CC BY
99Суд Европейского союза о правовых основаниях для отмены ограничительных мер (санкций) в отношении физических лиц
Сергей Гландин*
После референдума о вхождении Крыма в состав России Совет Европейского союза ввёл ограничительные меры, в том числе и к физическим лицам, не имеющим официального статуса в России и неспособным формально или неформально повлиять на процессы, происходящие на Украине. Однако если законодательство США допускает принятие подобных актов, то представляется, что Совет ЕС сделал это в условиях превышения полномочий, и существуют основания для отмены данных мер в судебных институтах ЕС. В свою очередь Европейское право ограничительных мер продолжает своё развитие в сторону большего учёта фундаментальных прав заявителей, даже в условиях выполнения государством - членом ЕС своих обязательств по Уставу ООН. Автор развивает дискуссию о правовой природе так называемых санкций в праве ЕС и указывает на возможные основания снятия ограничений с российских физических лиц.
^ Ограничительные меры; санкции; Регламент Совета; Суд Европейского союза; Европейский Суд по правам человека; Европейская Конвенция по защите прав и основных свобод
JUS HOMINUM
1.Введение
Правовым последствием референдума о вхождении Крыма в состав России стала предсказуемая реакция целого ряда государств. США и Европейский союз (далее — ЕС, Союз) начали принимать нормативные акты о наложении ограничительных мер в отношении ряда российских и украинских должностных лиц, юридических лиц и государственных предприятий. Современное международное право исходит из возможности привлечения к ответственности государства за действия его должностных лиц и военных, однако указанные нормативные акты в том числе возлагают ответственность и налагают ограничительные меры в отношении ряда физических
лиц, формально не имеющих никакого отношения к принятию решений по Крыму. 21 марта 2015 года Управление по контролю за иностранными активами Казначейства США (OFAC) во исполнение статьи 8 Указа Президента США № 13 660 от 6 марта 2014 года1 внесло в соответствующий список ряд российских правительственных чиновников и участников «ближнего круга», которые поддерживают их, а также банк «Россия», обслуживающий должностных лиц Российской Федерации. Соответствующие акты американских органов исполнительной власти не содержат ссылок на источник информации, ставший основанием для включения в список того или иного лица. Примечательно, что термин «ближний круг» впервые появился
* Гландин Сергей Викторович — кандидат юридических наук, преподаватель кафедры международного права Дипломатической
академии МИД РФ (e-mail: glandin@yandex.ru).
1 Executive Order 13 660 Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine. Federal Register. No. 46. Vol. 79. March 10, 2014.
днём ранее в статье российского оппозиционера в The New York Times. Политик предложил Западу ввести санкции в отношении «ближнего круга» Президента Владимира Путина в ответ на присоединение Крыма2. В свою очередь положения указа Президента США № 13660 предусматривают блокировку собственности в отношении лиц, которые прямо или косвенно ответственны, замешаны или участвуют:
— в действиях или политике, которые подрывают демократию и демократические процессы на Украине;
— в действиях или политике, которые угрожают миру, безопасности, стабильности, суверенитету или территориальной целостности Украины;
— в незаконном присвоении государственных активов Украины или экономически важных предприятий Украины.
Последующие указы Президента США № 13 661, 13 662, 13 685 также не оперируют термином «санкции». Однако для обозначения налагаемых мер отечественные и западные СМИ стали повсеместно использовать именно данный термин. Вероятнее всего, он происходит из инструментария Управления по контролю за иностранными активами Казначейства США (OFAC), которое уполномочено на ведение санкционных списков США.
Полномочия президента США на введение мер по блокировке активов и санкций предоставлены Конституцией и законами Соединённых Штатов Америки, в том числе Законом об экономических полномочиях в случае международных чрезвычайных ситуаций3, Законом о чрезвычайных положениях4, статьёй 212(F) Закона об иммиграции и гражданстве 1952 года5 (8 USC 1182 (F)). Статья 301 раздела 3 Свода законов Соединённых Штатов наделяет президента правом делегировать вышеуказанные полномочия любому иному органу исполнительной власти.
Как отмечалось в отечественной науке И. Рачковым, включение в американский санкционный список влечёт за собой следующие правовые последствия: гражданам США запрещено вступать в отношения с лицами, указанными в этом списке (независимо от того, где таковые находятся), а все активы лиц из этого списка «заблокированы» (то есть лицо не может свободно владеть, пользоваться и распоряжаться ими). Также заблокированы активы юридических лиц, которыми владеет лицо из списка прямо или косвенно (то есть контролирует 50 и более процентов уставного капитала этих юридических лиц), независимо от того, указаны ли эти юридические лица в списке особо или нет6.
При выполнении функции по формированию так называемых санкционных списков американские органы власти не ограничены в выборе источников информации. Не последнюю роль в принятии соответствующих решений в отношении конкретных лиц играют сведения, полученные из авторитетных средств массовой информации. В 2015 году тоже появлялись статьи, призывающие западные государства сделать невъездными и заморозить активы лояльных Путину чиновников и олигархов7. Не всегда выводы таких статей заканчиваются внесением ОРЛС новых фигурантов в свой список Санкций, связанных с ситуацией на Украине8, однако они увеличивают вероятность появления в так называемых санкционных списках иных бизнесменов, включая лиц из российского списка Форбс, на одном том лишь основании, что они лояльны Президенту России или проводимой им политике.
С точки зрения международного публичного права, подобная тенденция выходит за пределы традиционных представлений о реторсиях и репрессалиях, однако европейские
2 How to Punish Putin. The New York Times. URL: http://www.nytimes.com/2014/03/20/opinion/how-to-punish-putin.html?_r=0 (дата обращения: 17.03.2015).
3 International Emergency Economic Powers Act (50 U.S.C. 1701 et seq.).
4 National Emergencies Act (50 U.S.C. 1601 et seq.).
5 Immigration and Nationality Act of 1952 (8 U.S.C. 1182(f)).
6 Рачков И.В. Экономические санкции с точки зрения права ГАТТ/ВТО // Международное правосудие. 2014. № 3. С. 91 — 113.
7 См., например, Blacklist Putin loyalists, says Navalny // Financial Times. March 11. 2015. URL: http://www.ft.com/cms/ s/0/0e21a4b4-c80a-11e4-8210-00144feab7de.html (дата обращения: 17.03.2015).
8 Ukraine-related sanctions. U.S. Department of Treasury. URL: http://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/ ukraine.aspx#legal (дата обращения: 07.07.2015).
