правительству Ирана. Суд ЕС установил, что досье на ИНТК не содержало никаких доказательств, способных подтвердить факт контроля заявителя со стороны правительства Ирана или оказание финансовой поддержки правительству Ирана через своих акционеров10. Однако повторное обращение в Суд ЕС привело к отказу в удовлетворении требований20. До вынесения этого решения ИНТК, ведомая английскими юристами, обратилась с ходатайством о наложении обеспечительных мер в форме приостановки действия оспариваемых НПА в той части, в которой они касаются заявителя. Производство по ходатайству осуществлял лично Председатель Общего суда ЕС Марк Жажер. Своим определением он отказал заявителю в удовлетворении данного ходатай-ства21, поскольку запрашиваемые меры не удовлетворяли установленному в части 3 статьи 160 Правил процедуры Суда ЕС22 критерию «срочной необходимости» (urgency). Однако, разбирая вопрос о достаточности доказательств, Председатель Суда сформулировал правовую позицию в отношении повтор-
19 Cm.: ECJ. National Iranian Tanker Company v. Council. Case T-565/12. Judgment of 3 July 2014.
20 Cm.: ECJ. NITC v. Council. Case T-207/15. Judgment of 14 October 2016.
21 Cm.: ECJ. NITC v. Council. Case T-207/15 R. Order of 16 July 2015. § 80.
22 Rules of Procedure of the Court of Justice of 25 September 2012 // OJ. L 265, 29.09.2012. P 1-41, as amended on 18 June 2013 (OJ. L 173. 26.06.2013. P 65) and on 19 July 2016 (OJ. L 217. 12.08.2016. P 69).
ного включения. Он заявил, что повторное включение ИНТК по старым основаниям, но в их обновлённой формулировке может поставить под угрозу право компании на эффективные средства правовой защиты и справедливый суд. По его мнению, данный инструмент может применяться только в случае обнаружения новых фактов или появления вновь возникших доказательств, неизвестных ранее; при этом Совету ЕС должно быть запрещено ссылаться в повторных процессах на те сведения и доказательства, которые он использовал или мог использовать в первом процессе. Кроме того, должен быть установлен пресекательный срок для формирования досье: Совет ЕС обязан ссылаться лишь на те сведения и документы, которые имелись у него в наличии на момент формирования досье, и не вправе свободно изменять обоснование в случае разгромной критики имеющихся в досье материалов Судом ЕС23.
К сожалению, мотивировка Марка Жаже-ра не побудила седьмую палату Суда ЕС при вынесении решения изменить позицию в отношении повторного включения, и судебная практика продолжила формироваться, исходя из начал правомерности данного инструмента. Подтверждением этого является не только второе дело Ясина Кади в Суде ЕС24, который был повторно включён в санкционный список ЕС сразу после исключения25, но и повторные процессы ряда других иранских юридических лиц26.
Четвёртым, но теперь уже процессуальным вопросом является использование презумпций и освобождение Совета ЕС от бремени доказывания определённых фактов и событий. Право устанавливать презумпцию и возможность ответчика на её основании избежать доказывания до сих пор является сложным и нерешённым вопросом судопро-
23 См.: ECJ. NITC v. Council. Case T-207/15 R. Order of 16 July 2015. § 45.
24 ECJ. Yassin Abdullah Kadi v. European Commission. Case T-85/09. Judgment of 30 September 2010.
25 См.: Commission Regulation (EC) No. 1190/2008 of 28 November 2008 amending for the 101st time Council Regulation (EC) No. 881/2002 imposing certain specific restrictive measures directed against certain persons and entities associated with Usama bin Laden, the Al-Qaida network and the Taliban // OJ. L 322. 2008. P 25.
26 См., например: ECJ. Central Bank of Iran v. Council. Case
C-266/15 P; ECJ. Iran insurance Company v. Council. Case
T-63/14; ECJ. Post Bank iran v. Council. Case T-68/14.
изводства в Суде ЕС27. Как указано в пункте 8 ниже, российский секторальный список стал — следом за «сирийским» — новым полигоном для применения процедуры установления презумпций.
3. Будущее и проблемы санкционной политики ЕС. Взгляд со стороны государства-члена, выходящего из Европейского Союза
Аналогичные вопросы о проблемах и перспективах европейской санкционной политики, а также о роли и месте Соединённого Королевства в европейской санкционной политике встали перед властями этой страны во второй половине 2016 года. Однако основной темой было далеко не будущее санкционной политики после Brexit: главной причиной интереса было желание разобраться, почему введённые ограничительные меры часто отменяются Судом ЕС и можно ли как-нибудь оптимизировать процессы включения и ведения санкционных списков? 11 октября 2016 года комитет Палаты лордов по делам ЕС провёл парламентские слушания с участием экспертов28. 2 февраля 2017 года комитет Палаты лордов по делам ЕС опубликовал заключение29. Ключевые положения и рекомендации документа заключаются в следующем.
• В целях прозрачности и последовательности санкционной политики ЕС должен установить специальный стандарт включения и ведения санкционных списков, а его нормы — кодифицировать.
• Совет ЕС должен обеспечить более высокие внутренние стандарты обоснованности включения фигурантов в список, а также предусмотреть эффективное средство правовой защиты против повторного включения лиц, которым удалось успешно исключиться через суд.