институты уже многие годы вводят ограничительные меры в отношении резидентов широкой географии государств: от Зимбабве до Беларуси, от Сирии до Мьянмы. Отечественная юридическая наука была просто не готова к качественно новому явлению — адресным ограничительным мерам по праву ЕС в отношении российских участников гражданского оборота. В нашей науке пока ещё нет фундаментальных работ по режиму ограничительных мер и санкций в праве ЕС. Хорошо разработанные в отечественной юридической науке институты, как «борьба с финансированием терроризма» и «борьба с отмыванием доходов, полученных преступным путём», не могут быть применены по аналогии в настоящем случае, поскольку в первом случае субъектами не являются высшие должностные лица государства, а во втором замораживаются активы, законность получения которых лицами, внесёнными в санкционные списки, не ставится под сомнение. Однако за последний год, с момента принятия первых актов, так называемые санкции и контрмеры стали занимать всё более заметное место в отечественной науке международного и европейского права9.
Помимо этого существует возможность введения ограничительных мер в отношении иных российских лиц, в том числе журналистов и руководителей СМИ10, вследствие чего отечественным юристам не помешают базовые представления о природе данных ограничительных мер и способах их снятия.
2. Постановка проблемы
Распространение ограничительных мер на ряд лиц, не имеющих формального отношения к процессу принятия решений по Крыму и Украине, а также не обладающих формальным публично-правовым статусом, ставит ряд вопросов:
— о балансе между публично-правовыми целями ограничительных мер и правами конкретных лиц;
— о правомерности ограничительных мер в свете правомерности их наложения — не превышена ли компетенция;
— об обоснованности применения именно данных ограничительных мер;
— о наложении индивидуальных административно-правовых ограничений без судебного решения;
— о возможности и основаниях для обжалования в свете лишения лица права предстать перед судом.
Дискуссионным становится вопрос не столько о правомерности самой реакции европейских интеграционных институтов, сколько о законности при наложении ограничительных мер, а также о правовых основаниях их отмены. Предмет рассмотрения настоящей работы — адресные ограничительные меры в отношении российских физических лиц, не обладающих официальным статусом. Объект исследования — ограничительные меры по праву ЕС. Основания для исследования — прецедентная практика европейских судебных институтов. Полученные результаты могут иметь практическую ценность для юристов, исследующих возможные основания отмены ограничительных мер по праву ЕС.
3. Адресные ограничительные меры в праве ЕС в связи с ситуацией на Украине
17 марта 2014 года Совет Европейского союза (далее — Совет) принял Решение 2014/145/СР8Р (далее - Решение), а также Регламент Совета ЕС № 269/2014 об ограничительных мерах в отношении действий, которые подрывают или ставят под угрозу территориальную целостность, суверенитет и независимость Украины (далее - Регламент). В пункте 4 преамбулы обоих документов указано: «В существующих обстоятельствах ограничение поездок и замораживание активов должны быть применены в отношении лиц, ответственных за дей-
9 Пронин А.В. О правовой природе санкций ЕС в отношении РФ // Историческая и социально-образовательная мысль. 2014. № 2. С. 33—36. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/o-pravovoy-prirode-sanktsiy-es-v-otnoshenii-rf (дата обращения: 17.03.2015); Курдюков Г.И., Кешнер М. В. Соотношение ответственности и санкции в международном праве: доктринальные подходы // Журнал российского права. 2014. № 9; Самохвалов А. Международные санкции в связи с политической ситуацией. Реальные риски российских компаний // «Юрист компании». 2014. № 7. С. 40—45; Дораев М. Г. Экстерриториальность экономических санкций: противодействие юридическому империализму на национальном уровне // Законодательство. 2015. № 7. С. 63—74.
10 Касьянов подготовил для США санкционный список журналистов из РФ // Russia Today. April 22. 2015. URL: http://russian.rt.com/ inotv/2015-04-22/Kasyanov-podgotovil-dlya-SSHA-sankcionnij (дата обращения: 03.03.2015).
ствия, которые подрывают или угрожают территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины».
Результат данных актов состоит в ограничении лиц, перечисленных в Приложении к Решению и к последующим актам, в свободе передвижения внутри ЕС и заморозку их активов. Применяя столь категоричный инструментарий, Совет проигнорировал результаты референдума как первичное основание вхождения Крыма в состав России. Действия указанных в приложениях лиц являются вторичными и производными, направленными на исполнение решения, принятого жителями Крыма.
Помимо этого Совет принял данные акты в условиях отсутствия соответствующей Резолюции Совета Безопасности ООН или иных оснований, обычно применяемых в подобных случаях, например оказание правовой помощи государству в рамках Конвенции ООН по борьбе с коррупцией. Ни Регламент, ни Решение не называют принятые меры предупредительными. Принимая во внимание их суть, можно сделать однозначный вывод, что эти меры неявно преследуют цель наказать Россию, которую ЕС особенно сильно критикует за организацию и проведение референдума по статусу Крыма в феврале-марте 2014 года. Пункт 3 преамбулы каждого из этих актов определяет цели принятия этих мер: «Преодоление кризиса должно быть достигнуто путём переговоров между правительствами Украины и Российской Федерации, включая использование потенциальных многосторонних механизмов, а при отсутствии результатов в пределах ограниченного периода Союз примет дополнительные меры, такие как запрет поездок, замораживание активов и отмена саммита ЕС - Россия».
В момент принятия вышеуказанных актов запрет на въезд в ЕС и заморозка активов сами по себе не являлись средствами защиты Европейского союза или его интересов, однако по своей природе они представляли собой принудительные меры, направленные против России на случай провала переговоров. Другими словами, эти меры использовались в 2014 году, чтобы усилить политическую позицию во время многосторонних переговоров, и обеспечивались угрозой отмены очередного саммита ЕС — Россия.
Как известно, диспозиция вышеуказанного пункта 3 преамбулы реализована не была, и 25 июля 2014 года Решением ЕС 2014/499/ СРБР статья 1 изложена в следующей редакции: Государства-члены должны принять необходимые меры, чтобы не допустить въезд или транзит через их территории:
(a) физических лиц, которые ответственны, активно поддерживают или осуществляют действия или политику, подрывающую или угрожающую территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины, стабильности или безопасности на Украине, или которые затрудняют работу международных организаций на Украине, или физических лиц, содействующих такой работе, или
(b) физических лиц, активно поддерживающих материально или финансово или извлекающих выгоду от российских лиц, принимающих решения, которые ответственны за аннексию Крыма или дестабилизацию на Восточной Украине, которые поименованы в Приложении 1.
Подпункт (а) статьи 2 предусматривает, что заморожены должны быть все средства и материальные ценности, принадлежащие или принадлежавшие, находящиеся во владении на праве собственности или под контролем физических лиц, которые ответственны, активно поддерживают или осуществляют действия или политику, подрывающую или угрожающую территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины, или стабильности или безопасности на Украине, или которые затрудняют работу международных организаций на Украине, физических или юридических лиц, предприятий или организаций, содействующих такой работе.