27 Подробнее о презумпциях в практике Суда ЕС см.: Гландин С. В. Можно ли добиться исключения из санкционного списка Европейского Союза? // Международное правосудие. 2016. № 2 (18). С. 46-60, 54-55.
28 См.: Experts advise on legality of EU Sanctions-listing process. URL: http://www.parliament.uk/business/ committees/ com mittees-a-z/lords-select/eu-justice-subcommittee/news-parliament-2015/legality-of-eu-sanctions-listing/ (дата обращения: 21.04.2017).
29 The legality of EU sanctions. House of Lords Paper 102. URL: https://www.publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ ldeucom/102/102.pdf (дата обращения: 21.04.2017).
• ЕС должен установить единообразную, надёжную и справедливую процедуру, чтобы позволить судам ЕС оценивать конфиденциальную и секретную информацию, положенную в основу формирования того или иного списка.
• Правительство Великобритании и Совет ЕС должны рассмотреть вопрос об учреждении должности омбудсмена по защите прав, включённых в санкционные списки.
• Чтобы избежать ошибок при включении в списки не тех лиц, в срочном порядке должны быть сокращены сроки направления ответов на обращения фигурантов.
• Правительство должно публиковать информацию, обосновывающую необходимость в том или ином списке, для чего, в каждом конкретном случае, оно должно назначать определённый орган власти ответственным за тщательную проверку оснований такой необходимости.
• Великобритания должна на законодательном уровне предусмотреть возможность оставаться в европейском санкционно-правовом поле после Brexit и присоединяться к новым санкциям ЕС.
4. Решение по делу Аркадия Ротенберга
Первым из дел по существу требований об исключении из российского санкционного списка ЕС стало дело T-720/14 бизнесмена Аркадия Ротенберга. После принятия дела к производству Совет ЕС изменил мотивировку включения, поэтому на момент рассмотрения спора перед Судом были поставлены вопросы о недействительности как первоначальных актов ЕС в отношении заявителя, так и последующих актов ЕС30, изменивших их. Суд ЕС заслушал аргументы сторон 29 июня 2016 года. Генерального адвоката к этому делу Суд решил не привлекать. Доводы заявителя и схожие по фактическому составу прецеденты подробно рассматривались на страницах данного журнала31. Судьёй-докладчиком по делу был Гвидо Берардис (Италия), он же писал текст решения, поскольку вынесено оно со ссылками на два решения по «си-
30 Имеются в виду: Council Decision CFSP 2015/432 of 13 March 2015 // OJ. L 70. 2015. P 47; Council Implementing Regulation (EU) 2015/427 of 13 March 2015 // OJ. L 70. 2015. P 1.
31 См.: Гландин С. В. Можно ли добиться исключения из санкционного списка Европейского Союза?
рийскому» списку: руководителя сирийского Центрального банка Адиба Маялеха32 и старшей сестры Президента Сирии Бушры33. В этих делах заявителям не удалось отменить акты Совета ЕС, касающиеся их, но судьёй-докладчиком по обоим был Гвидо Берардис, и он же писал текст обоих судебных актов.
Вынесенное решение показало, что введённые в отношении российских резидентов ограничения правомерны, только если они надлежаще мотивированы в актах ЕС, а указание в них фигуранта обосновано в суде34. Ведомый собственной прецедентной практикой по сирийским или белорусским делам, Суд ЕС мог признать наличие в России «режима Путина», установить презумпцию поддержки крупными бизнесменами политики по аннексии Крыма или дестабилизации на юго-востоке Украины. Однако сделано этого не было. Было принято соломоново решение по принципу win-win, что подтверждает третий пункт резолютивной части решения про распределение судебных издержек: обе стороны сами несут свои расходы. Само решение Суда ЕС в отношении заявителя было следующим:
а) А. Ротенберг как бенефициар сочинских строек и крупнейший акционер «Гипротранс-мост» не должен был находиться в санкцион-ным списке ЕС.
б) А. Ротенберг как собственник компании «Стройгазмонтаж» и председатель совета директоров издательства «Просвещение» включён в список и находится в нём правомерно.
5. Выводы Суда ЕС в отношении Аркадия Ротенберга
Суд ЕС аннулировал акты ЕС в части, касающейся А. Ротенберга по вопросу «а», и не стал аннулировать акты в отношении заявителя, как это указано в пункте «б». В отношении периода с июля 2014 года по март 2015 года оспариваемые акты ЕС в той части, в которой они касаются г-на Ротенберга, были отменены строго по формальным основаниям необоснованности его включения в
32 ECJ. Adib Mayaleh v. Council. Case T-307/12. Judgment of 5 November 2014.
33 ECJ. Bouchra Al Assad v. Council. Case T-202/12. Judgment of 12 March 2014.
34 Cm.: ECJ. Arkady Romanovich Rotenberg v. Council. Case
T-720/14. Judgment of 30 November 2016.
список. Бремя доказывания соответствия личности заявителя установленным критериям включения лежит на Совете ЕС. Включённое в список лицо не обязано доказывать обратное35.
В увенчавшейся успехом для А. Ротенбер-га части в отношении периода с июля 2014 года по март 2015 года Суд ЕС признал Совет ЕС не справившимся с лежащим на нём бременем доказывания. То, что, по мнению Суда ЕС, не позволило ответчику, Совету ЕС, обеспечить доказательную базу, сводилось к следующему:
• Совет ЕС даже не попытался привести доказательства, что заявитель был акционером «Гипротрансмост»;
• Совет представил структуру владения «Гипротрансмост» в виде новости «Интерфакс»: она по большей части отсылает к другим статьям и первичным источникам, которые Совет, в свою очередь, не представил;
• Совет не опроверг владение заявителем компанией «Гипротрансмост», что оспаривал сам заявитель, а представленная Советом ЕС в материалы дела статья из ежедневной деловой газеты «Ведомости» была основана на слухах.
Представление Суду косвенных доказательств того, что заявитель владеет компанией «Гипротрансмост», признано Судом недостаточным для того, чтобы Суд мог счесть Совет ЕС исполнившим бремя доказывания.
В остальном Суд подтвердил действительность актов ЕС, включивших в санкционный список ЕС определённых граждан России как лиц, ответственных за действия, которые подрывают или угрожают территориальной целостности, суверенитету или независимости Украины, а также как лиц, которые активно поддерживают как финансово, так и реальными действиями или извлекают выгоды от таких лиц. В отношении периода после марта 2015 года соответствующие санкционные акты ЕС признаны Судом мотивированными на должном уровне, а Совет ЕС признан выполнившим свою обязанность по изложению мотивов включения А. Ротенберга. Кроме того, Суд ЕС установил, что термин «ключевые лица, способные принимать решения (decision makers)» является чрезвычайно рас-
35 Cm.: ECJ. European Commission and others v. Kadi. Case C-584/10 P Judgment of the Grand Chamber of 18 July. § 121.
плывчатым и не конкретизированным в актах ЕС от марта 2015 года36, а Владимир Путин, как ключевое лицо, способное принимать решения, из-за связи с которым А. Ротенберг подвергнут ограничениям, сам не находится в санкционном списке. В продолжение позиции про субъектный состав подпадающих под ограничительные меры лиц, в § 92 решения указано: исследуемые ограничительные меры являются реакцией ЕС на политику и действия российских властей только в отношении Украины и не могут являться реакцией на их поведение в иных сферах.
Из данного решения можно извлечь один урок в процессуально-правовой плоскости. Британские адвокаты хотели проверить, как сработает качественно новый и экзотический довод о нарушении Советом принципов обработки персональных данных. Адвокаты пытались доказать, что факт включения их заявителя в санкционный список является формой клеветы37, под которой может подразумеваться уголовно наказуемое поведение их доверителя, даже при том, что Совет ЕС не употребил слова «коррупция» или «преступление». Довод был отвергнут Судом как неприемлемый с таким обоснованием: даже если Совет ЕС нарушил нормы европейского регулирования персональных данных, это не является самостоятельным основанием для удовлетворения требований заявителя об исключении из санкционного списка.
Апелляция на это решение не подавалась.
6. Дело концерна «Алмаз-Антей»
Второе решение по российскому делу и первое в отношении юридического лица из российского санкционного списка Суд ЕС опубликовал 25 января 2017 года38. Оборонный концерн «Алмаз-Антей» был включён в санк-ционный список ЕС через две недели после крушения малазийского Боинга MH-17 в Донецкой области. Необходимость включения и нахождения в санкционном списке была
36 Council Decision CFSP 2015/432 of 13 March 2015 amending Decision 2014/145/CFSP concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine // OJ. L 70. 2015. P 47.
37 См. по аналогии: часть 5 статьи 128.1 УК РФ.
38 ECJ. Almaz-Antey Air and Space Defence v. Council. Case
T-255/15. Judgment of 25 January 2017.
обоснована следующим образом: «"Алмаз-Антей" является российским государственным предприятием. Оно производит для российской армии зенитное вооружение, включая ракеты класса "земля — воздух". Российские власти предоставили тяжёлое вооружение сепаратистам восточной Украины, способствуя тем самым дестабилизации на Украине. Это оружие используется сепаратистами, в том числе чтобы сбивать самолёты. Таким образом, будучи государственным предприятием, "Алмаз-Антей" содействует дестабилизации на Украине»39.
В своём заявлении от 19 мая 2015 года в Суд ЕС концерн обжаловал применённые к нему с сентября 2015 года ограничения. Своё включение в список до этой даты заявитель решил не оспаривать. В поддержку своего заявления концерн ПВО выдвинул три довода, обвиняя Совет ЕС в нарушении:
а) принципа пропорциональности;
б) установленной процедуры введения ограничительных мер;
в) требований второй части статьи 296 ДФЕС: «правовые акты [ЕС] должны быть мотивированными и содержать ссылки на предложения, инициативы, рекомендации, запросы или заключения, предусмотренные Договорами ».
Девятая палата Суда ЕС заслушала доводы сторон 13 сентября 2016 года. Интересы российского концерна представляли немецкие юристы из международной юридической фирмы Taylor Wessing. Прямых аналогий у дела «Алмаз-Антея» в предшествующей практике Суда ЕС нет, Генеральный адвокат к данному делу не привлекался, однако это ни в коем случае не свидетельствует о несложности дела. Решение, как и по делу Аркадия Ро-тенберга, писал председательствующий судья Гвидо Берардис.
7. Выводы Суда ЕС в отношении
«Алмаз-Антея»
Основным доводом заявителя в процессе было нарушение принципа пропорциональ-
39 cm.: Annex 1 to the Council Decision CFSP 2014/508 of 30 July 2014 amending Decision 2014/145/CFSP concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine // OJ. L 226. 30.07.2014. P. 26.