После данного акта последовал ряд решений ЕС, расширяющий список лиц. Например, Приложение к Решению Совета 2014/ 508/СРБР от 30 июля 2014 года включило в перечень трёх бизнесменов: Ю. В. Ковальчу-ка, А. Р. Ротенберга и К. С. Малофеева, не имеющих как какого-либо формального статуса, так и полномочий на принятие политических или экономических решений в связи с ситуацией на Украине.
Принятые ограничительные меры, помимо вышеуказанных, остро ставят вопрос о
правомочиях Совета ЕС на привлечение к ответственности невиновных лиц на том лишь основании, что подобный шаг затронет другого человека — главу государства, чтобы тот в конечном итоге изменил политические взгляды и предпочтения. Перед наукой международного и европейского права поставлен вопрос: может ли государство или интеграционное объединение ставить под удар лицо исключительно из-за его дружбы с высшим должностным лицом?
Актуальность темы определяет отсутствие в российской науке исследований в отношении института политически значимых лиц (politically exposed persons) в контексте ограничительных мер как реакции на присоединение Крыма, а также применение ограничительных мер на основании «личного знакомства», «дружбы» или включения в так называемый «ближний круг» Президента Российской Федерации.
В 2015 году акты о принятых ограничительных мерах не только не были отменены институтами ЕС, но и были продлены до конца 2015 года, и ситуация отягчается возможностью включения в аналогичные списки новых лиц.
Как показал прошедший год, тема необоснованного включения ряда резидентов Российской Федерации в так называемые санкционные списки не нашла должного отклика в западноевропейской правовой науке. Можно заподозрить западную науку в лояльном отношении к европейским институтам, однако не нужно забывать, что в свою очередь в отечественной науке крайне непопулярно рассматривать тему нарушения Россией норм международного права в процессе принятия Крыма в состав страны.
Вышеизложенное ставит перед российской наукой международного и европейского права следующие вопросы:
1. О способности заинтересованных лиц отменить включение в акты ЕС. Подведомственность и срок на обжалование;
2. Возможные основания для отмены индивидуальных ограничительных мер;
3. Анализ существующих прецедентов.
Рассматриваемая проблема является многогранной и представленный ниже анализ не претендует на уникальность или завершённость.
3.1. О способности заинтересованных лиц отменить включение в акты ЕС. Подведомственность и срок на обжалование
В соответствии с предоставленными Соглашениями полномочиями суды Европейского союза должны обеспечивать контроль, а в принципе - полный контроль за законностью всех актов Союза с учётом основных прав человека, которые являются неотъемлемой частью правопорядка Европейского союза11.
Пункт 4 статьи 263 Договора о функционировании Европейского союза (далее -ДФЕС) наделяет любое физическое и юридическое лицо правом на обращение в Суд ЕС с иском об обжаловании действий и решений институтов ЕС, что даёт возможность получать его защиту частным лицам не только из государств-членов, но и из третьих стран, в том числе из России12. Хотя у заявителя остаётся право на досудебное обращение к Совету с просьбой о пересмотре включения в определённый список, являющийся приложением к определённому Решению или Регламенту ЕС, данный шаг не является обязательным. Пункт 5 этой же статьи ДФЕС предусматривает, что ограничительные меры могут быть обжалованы в двухмесячный срок с момента их публикации. Официальным печатным органом является Официальный журнал Европейского союза. Согласно Правилам Процедуры трибунала первой инстанции ЕС, в связи с удалённостью лица данный срок может быть продлён на 10 дней для целей доставки судебной корреспонденции13. В соответствии со статьёй 263 ДФЕС Суд Европейского Союза (далее — Суд ЕС) контролирует правомерность актов органов или учреждений Союза, направленных на создание правовых последствий в отношении третьих лиц, и если установит, что иск обоснован, то Суд ЕС объявляет оспариваемый акт ничтожным и не имевшим места. Однако
11 European Court of Justice (далее — ECJ). Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat international Foundation v. Council and Commission. Joined Cases C-402/05 P and C-415/05 P EU:C:2008:461. Judgment of 3 September 2008 (далее - Kadi 1). § 326.
12 Интеграционное правосудие: сущность и перспективы: монография / Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Норма, ИНФРА-М, 2014. 112 с.
13 Official Journal of the European Union. L series 136. 30 May 1991. P 1.
такое решение вступит в силу в день, следующий за датой окончания срока на подачу апелляции.
По данной категории дел в соответствии с современной прецедентной практикой заявитель вправе просить Совет ЕС раскрыть доказательства, ставшие основанием для наложения ограничительных мер14.
3.2. Возможные основания для отмены
индивидуальных ограничительных мер
С формально-юридической точки зрения, ряд лиц, указанных в приложении к решению Совета 2014/508/СРБР, были ограничены в правах на основании беспочвенных предположений, без указания на волю, возможности или желание подрывать или угрожать территориальной целостности Украины. Решение и Регламент хотя и были приняты на основании статьи 29 Договора о Европейском союзе (далее — ДЕС) и статьи 215 ДФЕС, их цели отличны от заявленных. С одной стороны, их цель — нанесение существенного вреда формально невиновным лицам, чтобы косвенно навредить окружению третьего лица. Но с другой стороны, это делается в условиях отсутствия соответствующих полномочий у ЕС, чтобы обойти требование необходимости судебного признания лиц виновными в совершении неустановленных правонарушений на уровне государств — членов ЕС.
Как отмечалось в отечественной науке, «в практике Суда ЕС по оспариванию санкций обычно используются следующие основания для оспаривания соответствующих нормативно-правовых актов ЕС:
1) отсутствие правовых оснований;
2) отсутствие адекватной мотивировки; 3) нарушение права на защиту; 4) нарушение права собственности как одного из фундаментальных прав человека; 5) явная правовая ошибка; 6) явная
ошибка в оценке фактических обстоятельств дела; 7) нарушение принципа пропорциональности и т. д. Некоторые из этих оснований, такие как нарушение права на защиту, отсутствие правовых оснований, нарушение права собственности, нарушение принципа пропорциональности, рутинно отклоняются Судом ЕС»15. Нельзя сказать, что этот перечень исчерпывающий, авторы дали его с высокой долей вероятности и без указания на специальных субъектов — бизнесменов. Есть множество оснований, которые с переменным успехом применялись в ведущих делах по рассматриваемой проблематике: Kadi 1, Kadi 216, Yusuf, Sison18, Ezz19, Tay Za 120 и Tay Za 221. Поэтому представляется целесообразным рассмотреть основания, которые могут быть полезны отечественным физическим лицам для оспаривания нормативных актов Совета, тем более что, в отличие от перечисленных прецедентов, в российском случае ЕС заморозил активы с одновременным запретом на въезд в ЕС или транзит.
3.2.1. Неправомерность как основание для отмены. Квалификация
Крайне сложно давать правовую оценку чисто политического решения, однако, поскольку такое решение порождает правовые последствия для российских граждан и затрагивает европейское понимание верховенства прав и свобод человека, рано или поздно это станет предметом рассмотрения юридической науки. Пункт 1 статьи 52 Хартии Основных прав ЕС (далее — Хартия) предполагает, что любое ограничение прав и свобод, признанных настоящей Хартией, должно быть предусмотрено законом и соблюдать основное содержание этих прав и свобод. Ограничения могут применяться лишь при соблюдении принципа пропорциональности и только в том случае, если они необходимы и действительно отвечают общим целям, признавае-
14 ECJ. Bank Saderat Iran v. Council of the European Union. Case T-494/10. EU:T:2013:59. Judgment of 5 February 2013. § 47.
15 Гудков И.B, Мизулин Н.M. «Санкционная война» ЕС и России в свете права ВТО // Право ВТО. 2014. № 2. С. 46—52.
16 ECJ. European Commission and Others v. Yassin Abdullah Kadi. Joined cases C-584/10 P, C-593/10 P and C-595/10 P EU:C:2013:518. Judgment of 18 July 2013 (далее — fedi 2).
17 ECJ. Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission. Case T-306/01. EU:T:2005:331. Judgment of 21 September 2005 (далее - Yusuf).
18 ECJ. Jose Maria Sison v. Council. Case T-47/03. EU:T:2007:207. Judgment of 11 July 2007 (далее - Sison).
19 ECJ. Ahmed Abdelaziz Ezz and others v. Council. Case T-256/11. EU:T:2014:93. Judgment of 27 February 2014 (далее — Ezz).
20 ECJ. Pye Phyo Tay Za v. Council. Case T-181/08. EU:T: 2010:209. Judgment of 19 May 2010 (далее — Tay Za 1).
21 ECJ. P Pye Phyo Tay Za v. Council. Case C-376/10. EU:C:2012:138. Judgment of 13 March 2012 (далее — Tay Za 2).
мым Европейским союзом, или необходимы для защиты прав и свобод других людей. Не было обнаружено прецедентных решений, которые бы однозначно толковали нормы из актов Совета как «ограничение прав, предусмотренное законом», равно как и нет решений, свидетельствующих об обратном. Однако превышение полномочий и злоупотребление полномочиями неоднократно рассматривались в практике Суда ЕС. В решении от 13 июля 1995 года по делу Европейский парламент против Комиссии22 указано, что превышение полномочий выражается в принятии каким-либо институтом ЕС определённого акта с исключительной целью избежать предусмотренного договором прохождения определённой процедуры, которая прямо предусмотрена в отношении рассматриваемого вопроса или с целью, отличной от установленной в договоре.
Компетенция Совета ЕС не является неограниченной. Существующие полномочия позволяют Совету принимать только лишь предупредительные меры. В прецедентном решении по делу Парламент против Совета Суд ЕС подтвердил право Совета применять к физическому лицу ограничительные меры в виде заморозки активов на основании статьи 215 ДФЕС23. В деле Уизи/ суд постановил, что только предупредительные меры могут быть приняты Советом: «Замораживание активов — это предупредительная мера, которая, в отличие от конфискации, не нарушает саму сущность права собственности заинтересованных сторон на финансовые средства, а затрагивает только их использование»24.
Таким образом, приняв меры, которые по своей правовой природе являются предупредительными, Совет действует в пределах предоставленной ему компетенции: он вводит временные ограничительные меры профилактического характера. При этом принцип наделения компетенции ограничивает полномочия Совета. Пункт 1 статьи 4 ДЕС предусматривает, что в соответствии со статьёй 5 ДЕС любая компетенция, не предоставленная
Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам, а статья 5 добавляет: согласно принципу наделения компетенцией, Союз действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в Договорах государства-члены для достижения целей, установленных этими Договорами. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам.
Европейский союз не обладает компетенцией в вопросах привлечения к юридической ответственности физических лиц. Если Комиссия в соответствии с договорами правомочна привлекать к ответственности по делам, связанным с экономической деятельностью, Совет в свою очередь не является органом, уполномоченным назначать наказания или налагать штрафы. Его компетенция заканчивается в вопросах принятия ограничительных мер, которые по своей сути являются предупредительными мерами. Любые меры, которые не являются профилактическими, становятся наказанием, а это уже выходит за пределы компетенции Европейского союза и, следовательно, может быть применено только национальными судами. Инструментарий Решения и Регламента оперирует термином «ответственны», что буквально может толковаться, как внесудебное привлечение к юридической ответственности.
3.2.2. Обход компетенции, предоставленной национальным государствам
В рамках разделения компетенции только национальные суды вправе назначать наказания. Согласно статьям 60 и 297 Договора, учреждающего Европейское Сообщество (далее — ДУЕС), Совет или государство-член вправе принять неотложные меры в отношении движения капитала и платежей третьего государства. Под «третьим государством» прецедентная практика Суда ЕС понимает также правителей такого государства, как прямо, так и косвенно связанных с ними или контролируемых ими физических и юридических лиц25. Чтобы считаться «связанным с правителями третьего го-
22 ECJ. Parliament v. Commission. Case C-156/93. Rec. p. I-2019. Judgment of 13 July 1995. § 31.
23 ECJ. Parliament v. Council. Case C-130/10. EU:C:2012:472. Judgment of 9 July 2012. § 65.
24 Yusuf. § 299.
25 Kadi 1. § 166.
сударства», должна существовать достаточная связь между затронутым физическим лицом и правящим там режимом26. Категория «достаточная связь» является оценочной и подлежит установлению Судом ЕС в каждом конкретном деле, однако нам представ -ляется, что знакомство не может являться доказательством достаточной связи. В решении по делу Tay Za 2 Суд ЕС установил, что данный перечень не должен широко толковаться судом, в него должны включаться только лидеры режима и лица, связанные с ними, тогда как включение родственников таких лиц войдёт в противоречие с прецедентной практикой Суда ЕС27.
Затронутые Решением 2014/508/CFSP бизнесмены не являются представителями государства, не занимают в нём официальной или публичной должности. Решение 2014/ 145/CFSP и Регламент Совета ЕС № 269/ 2014 не оперируют термином «режим Путина», что не делает указанных лиц связанными с правителями РФ, и, следовательно, они не могут подпадать под данное регулирование.
Вопрос о возможных пределах применения законодательства ЕС, чтобы не допустить обхода национального законодательства государств-членов, был рассмотрен Судом ЕС в объединённом производстве по делу Ясси-на Кади и фонда Al Barakaat International Foundation против Совета и Комиссии28: «На первый взгляд, причина, по которой государства-члены будут лишены возможности выполнения обязательств, вытекающих из Устава Организации Объединённых Наций, если суд должен отменить оспариваемый Регламент, не представляется очевидной.