ности. Данный принцип является одним из основных принципов европейского права40. Он требует, чтобы введённые нормативно-правовыми актами ЕС меры соответствовали поставленным в этих актах целям и задачам и не выходили за пределы необходимого для их достижения41.
Концерн доказывал, что ограничение его фундаментальных прав несоразмерно его роли во вменённой ситуации, поскольку неизвестно, как поддержание ограничительных мер в отношении него будет способствовать прекращению дестабилизации на Украине. Совет ЕС ни в одном из своих актов не обвинял концерн в содействии дестабилизации на Украине путём продажи оружия сепаратистам, однако «Алмаз-Антей» был включён в список на основании установленного Судом факта, что «Алмаз-Антей» поставляет вооружение Российской Федерации, а следовательно, подпадает под критерий «лицо, существенно поддерживающее Россию и её действия, направленные на или угрожающие территориальной целостности, суверенитету или независимости Украины». Факт поставок российских вооружений сепаратистам восточной Украины был установлен Судом на основании заявлений главнокомандующего войск США в Европе и главкома НАТО во время брифинга 30 июня 2014 года.
Суд признал критерий «должны быть заморожены средства тех физических, юридических лиц или учреждений, которые существенно или финансово поддерживают действия, подрывающие территориальную целостность, суверенитет или независимость Украины или угрожающие им» как подлежащий расширительному толкованию. Сюда могут быть отнесены лица, которые способны лишь представлять собой такую опасность, но необязательно относить сюда лиц, чья непосредственная ответственность за такие деяния должна быть доказана. При этом Суд ЕС фактически освободил ответчика от доказывания личного участия заявителя в дестабилизации. Сделано это было со ссылкой на прецедентную норму
40 См.: статью 5 Договора о ЕС и Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности (принят в 2007 году вместе с Лиссабонским договором взамен одноименного протокола 1997 года).
41 См.: ECJ. Makhlouf v. Council. Case T-443/13. Judgment of 21 January 2016. § 106.
из решения по апелляционной жалобе Иранской национальной нефтяной компании42. Поскольку оспариваемый критерий, как он изложен в актах ЕС, является частью действующего санкционного регулирования и соответствует чётко определённым целям, которые Совет установил в отношении ограничительных мер против России, довод заявителя о необходимости установления его роли и личного вклада во вменённых событиях был отвергнут.
Вопреки ожиданиям, определения термину «дестабилизация на Украине» от Суда ЕС не последовало, зато контроль за актами ЕС Суд осуществил через проверку их соответствия принципам европейского права, положениям договоров о создании ЕС, а также установленных в части 2 статьи 21 Договора о ЕС принципам: поддержания мира, предотвращения вооружённых конфликтов и укрепления международной безопасности. На основании первичных актов права ЕС последовал главный вывод Суда ЕС в отношении международной ответственности Российской Федерации: введение ограничений в отношении лиц, существенно или финансово поддерживающих действия Российской Федерации, которые подрывают или угрожают территориальной целостности, суверенитету или независимости Украины, соответствует целям, указанным в части 2 статьи 21 Договора о ЕС (далее -ДЕС). Цели эти: сохранять мир, предотвращать конфликты и укреплять международную безопасность в соответствии с Уставом ООН. Основанием такого вывода Суда стали положения Резолюции Генеральной Ассам -блеи ООН «Территориальная целостность Украины» от 27 марта 2014 года43. В § 141 решения Суда указано: «концерн ПВО... таким образом, существенно поддерживает действия России, которая стремится подорвать или угрожает территориальной целостности, суверенитету или независимости Украины». Следовательно, принцип пропорциональности не может считаться нарушенным.
8. Анализ других доводов «Алмаз-Антея»
Заявитель считал, что все изложенные Советом ЕС мотивы в своей системной связи и по отдельности недостаточны для включения заявителя в санкционный список. Суд ЕС не согласился с этим. Совершенно не обязательно, чтобы обоснование мотивов включало в себя ссылки на все относимые фактические и правовые вопросы в той мере, в какой мотивы оценивались не только через их формулировку, но и через контекст, а также через призму всех норм, регулирующих рассматриваемый вопрос. В частности, в отношении мер, негативно влияющих на лицо, будет достаточно, если они были приняты в контексте, известном фигуранту, который позволяет ему осознать весь объём мер в отношении него44. По мнению Суда ЕС, в своих мартовских актах 2014 года Совет ЕС подробно изложил общие основания для применения ограничений в отношении физических лиц, юридических лиц и учреждений, которые существенно или финансово поддерживают действия, подрывающие территориальную целостность, суверенитет или независимость Украины или угрожающие им.
Хотя при включении «Алмаз-Антея» в список Совет ЕС не сослался на какой-то определённый критерий-основание, Суд ЕС признал ответчика достаточно обосновавшим включение заявителя в список, чтобы тот понял мотивы, повлёкшие его включение туда, и контекст, из-за чего это было сделано. Себя же Суд ЕС признал способным осуществить судебный контроль по имеющимся в деле материалам.