Кроме того, это позволило бы национальным властям использовать Сообщество для обхода основополагающих прав человека, гарантированных националь-
ными правовыми системами, а также обойти акты, содержащие международные обязательства».
«Представляется крайне маловероятным, что национальные меры по исполнению резолюций Совета Безопасности будут пользоваться в некоторых правовых системах иммунитетом от судебного обжалования». Указанный тезис подтверждает ряд решений европейских конституционных судебных инстанций29.
Например, во Франции решение Кабинета министров о заморозке активов лица будет автоматически отменено из-за нарушения принципа разделения властей30. Подобное решение может быть принято только судьёй и только в условиях, когда законодатель принял акт, наделяющий суд такими полномочиями.
Есть ряд решений судов ЕС, в которых находит своё отражение посыл, что ЕС избегает принятия налагающих наказания правовых актов, а в случае принятия такие акты отменяются судом. В деле Sison31 об исключении заявителя из санкционного списка ЕС Суд ЕС безоговорочно отклонил довод, что «Совет принял бы функции правового характера и компетенцию по уголовным делам, не изложенные в договоре» на том основании, что это является «простым следствием других аргументов заявителя, касающихся вопросов компетенции». В данном деле заявитель привёл большое количество оснований для снятия ограничений и отмены соответствующих правовых актов и добился желаемой цели. Итогом дела Kadi 1 стала победа физического лица над институтами ЕС в вопросе исключения из списка ЕС32. В данном прецеденте, равно как и в Yusuf и Sison, заявлялся довод об отсутствии компетенции и обходе компетенции, однако он отклонялся Судом ЕС ввиду наличия со-
26 Tay Za 1. § 61.
27 Tay Za 2. § 63, 64, 66.
28 Kadi 1. § 30, 31.
29 Германия: Bundesverfassungsgericht, older dated 14 October 2004 (Görgülü) 2 BvR 1481/04, NJW 2004. P 3407-3412; Чехия: Ostavni soud, April 2003 (I. OS 752/02), а также Ostavni soud, 21 February 2007 (I. OS 604/04); Италия: Corte Costituzionale, 19 March 2001, No. 73; Венгрия: 4/1997 (I.22.) AB hatärozat; Польша: Orzecznictwo Trybunalu Konstytucyjnego (zbiör urzçdowy), 27 April 2005, P 1/05, pkt 5.5, Seria A, 2005 Nr 4, poz. 42, а также Orzecznictwo Trybunalu Konstytucyjnego (zbiör urzçdowy), 2 July 2007, K 41/05, Seria A, 2007, poz. 72.
30 Conseil constitutionnel. Décision No. 2009-580 DC du 10 juin 2009. § 16.
31 Sison. § 101.
32 Подробнее см.: Исполинов А. С. Суд Европейского союза, Яссин Кади и статья 103 Устава ООН // Российский юридический журнал. 2013. № 6. С. 27-35.
ответствующих резолюций Совета Безопасности ООН.
В рассматриваемом в настоящей статье случае можно заявить данный довод, поскольку соответствующая резолюция СБ ООН в отношении российских бизнесменов не принималась.
3.2.3. Нарушение принципа nullum crimen, mulla poena sine lege
Акты, принятые в отношении физических лиц, не связанных с принятием решений по Украине и не оказывающих влияния на украинские события, собственность на Украине и в Крыму, являются скорее санкциями, нежели предупредительными мерами, поскольку они не являются актом имплементации в правовую систему ЕС резолюции СБ ООН — они нарушают принцип nullum crimen, nulla poena sine lege и, таким образом, противоречат пункту 1 статьи 7 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — ЕКПЧ) и статье 49 Хартии.
Указание на принцип законности и соответствия наказания совершённому преступлению содержится в пункте 1 статьи 7 ЕКПЧ. Он был истолкован Европейским Судом по правам человека (далее — ЕСПЧ) в решении по делу Коккинакис против Греции33: «Суд указывает, что пункт 1 статьи 7 Конвенции не ограничивается запретом на применение уголовного закона к поступкам, совершённым до его вступления в силу во вред обвиняемому. Конвенция, кроме того, воплощает в более обобщённом виде принцип, что только закон может определять преступление и предписывать наказание (nullum crimen, nulla poena sine lege) и принцип невозможности расширительного толкования уголовного права в ущерб обвиняемому, например путём аналогий; отсюда следует, что преступление должно иметь чёткое определение в законе. Это условие удовлетворяется в тех случаях, когда человек может узнать из формулировки соответствующего положения и,
в случае необходимости, с помощью толкования, предоставленного судом, какие действия и какие упущения налагают на него ответственность <...>.
В соответствии с официальным толкованием Хартии её статья 49 ссылается на статью 7 ЕКПЧ и воспроизводит её смысл34. Следовательно, прецедентное право ЕСПЧ полностью применимо к рассматриваемой категории дел.
3.2.3.1. Концепция наказания
Данная концепция в практике ЕСПЧ отличается от концепции, существующей в законодательстве государств-членов35: «Понятие "наказания" по пункту 1 статьи 7 Конвенции, подобно понятиям "гражданские права и обязанности" и "уголовное обвинение" в пункте 1 статьи 6, является автономным. Для того чтобы сделать защиту, предоставляемую статьёй 7, эффективной, Суд не должен ограничиться внешними признаками понятия, ему следует самостоятельно оценить, равнозначна ли по существу конкретная мера "наказанию" в смысле этой статьи. Не зацикливаясь на определении, предусмотренном в праве государства — участника ЕС, ЕСПЧ может постановить, что мера, являющаяся по своей сути профилактической и носящей сдерживающий характер, не подпадает под квалификацию наказания в соответствии со статьёй 7 ЕКПЧ.
В схожих обстоятельствах другого дела ЕСПЧ задался вопросом о природе такой меры, как конфискация. В деле Welch v. United Kingdom36 оспаривалась законность конфискации имущества заявителя. Закон Англии 1986 года о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков, допускал конфискацию активов из добросовестного владения, если такие активы были приобретены на средства от незаконного оборота наркотиков. Заявитель посчитал, что таким образом на него наложено чрезмерное наказание, поскольку британский закон 1986 года пытался расширить существующие полномочия по конфискации, чтобы позволить
33 European Court of Human Rights (далее — ECHR). Kokkinakis v. Greece. Application No. 14307/88. Judgment of 25 May 1993. Series A. No. 260-A. § 52.