Таким же образом был отклонён довод заявителя о нарушении установленной процедуры включения в список при отсутствии должных доказательств. Заявитель считал, что Совет ЕС не предоставил доказательств, подтверждающих его участие в дестабилизации в соседней стране, а также не обосновал необходимость в ограничении прав именно данного концерна. Но здесь на помощь Суду пришёл сам «Алмаз-Антей»: он признал Российскую Федерацию в качестве своего собственника, подтвердил производство вооружения, в том числе систем «БУК», а также по-
42 Cm.: ECJ. NIOC v. Council. Case C-440/14 P Judgment of the Grand Chamber of 1 March 2016. § 79-83.
43 A/RES/68/262.
44 См.: ECJ. Mayaleh v. Council. Case T-307/12. Judgment of 5 November 2014. § 87.
ставку вооружений, в первую очередь, государству — Российской Федерации. На этом основании Суд установил, что «Алмаз-Антей» принадлежит России и контролируется ею, из-за чего свобода действий концерна является ограниченной, а деятельность концерна — зависимой от государства, поэтому концерн правомерно включён в санкционный список и находится в нём.
Помимо этого, был отвергнут довод концерна о необходимости заслушать его доводы до момента включения в санкционный список и нарушении таким образом права на защиту. Аналогично был отвергнут довод заявителя о нарушении его права на ознакомление с досье. Суд указал, что право на защиту не включает в себя свободный доступ к материалам по желанию фигуранта. Доступ к незасекреченным материалам должен предоставляться только по запросу лица. Вывод об этом был крайне лаконичен: «Алмаз-Антей» не доказал, что, если бы данное процедурное нарушение не имело места, результат был бы другим.
Концерн ПВО «Алмаз-Антей» апелляцию на данное решение подавать не стал, чем сильно осложнил жизнь остальным фигурантам «секторального» списка, которые, помимо представления собственной позиции, должны будут отвлекать значительные силы на опровержение презумпции.
9. Первое дело «Роснефти» в Суде ЕС
Нефтяная компания «Роснефть» была включена в санкционные списки Евросоюза 31 июля 2014 года45. После этого «Роснефть» инициировала два процесса по обжалованию введённых ограничительных мер: первый иск был подан в Высокий суд Англии и Уэльса46, второй — в Суд ЕС (дело T-715/14). Поскольку оспариваемые в Англии нормативные акты были изданы во исполнение актов права ЕС, руководствуясь принципом единообразия при толковании государствами — членами ЕС нормативных актов Союза и принципом пра-
45 Council Decision 2014/512/CFSP of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia's actions destabilising the situation in Ukraine // OJ. L 229. 31.07.2014. P 13-17; Council Regulation (EU) No. 833/2014 of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia's actions destabilising the situation in Ukraine // OJ. L 229. 31.07.2014. P 1-11.
46 High Court of England and Wales. OJSC Rosneft Oil Co v. HM Treasury & Ors. Case No: C0/5379/2014.
вовой определённости, Отделение королевской скамьи Высокого суда Англии и Уэльса 9 февраля 2015 года обратилось с преюдициальным запросом к Суду ЕС. После получения запроса от английского суда Председатель Суда ЕС приостановил производство по делу T-715/14 до вынесения решения в преюдициальном порядке в отношении действительности и толкования оспариваемых НПА. Слушания прошли 23 февраля 2016 года. К делу был привлечён Генеральный адвокат, который опубликовал своё заключение 31 мая
2016 года47. Постановление по делу С-72/15 Большая палата Суда ЕС вынесла 28 марта
2017 года. Постановления Большой палаты в порядке ответа на преюдициальные запросы государств — членов ЕС или их органов являются окончательными и обжалованию не подлежат.
10. Преюдициальное заключение Суда
ЕС по делу «Роснефти» и его значение
Как следует из карточки дела С-72/15, перед Судом ЕС были поставлены три вопроса:
а) компетентен ли Суд ЕС в силу статьи 267 ДФЕС выносить преюдициальные решения в отношении оспариваемых «Роснефтью» актов ЕС?
б) являются ли определённые положения обжалуемых «Роснефтью» актов ЕС недействительными, в случае если Суд признает контроль над ними подведомственным себе?
в) как следует толковать определённые положения обжалуемых актов, например использующие термин «финансовое содействие» или «воды глубже 150 метров»'?
Однако «Роснефть» решила воспользоваться своими процессуальными правами и в качестве эксперимента заявить в данном процессе ряд аргументов из своего основного дела Т-715/14:
i) оспариваемые санкционные акты несовместимы с положениями Соглашения о партнёрстве между ЕС и Россией 1994 года48;
47 ECJ. PJSC Rosneft Oil Company v. Her Majesty's Treasury and others. Case C-72/15 (далее — C-72/15). Заключение генерального адвоката Суда ЕС Мельхиора Ватле от 31 мая 2016 года.
48 Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве, учреждающее партнёрство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами — с другой. Заключено на о. Корфу 24 июня 1994 года. Ратифицировано Федеральным законом от 25 ноября 1996 года
ii) нарушено предусмотренное в статье 296 ДФЕС обязательство изложить должным образом мотивы включения «Роснефти» и, следовательно, нарушено право на доступ к правосудию и право на эффективную судебную защиту;
iii) положения обжалуемых актов, касающихся нефтяного сектора, несовместимы с принципом равного обращения, а их принятие представляет собой злоупотребление Советом ЕС своими полномочиями;
iv) санкционные НПА несоразмерны цели, преследуемой этими актами, и препятствуют свободе «Роснефти» вести предпринимательскую деятельность, нарушая тем самым право на уважение частной собственности;
v) два санкционных акта — Регламент ЕС № 833/2014 и Решение Совета ЕС 2014/ 512 — внутренне не согласованы;
vi) в обжалуемых НПА отсутствует ясность в части положений, обязывающих государства — члены ЕС привлекать к ответственности за нарушение оспариваемых НПА, что противоречит принципам правовой определённости и nulla poena sine lege certa.