34 Official Journal of the European Union. С 303. Vol. 50. 14 December 2007. C. 30-31.
35 ECHR. Del Rio Prada v. Spain. Application No. 42750/09. Judgment of 10 July 2012. § 81.
36 ECHR. Welch v. United Kingdom. Application No. 17440/90. Series A. No. 307-A. Judgment of 9 February 1995.
судам получить доступ к деньгам, полученным от незаконного оборота наркотиков и в результате «отмывания» денег. Однако оспариваемая мера была признана судом профилактической. В данном деле ЕСПЧ анализировал признаки данной меры в целях выявления в них репрессивных элементов: «33. Существует, однако, несколько аспектов принятия приказов в соответствии с Законом 1986 года, схожих с обычным представлением о наказании, хотя они могут рассматриваться и как существенно важные для превентивных целей Закона 1986 года <...> все эти факторы в совокупности однозначно указывают на inter alia режим уголовного наказания.
34. Наконец, при реальной оценке обстановки, независимо от квалификации конфискации как особой меры, очевидно, что заявитель столкнулся в результате приказа о конфискации с более широкими отрицательными последствиями, чем те, которые обычно влечёт правонарушение как таковое <...>.
35. Принимая во внимание совокупность карательных элементов, описанных выше, приказ о конфискации в обстоятельствах настоящего дела можно расценивать как наказание. Следовательно, имело место нарушение пункта 1 статьи 7».
ЕСПЧ не полагается на элементы, определённые выше, однако основывает свои выводы на доказательствах в их совокупности, выделяя при исследовании рассматриваемой меры различные её элементы и давая правовую оценку каждому из этих элементов, чтобы определить, какие из них носят черты наказания.
3.2.3.2. Нормотворческая и судебная функции Совета и элементы наказания
Особенностью процедуры наложения Советом ограничительных мер можно назвать одновременное выполнение им двух функций. Совет, с одной стороны, выполняя свои функции в соответствии с Общей внешней политикой и политикой безопасности ЕС (CSFP), определяет план действий, в кото-
ром закрепляются цели такой политики: он сам определяет рамки внешней политики и направления своих действий; а затем, закрепляя свои намерения в нормативных актах, он исключает применение мер, которые будут дублироваться на внутригосударственном уровне. На этих стадиях Совет выступает в роли нормотворца.
С другой стороны, Совет определяет круг лиц, которые подпадают под действие акта, принятого в соответствии с CSFP, и к которым должны применяться ограничительные меры, не пересекающиеся с внутригосударственными правовыми системами. Связывая общие правила с частными ситуациями и применяя неявную категоризацию, Совет выступает в роли суда, который применяет общее правило в частном случае.
Юрисдикционные полномочия Совета в процессе определения круга лиц, указанных в актах, принятых на основании самой CSFP, подтверждаются сложившейся практикой европейских судебных институтов в рамках института предоставления доказательств, права на защиту и т. п. (см., например, решение по делу Kadi Z37 и решение по делу Sorinet Commercial Trust Bankers против Совета38).
Как представляется автору, применяя ограничительные меры при выполнении своих функций, Совет одновременно действует в двух ипостасях:
— в качестве судебного органа он применяет защитные меры, целью которых является предотвращение наступления определённого события (распространение ядерного оружия, террористические атаки и т. п.);
— налагает наказания в обход национального судебного органа государства — члена ЕС.
3.2.3.3. Отличие наказания от защитной меры
Сложившаяся практика Суда ЕС, в отличие от потенциального наказания, рассматривает ограничительные меры строго в контексте их защитного характера. В деле Yusuf39 Суд ЕС настоял, что меры по замораживанию активов, предпринятые в данном конкретном деле, были защитными по своему характеру,
37 Kadi 1. § 333.
38 ECJ. Sorinet Commercial Trust Bankers Ltd v. Council. Case T-157/13. ECLI:EU:T:2014:606. Judgment of 3 July 2014. § 63—65.
39 Yusuf. § 299.
что, в отличие от конфискации, отличало их от санкций.
В данном отношении интересно дело Sison, где заявитель сформулировал 2 аргумента: с одной стороны, он обвинил Совет в нарушении принципа разделения властей, в то время как, с другой стороны, он настаивал, что меры, против которых он возражал, были санкциями. Суд ЕС отклонил этот довод на следующих основаниях: «Утверждение о том, что Совет присвоил себе судебные функции и полномочия в уголовных делах, не предусмотренных Соглашением, что является единственным утверждением, которое может отличать это дело от дел Yusuf и Kadi, должно быть отклонено без какого-либо дальнейшего рассмотрения, так как оно может оказаться непосредственным следствием, логически вытекающим из других доводов заявителя в отношении компетенции. В конечном итоге оно основано на ошибочном предположении о том, что ограничительные меры, являющиеся предметом настоящего разбирательства, являются по своей сути уголовно-правовыми. Активы задействованных лиц не были конфискованы, как полученные преступным путём, но были заморожены в предупредительных целях; меры такого рода не являются уголовными санкциями и, более того, не дают оснований придавать им какой-либо уголовно-правовой характер»40.
Автор не считает, что применение ограничительных мер само по себе является санкцией. Замораживание активов может inter alia иметь и подлинно защитный характер и стремиться к такому результату. Как указал Генеральный прокурор по делу Afrasiabi, «это подразумевает прекращение деятельности, проводимой Исламским государством Иран в связи с разработкой ядерного вооружения, которое с большой степенью вероятности будет использовано в военных целях или для распространения. Статья 7 Регламента должна предотвращать действия или поведение, подвергающее риску или которое может подвергнуть риску мирное существова-
ние стороны или всего мира и ведущее к массивному уничтожению человечества, что может быть квалифицировано как геноцид»41.
Таким образом, в условиях наложения на лицо ограничительных мер необходимо понять их суть:
— если своей целью и объектом они предполагают предотвращение возникновения события, которое предусмотрено в решениях Совета в рамках СБРР, и не влекут за собой причинение необоснованного вреда конкретному лицу, в отношении которого они приняты, соответственно, они являются защитными мерами;
— в любом ином случае они предполагают меры наказания или являются санкцией. В таком случае мера должна соответствовать принципу правомерности наказаний, а именно: санкция должна была быть впоследствии сформулирована судьёй национального суда на основании закона, принятого до данного момента по установленной процедуре.
Однако ограничительные меры, являющиеся предметом настоящей работы, ни в коем случае не могут считаться защитными. Как видно, их цель в соответствии со статьёй 2 Регламента — «замораживание всех денежных средств и экономических ресурсов, принадлежащих, находящихся во владении или под управлением физических лиц или физических или юридических лиц, или связанных с ними лиц в соответствии с Приложением I», что не даёт оснований отнесения данных мер к защитным. Совет не смог квалифицировать как достаточную связь между принятыми мерами и действиями указанных лиц, которые Совет желал бы остановить или предупредить. Бремя доказывания правомерности и необходимости введённых мер лежит на Совете, при этом анализируемые акты не указывают, каким образом он избежал или собирался избежать возникновения ситуации, противоположной мерам, предпринятым в рамках СБРР.
В таком случае указанные ограничительные меры едва ли являются защитными по своей природе, и представляется, что они являются мерами наказания. Таким образом,
40 Sison. § 101.
41 ECJ. Criminal proceedings against Mohsen Afrasiabi and others, Opinion, Generalbundesanwalt beim Bundesgerichthof. Case C-72/11. EU:C:2011:874. Judgment of 21 December 2011. § 47.
они являются наказанием по смыслу пункта 1 статьи 7 ЕКПЧ и статьи 49 Хартии.
Европейский союз и Совет в частности не обладают компетенцией принимать нормативные акты о привлечении к ответственности частных лиц, а принятый Советом нормативный акт не может иметь обратной силы. Так как нарушение закона не было установлено в судебном порядке, рассматриваемые ограничительные меры противоречат пункту 1 статьи 7 ЕКПЧ, статье 49 Хартии и дают физическим лицам хорошие шансы на их отмену.
3.2.4. Необоснованность
В деле Kadi 2 Суд ЕС отклонил апелляцию Европейской комиссии и ряда европейских государств на решение Kadi 1, когда включение лица европейскими институтами в санкционный список носило технической характер, поскольку было простым следствием трансформации норм Резолюции 1267 (1999) Совета Безопасности ООН в европейские правовые акты. Апелляционная инстанция Суда ЕС подчеркнула, что даже в таком случае акт, налагающий ограничительные меры, не имеет заранее установленной силы и суд не должен устраняться от рассмотрения вопросов обоснованности и оценки законности акта42.
В деле Tay Za 2 Суд ЕС отметил, что применение ограничительных мер против физических лиц, если такое применение не связано с действиями или поведением этих лиц, будет противоречить прецедентному праву Суда по статьям 60 и 301 ДУЕС43.
В деле Ezz Cуд EC дал толкование пункта 2 статьи 41 Хартии, где указал ряд обязанностей институтов ЕС. В частности, институт ЕС, принявший соответствующий акт, должен чётко и однозначно раскрыть мотивы его принятия в объёме, необходимом суду для принятия решения. Помимо этого, Суд ЕС сформулировал требования к актам о наложении ограничительных мер. Во-первых, мотивы, послужившие принятию неблагоприятных мер, будут считаться достаточными, если меры приняты в контексте, который был известен заинтересованному лицу, и дан-
ный контекст позволяет ему понять масштабы применённых в отношении него мер. Во-вторых, изложение мотивов принятия определённой меры не может состоять лишь из общих, стереотипных формулировок. Принимаемая мера должна, наоборот, указывать на фактические и конкретные мотивы, по которым Совет полагает, что соответствующие правила применимы к заинтересованной стороне44. В данном деле заявитель — бывший член парламента Египта и члены его семьи не смогли снять ограничения ЕС и разморозить свои активы. Суд ЕС признал затрагивающие заявителей нормативные акты Совета правомерными, поскольку заявитель и члены его семьи попали в список ЕС по запросу властей Египта на основании Конвенции ООН против коррупции как фигуранты расследования о присвоении государственных активов.
Представляется, что категория «необоснованность» целиком относится к вопросу факта. Например, банк Saderat Iran смог исключить себя из так называемого «иранского санкционного списка ЕС», поскольку Совет не обосновал необходимость его включения45. В частности, непродолжительное оказание банковских услуг двум предприятиям иранской ядерной отрасли и участие государства Иран в его уставном капитале не делают банк участником иранской ядерной программы или лицом, содействующим ей. Признав включение банка в санкционные нормативные акты ЕС необоснованным, Суд ЕС постановил, что нет необходимости рассматривать довод о нарушении принципа пропорциональности. Помимо этого, Суд ЕС ещё раз подтвердил, что бремя доказывания правомерности и обоснованности включения лица в санкционный список лежит на Совете, а все неточности должны толковаться в пользу заявителя.
3.2.5. Нарушение права на доступ к правосудию
Вряд ли нужно повторять, что право на справедливое судебное разбирательство и доступ к правосудию является фундаментом правовой системы ЕС в соответствии со
42 Kadi 2. § 136.
43 Tay Za 2. § 66.
44 Ezz. § 106-108.
45 ECJ. Bank Saderat Iran v. Council. Case T-494/10. EU:T:2013:59. Judgment of 5 February 2013. § 105, 114, 115, 117.
статьями 41, 47 Хартии и статьёй 6 ЕКПЧ. Факт уведомления лица о внесении его в определённый список post factum сам по себе не может являться нарушением права на судебную защиту, поскольку такая информация создала бы опасность, что эффект от замораживания средств был бы утрачен. При этом запрет на посещение ЕС, чтобы предстать перед судом, является вопиющим актом неправомерности и доказательством нарушения права на доступ к правосудию. Ограничение на запрет поездок не проводилось в отношении любого из заинтересованных лиц других ведущих дел: Kadi 1, Yusuf, Sison. Это сделано в условиях, когда при невозможности присутствовать лично у заинтересованного лица могут также возникнуть трудности с привлечением юридического представителя. Любое электронное сообщение, отправленное лицу из санкционного списка с территории США или ЕС либо сделанный ему телефонный звонок могут быть истолкованы как оказание содействия такому лицу и, соответственно, несут риск наложения ответственности4*6. Есть пример, когда российское адвокатское бюро «Иванян и партнёры» выиграло конкурс ОАО «Оборонсервис» на представление его интересов в арбитраже против немецкой компании Rheinmetall, поскольку призналось, что сможет представлять «Оборонсервис» в случае новых санкций США или Европейского союза, запрещающих вести дела российских госкомпаний. Иностранные конкуренты признались, что в таком случае «не смогут помочь» заказчику47.
3.2.6. Пропорциональность
В пункте 4 статьи 5 ДЕС указано: согласно принципу пропорциональности, содержание и форма действий Союза не выходят за рамки того, что необходимо для достижения целей Договоров.
Принцип пропорциональности в качестве одного из общих принципов права ЕС предусматривает, чтобы меры, принимаемые
институтами ЕС, не превышали пределы того, что является соответствующим и необходимым для достижения целей, преследуемых нормативными актами. Следовательно, когда есть выбор между несколькими видами мер, то пасть он должен на наименее обременительную, а вызванные ею неудобства не должны быть непропорциональны преследуемым целям48. Аналогичное мнение в отношении принципа пропорциональности было высказано в § 205 решения по делу Бхх.