Общий принцип процессуального права гласит, что лицо, участвующее в деле, несёт риск наступления последствий совершения или несовершения им определённых процессуальных действий49. Большая палата рассмотрела все доводы «Роснефти» и сформулировала следующие выводы.
• Суд ЕС обладает компетенцией выносить в преюдициальном порядке решения в отношении действительности нормативных актов в сфере общей внешней политики и безопасности (далее — ОВПБ) при условии, что запрос таких решений касается проверки соответствия оспариваемых актов положениям статьи 40 Договора о ЕС или контроля за правомерностью ограничительных мер в отношении физических или юридических лиц.
• Положения об ОВПБ в учредительных документах ЕС предусматривают возможность полного прекращения экономических и финансовых отношений с третьими странами или их резидентами, поэтому так называемые «секторальные» акты Евросоюза в отношении российских компаний приняты в рамках
№ 135-Ф3 (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5494). Для России вступило в силу с 1 декабря 1997 года.
49 См., например, часть 1 статьи 9 АПК РФ.
предоставленных Совету ЕС полномочий и являются действительными.
• Своими санкционными актами ЕС не нарушил Соглашение о партнёрстве между Европейским Союзом и Российской Федерацией 1994 года, поскольку статья 99 данного Соглашения не препятствует принятию одной из Сторон любых мер, которые она считает необходимыми для защиты существенных интересов её безопасности, а именно во время серьёзного обострения международной напряжённости, представляющего собой угрозу войны, или в целях выполнения обязательств, которые она взяла в целях поддержания мира и международной безопасности. Суд признал санкционные НПА Европейского Союза подпадающими под это исключение.
• Заявленные цели ограничительных мер заключаются в том, чтобы:
а) действия Российской Федерации, направленные на подрыв территориальной целостности, суверенитета и независимости Украины, обходились России всё дороже; и
б) содействовать мирному преодолению кризиса.
Для достижения этих целей в Решении Совета ЕС 2014/512 был запрещён экспорт в Россию из ЕС (в том числе через третьи страны) некоторых специфических видов оборудования и технологий, предназначенных для российского нефтяного сектора, и запрещён допуск к европейскому рынку долгосрочных заимствований ряду компаний из этих секторов (в том числе «Роснефти»).
• «Роснефть» — крупный игрок российского нефтяного сектора. На дату принятия Решения 2014/512 акции «Роснефти» находились в основном в собственности российского государства. Поэтому «Роснефть» не могла разумно не знать о причинах, по которым Совет ЕС принял меры, направленные против неё. В соответствии с целью — заставить Россию нести всё больше затрат на действия в отношении Украины — в подпункте «Ь» пункта 1 статьи 1 Решения 2014/512 установлены ограничения в отношении некоторых нефтяных компаний, контролируемых Российской Федерацией. Поскольку на момент принятия этих мер общий политический фон, а также важность нефтяного сектора для российской экономики были хорошо известны, тот факт, что Совет ЕС решил принять
ограничительные меры в отношении компаний из этой отрасли, является очевидным, исходя из заявленных целей оспариваемых НПА.
• В отношении нарушений прав «Роснефти» Суд указал, что они не являются абсолютными и на их осуществление могут распространяться ограничения, если их введение соответствует публично-правовым интересам ЕС, при условии, что ограничения фактически соответствуют целям, представляющим общий интерес, а достижение этих целей не представляет собой непропорционального и недопустимого вмешательства, наносящего ущерб самой сути гарантированных прав. Является ли ограничение прав «Роснефти» непропорциональным и/или недопустимым вмешательством, а также наносит ли это ущерб сути гарантированных прав, Суд не определил, поскольку такие вопросы не могут разрешаться Судом в порядке преюдициальных запросов.
Включение «Роснефти» в санкционный список ЕС Суд признал обоснованным и правомерным. Со ссылкой на статью 215 ДФЕС полномочия Совета ЕС Суд признал даже более широкими, нежели предусмотренные так называемыми «секторальными» санкцион-ными актами в отношении российских банков и нефтяных компаний с государственным участием. Цели ЕС в виде установления мира и поддержания международной безопасности оправдывают ограничение экономических прав российских юридических лиц, находящихся в собственности или под контролем российского государства.