В § 51 — 53 решения по жалобе английских операторов мобильной связи на Регламент ЕС № 717/2007 «О роуминге»49 Суд ЕС указал, что возможность судебного контроля за актами, принимаемыми европейскими институтами, является ключевым элементом судебного контроля за соблюдением основополагающих прав. Акты Сообщества должны преследовать законную цель, а при её достижении не выходить за пределы, намеченные для достижения такой цели. Даже при наличии широкого усмотрения принимаемое законодательство Сообщества должно основываться на объективных критериях. Кроме того, при оценке возможных мер должно быть установлено, соответствуют ли выбранные средства преследуемым целям до такой степени, чтобы можно было сказать, что значительные негативные последствия мер для некоторых операторов будут являться оправданными.
Относительно судебного контроля за соблюдением принципа пропорциональности Суд ЕС постановил, что законодательным органам ЕС предоставлено широкое усмотрение во многих областях, включающих в себя также политическую, экономическую и социальную сферы и которое также включает в себя возможность давать сложные оценки. Законность мер, принятых в вышеуказанных сферах, может подвергаться сомнению, только если мера явно не соответствует цели, которую должен преследовать соответствующий компетентный орган ЕС50.
46 Жаворонков А. Жизнь под санкциями // Корпоративный юрист. 2014. № 12. С. 59.
47 «Оборонсервис» нашёл защиту // Газета «Коммерсантъ». 2 августа 2014 года. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2538057 (дата обращения: 17.03.2015).
48 ECJ. Comune di Napoli v. Commission. Case T-388/07. EU:T:2010:177. Judgment of 6 May 2010. § 143.
49 ECJ. The Queen, on the application of Vodafone Ltd and others v. Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform. Case C-58/08. EU:C:2010:321. Judgment of 8 June 2010.
50 ECJ. Council v Manufacturing Support & Procurement Kala Naft. Case C-348/12. EU:C:2013:776. Judgment of 28 November 2013. § 120.
На сегодняшний день практика Суда ЕС ещё не сформулировала единого правового подхода к пропорциональности при введении ограничительных мер, оставляя решение вопроса при изучении всех относимых обстоятельств конкретного дела. Например, в деле Tay Za 2 исковое требование под номером 4 о нарушении принципа пропорциональности даже не рассматривалось, поскольку апелляционная инстанция удовлетворила первое исковое требование, признав отсутствие правовых оснований для принятия оспариваемого нормативного акта. Аналогичная ситуация сложилась в деле Bank Saderat Iran51.
3.3. Частный случай
Начиная с осени 2014 года, ряд российских компаний уже подали в Суд ЕС свои заявления о снятии ограничений52. 10 октября 2014 года к ним присоединился Аркадий Ро-тенберг53. В своём заявлении он просит суд отменить Решение 2014/508/CFSP и Регламент ЕС 826/2014 в той части, которая касается его, и просит обязать Совет оплатить его расходы. В поддержку требований заявителя английский королевский адвокат лорд Пенник, барристер Мая Лестер и солиситоры из Charles Russell LLP указали следующие основания:
1. Совет не предоставил достаточного или весомого обоснования мотивов для включения заявителя в список лиц, подвергающихся ограничительным мерам в связи с ситуацией на Украине.
2. При включении заявителя в список Советом не выполнены все установленные требования для подобного включения.
3. Совет нарушил принципы обработки персональных данных.
4. Совет не обеспечил заявителю право на судебную защиту и право на эффективный судебный контроль.
5. Совет неоправданно и без надобности нарушил основополагающие права заявителя, включая право на защиту
собственности, право на ведение бизнеса и право на защиту доброго имени.
Вероятно, это будет первое дело Суда ЕС по попытке исключения российского физического лица из так называемого санкционного списка ЕС. Примечательно, что все основания из заявления А. Ротенберга, кроме указанного под номером 3, сильно совпадают с заявлением Генерального прокурора Зимбабве и ещё 120 представителей этого государства об отмене Решения ЕС 2011/101/ СРБР от 15 января 2011 года, согласно которому государства-участники должны принять необходимые меры для предотвращения въезда или транзита через их территорию членов правительства Зимбабве и связанных с ними физических лиц, а также иных физических лиц, чья деятельность серьёзно подрывает демократию, уважение к правам человека и верховенство права, а также заморозить все средства и ценности таких лиц. Для отмены санкций против Зимбабве было заявлено 5 оснований, однако все они были отклонены Судом ЕС, а первое и третье были вообще признаны необоснованными. В итоге представители Зимбабве не смогли добиться в Суде ЕС отмены ограничительных мер54. Вторым юридическим представителем заявителей в данном деле тоже была Мая Лестер.
4. В качестве заключения
Внесудебное наложение Советом Европейского союза ограничительных мер в виде заморозки активов и запрета на въезд на формально невиновных и непричастных граждан другого государства проводилось задолго до принятия Крыма в состав России. Судебные институты ЕС пока ещё не ответили на вопрос о наличии или отсутствии у Совета компетенции по введению тех или иных ограничительных мер, однако прослеживается тенденция на придание большого значения правам человека, в том числе в ущерб обязательствам ЕС, вытекающим из Устава
51 ECJ. Bank Saderat Iran v. Council. Case T-494/10. EU:T:2013:59. Judgment of 5 February 2013. § 117.
52 Концерн «Алмаз-Антей» обжаловал санкции Евросоюза. РБК. 22 мая 2015 года. URL: http://top.rbc.ru/politics/22/05/2015/555e d6129a79477908d83d15 (дата обращения: 15.07.2015).
53 ECJ. Arkady Romanovich Rotenberg v. Council. Case T-720/14, подано в суд 10.10.2014.
54 ECJ. Johannes Tomana and other v. Council. Case T-190/12. EU:T:2015:222. Judgment of 22 April 2015.
ООН. В вопросах определения адресатов ограничительных мер велико политическое влияние американских актов исполнительной власти, но европейские судебные институты уже обладают хорошей практикой снятия ограничительных мер по заявлению затронутых лиц.
В свою очередь с момента принятия Решения и Регламента в российской науке начал складываться новый институт — «санк-ционное право», а в отечественной науке европейского права новый импульс развития получил институт «право адресных ограничительных мер Европейского союза в отношении России». В настоящее время неиз-
вестно, кто из российских физических лиц, помимо А. Ротенберга и Д. Киселева55, инициировал обжалование ограничительных мер, однако в случае включения в списки иных граждан РФ изложенная в данной статье правовая позиция может быть полезна и им. Нахождение тех или иных лиц в списках ежегодно пересматривается Европейским союзом, поэтому в случае включения новых лиц у них останется выбор: обжаловать или дождаться возможного исключения через год. Однако рассмотренная прецедентная практика показывает, что многие затронутые лица предпочитают действовать, нежели просто ожидать исключения.
55 ECJ. Kiselev v. Council . Case T-262/15. Подано в Суд 22 мая 2015. Official Journal of the European Union. C Series 294. 7 September 2015. P. 70.