11. Общее заключение
В третьем из исследованных решений Суд ЕС окончательно решил вопросы о наличии у Совета ЕС полномочий по ограничению санкци-онными актами прав российских хозяйствующих субъектов; возможном злоупотреблении Советом ЕС этими полномочиями, а также прекратил на будущее спекуляции по вопросу скрытой формы устранения конкурентов с европейского рынка. Принятая мера в соответствии с установленной прецедентной практикой Суда ЕС является результатом злоупотребления полномочиями, только если на основании объективных, относимых и непротиворечивых доказательств становится оче-
видным, что она принималась исключительно или главным образом для целей, отличных от тех, для которых эти полномочия были предоставлены или с целью уклонения от процедуры, специально установленной Договорами [первичного права ЕС] для разрешения определённой ситуации50. В данном деле «Роснефть» не доказала в суде, что действительная цель введённых Советом ЕС ограничений отлична от заявленных в санкционных НПА. Отсюда можно сделать вывод: санкционные акты являются юридически действительными, а попытки фигурантов секторальных актов ЕС отменить последние по основанию недействительности тщетны. Таким образом, Суд ЕС вычеркнул ещё одно из оснований, которое могло бы способствовать исключению из санкционного списка. Свой вклад в оценку аргументов, которые могут способствовать российским резидентам исключиться из санк-ционного списка ЕС, внёс и упомянутый судья Берардис. В § 95 решения по «Алмаз-Антею» и в § 70 решения по А. Ротенбергу он дал совет, на что заявителям следует обращать внимание при обжаловании нахождения в санк-ционных списках. Полномочия Суда ЕС в вопросе судебного контроля за санкционными актами ЕС в отношении частных лиц ограничиваются проверкой:
• соблюдена ли установленная процедура;
• обоснованы ли должным образом мотивы;
• соответствуют ли принятые решения фактическим обстоятельствам;
• не установлено ли превышение полномочий.
В остальном суды ЕС не вправе подменять собой Совет ЕС.
Пассивного содействия юридического лица с государственным участием проводимой Россией политике на Украине достаточно для того, чтобы это лицо было и в дальнейшем продолжало быть включено в санкционный список. Действующие НПА ЕС51 допускают
50 См.: ECJ. Spain and Italy v. Council. Case C-274/1 1. Judgment of 16 April 2013. § 33.
51 См.: Council Decision 2014/145/CFSP of 17 March 2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine // OJ. L 78. 17.03.2014. P 16 (далее — Решение 2014/145); а также одноименный Council Regulation
(EU) No. 269/2014 of 17 March 2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine // OJ. L 78. 17.03.2014. P 6 (далее — Регламент 269).
атрибуцию вины России её резидентам, и это не нарушает принцип пропорциональности.
Решение по делу «Алмаз-Антея» создало горизонтальный прецедент, утвердивший возложение международной ответственности на российские государственные предприятия независимо от их роли, вклада и участия в событиях на юго-востоке Украины, если таким образом могут быть достигнуты цели ЕС. Определения термину «дестабилизация» Суд ЕС не дал, зато ввёл презумпцию поддержки государственными предприятиями и компаниями с государственным участием политики России на юго-востоке Украины, невзирая на реальную возможность таких юридических лиц повлиять на эту политику.
Суд подтвердил нахождение российского бизнесмена в санкционном списке в связи с его действиями по интеграции Крыма в Российскую Федерацию. Включение физического лица в санкционный список должно зависеть от поведения этого лица и его вклада в события, которые ЕС стремится прекратить или побороть, независимо от близости этого лица с должностными лицами, способными принимать решения, их действий и бездействий, поэтому решение по А. Ротенбергу не выбивается из общей линии прецедента Tay Za52, когда ограничения прав фигуранта — физического лица должно целиком и полностью зависеть от его поведения, действий и бездействий, а не от поведения лиц, с которыми он связан.
«Алмаз-Антей» и Аркадий Ротенберг будут находиться в санкционном списке до тех пор, пока не будут достигнуты цели санкцион-ной политики ЕС, и это не нарушает баланс между ограничением их прав и публично-правовыми интересами ЕС. При этом Суд ЕС подтвердил право фигурантов обращаться за частичным снятием ареста с замороженных средств и финансовых инструментов. Первоначальные санкционные НПА — Решение 2014/145 и Регламент Совета 269/2014 — и последующие акты ЕС дают фигурантам санкционного списка право обращаться за разрешением о частичном снятии ареста с денежных средств и финансовых инструментов. Кроме этого, действующее регулирование предполагает периодический пересмотр состава санкционных списков и не исключает
52 ECJ. Tay Za v. Council. Case C-376/10 P Judgment of the Grand Chamber of 13 March 2012.
исключения фигуранта, если отпали основания его нахождения в нём. В данном решении Суд ЕС подтвердил норму об обязанности Суда ЕС пересматривать санкционные списки через определённые интервалы53.
Статья 215 ДФЕС предоставляет Совету ЕС широкие полномочия в вопросах финансовых и экономических санкций. Суд ЕС не подменяет собой этот орган ЕС в вопросах оценки доказательств, фактов и обстоятельств, обосновывающих применение ограничений к тому или иному лицу. Кроме того, статья 215 ДФЕС служит связующим звеном между предусмотренными в Договоре о ЕС целями и действиями ЕС в области принятия мер экономического характера, подпадающих под действие ДФЕС54. Данная норма разрешает принятие квалифицированным большинством в Совете ЕС нормативно-правовых актов о введении в действие ограничительных мер, внесённых по инициативе Верховного представителя и Комиссии, если такие меры подпадают под действие ДФЕС, и требует обеспечить их единообразное применение во всех государствах — членах Евросоюза. Во всех трёх исследованных актах Суд дал единообразное толкование целей санкционной политики ЕС в отношении России: чтобы подрыв территориальной целостности, суверенитета и независимости Украины начал обходиться России всё дороже.
Как следует из исследованных решений, цель наложенных на «Алмаз-Антей» и «Роснефть» ограничений заключается в предотвращении эскалации конфликта на Украине и действий, которые подрывают или угрожают территориальной целостности, суверенитету или независимости этой страны. При наложении ограничений на лиц, существенно или финансово поддерживающих такие действия, Совет ЕС правомерно исходит из предпосылки, что это побудит Россию прекратить такие действия или их совершение станет обходиться значительно дороже. В продолжение толкования концепции ограничительных мер из прецедента сирийского бизнесмена Исама Анбубы55 тройка судей в § 10 решения
53 Cm.: ECJ. Al-Tabbaa v. Council. Case T-392/12. Judgment of 9 July 2014. § 44.
54 Cm.: ECJ. Parliament v. Council. Case C-130/10. Judgment of 19 July 2012. § 59.
55 Cm.: ECJ. Anbouba v. Council. Case T-592/1 1. Judgment of 13 September 2013. § 40.
по делу «Алмаз-Антея» отметила следующее: ограничительные меры по статье 215 ДФЕС не являются наказанием. Это потенциальные предупредительные меры. Таким образом, наличие риска, что лицо может вести себя предосудительно, является достаточным для введения в его отношении различных ограничений. Производя вооружения и средства защиты и поставляя их российской армии, «Алмаз-Антей» признан существенно поддерживающим действия, которые подрывают или угрожают территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины. Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод: при прекращении этой угрозы ограничения с «Алмаз -Антея» будут сняты.
Как указано далее в решении по «Алмаз-Антею», более мягкие меры не позволят Совету ЕС способствовать достижению мира. Схожий вывод содержится в § 182 решения по А. Ротенбергу: в отношении потребности в исследуемых ограничительных мерах следует отметить, что для достижения поставленных целей, а именно: оказание давления на лиц, ответственных за ситуацию на Украине и принимающих в России решения, особенно с учётом возможности обойти введённые ограничения, альтернативные и менее обременительные ограничения, такие как система предварительного разрешения или обязательство обосновать правомерность использования арестованных средств post factum, не будут являться эффективными.
В качестве заключения исследованного вопроса можно сделать следующий вывод. У других фигурантов российского санкционного списка нет шансов на исключение в судебном порядке. Преодоление неблагоприятных последствий от наложенных Европой ограничений может быть осуществлено одним из двух способов: выполнение требований ЕС или политические переговоры на высшем уровне.
Библиографическое описание: Гландин С. Европейское право ограничительных мер после первых российских дел в Суде Европейского Союза // Международное правосудие. 2017. № 2 (22). С. 80-93.
The European law of restrictive measures after first Russian cases before the European Court of Justice
Sergey Glandin
Ph.D. in Law, Legal counsel, Moscow, Russia (e-mail: [email protected]). Abstract
The European Court of Justice (ECJ) has so far handed down four judgments at the suit of the Russian persons designated under EU sanction program: Messrs Rotenberg and Kiselev, as well as Almaz-Antey and Ros-neft. Based on the ECJ findings it is possible to make forecasts for other Russian applicants whose lawsuits are pending, and to opine on the international responsibility of the Russian Federation for the annexation of Crimea; attributing responsibility of a State to its residents for destabilisation in a neighboring country and on the goals that the EU wants to achieve by restricting Russian residents. The ECJ has recognised restrictive measures against Russian residents as valid because the restrictions imposed by the EU meet the goals pursued. As soon as Russia's alleged destabilisation actions against Ukraine would be stopped, restrictive measures on Russian residents should be lifted. Using examples of the case-law of ECJ as of 2016 and based on the interpretation of statute instruments in the case of Rosneft (C-72/15), the author concludes the other Russian persons have no prospect to succeed in their delisting cases. In all above cases, the applicants submitted pleas in law, most of which have been dismissed as unfounded. The ECJ cannot substitute the Council in assessment of the evidence, facts and circumstances. Therefore, ECJ review must be limited to checking the rules governing procedure to comply with the statement of reasons; the facts are materially are accurate and that there has been no manifest error of assessment of the facts or misuse of power.
Keywords
restrictive measures; sanctions; European Court of Justice; de-listing; relisting; rule of law.
Citation
Glandin S. (2017) Evropeyskoe pravo ogranichitel'nykh mer posle pervykh rossiyskikh del v Sude Evropeyskogo Soyuza [The European law of restrictive measures after first Russian cases before the European Court of Justice].
Mezhdunarodnoepravosudie, no. 2, pp. 80-93. (In Russian).
References
Doraev M. G. (2016) Ekonomicheskie sanktsii v prave SShA, Evropeyskogo Soyuzai Rossii [Economic sanctions in the law of the USA, EU and Russia], Moscow: Infotropik Media. (In Russian). Glandin S. (2017) Mozhno li isklyuchit'sya iz sanktsionnykh spiskov SShA [Is it possible to be delisted out of American sanctions lists]. Legal ln-sight, no. 2, pp. 22-27. (In Russian). Glandin S. V. (2016) Vozmozhno li dobit'sya isklyucheniya iz sanktsionnogo spiska ES? [Is it possible to make exceptions to the EU sanctions list?]. Mezhdunarodnoe pravosudie, no. 2, pp. 46-60. (In Russian). GlandinS. V. (2016) Yuridicheskie sposoby isklyucheniya iz amerikanskikh sanktsionnykh spiskov [Legal remedies for delisting from American sanctions lists]. Zakonodatel'stvo, no. 10, pp. 70-78. (In Russian). Happold M., Eden P. (2016) Economic Sanctions and International Law,
London: Bloomsbury Publishing. Wimmer M. (2014) Inward- and outward-looking rationales behind Kadi II. Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 21, no. 4, pp. 676-703.
