CC BY
111
Правовые аспекты выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей
• >......-_______
рЛ.М! «ф‘:
Конвенция о правах ребёнка в статье 20 указывает, что дети, постоянно или временно лишённые семейного окружения, имеют право на особую защиту и помощь со стороны государства. Семейный кодекс РФ 1995 года был принят и введен в действие как кодифицированный нормативный акт федерального уровня, содержащий в себе комплексное правовое регулирование отношений между членами семьи. Это позволило начать формирование системы актов семейного законодательства, построенных на основополагающих принципах, заложенных в Семейном кодексе: равенстве прав супругов, приоритете семейного воспитания детей, защите прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи, а также других принципах (началах) семейного законодательства. В настоящее время в эту систему, помимо Семейного кодекса РФ, входят федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации.
В последние годы в России наблюдается устойчивый рост числа детей, оставшихся без попечения родителей. Причём лишь неболь-
Т.А. Ушакова
шое число этих детей остались без попечения родителей в результате их смерти. Остальные относятся к явлению социального сиротства, то есть являются сиротами при живых родителях. Основными причинами увеличения числа детей-сирот при живых родителях являются: падение социального престижа семьи, её материальные и жилищные трудности, межнациональные конфликты, рост внебрачной рождаемости, высокий процент родителей, ведущих асоциальный образ жизни. В этой связи защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, приобретает в Российской Федерации крайне важное значение.
В соответствии со ст.ст. 122 и 123 СК РФ основаниями утраты детьми родительского попечения являются:
1) смерть родителей, лишение их родительских прав, ограничение в родительских правах или признание родителей судом недееспособными;
2) уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе отказ родителей взять своих детей из воспитательных, медицинских и лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений;
3) длительное отсутствие родителей, болезнь и иные причины (отбывание родителями наказания в местах заключения, нахождение их под стражей в период следствия, постоянное проживание родителей в другом населённом пункте, признание их безвестно отсутствующими, розыск органами внутренних дел в связи с уклонением от уплаты алиментов).
Защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, возлагается на органы опеки и попечительства (п. 1 ст. 121 Семейного Кодекса РФ)3, а также на специалистов по социальной работе. Указанная обязанность специалистов по социальной ра-
Ушакова Татьяна Александровна - канд. пед. наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Дальневосточной академии государственной службы (г. Хабаровск)
боте предполагает выполнение ими следующих функций:
1. Выявление и учёт детей, оставшихся без попечения родителей.
2. Избрание форм устройства таких детей в зависимости от конкретных обстоятельств утраты попечения родителей.
3. Осуществление последующего контроля над условиями содержания, воспитания и образования детей.
Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделённые полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (п. 2 ст. 121 Семейного кодекса и п. 1 ст. 34 Гражданского кодекса). Однако, согласно ст. 132 Конституции РФ и п. 1 и 4 ст. 6 ФЗ от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / 2, ст. 3506/2, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. К таким государственным полномочиям относятся функции по опеке и попечительству.
В Семейном кодексе РФ не даётся понятия структурных подразделений органов опеки и попечительства и стоящих перед ними задач. Указанные вопросы решаются в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних детей закреплены в них за муниципальными отделами образования, которые входят в структуру органов местного самоуправления.
Организация методической помощи и оказание содействия органам опеки и попечительства возложены на Министерство образования РФ.
Семейный кодекс (п. 1 ст. 121) устанавливает, что не допускается деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Данный запрет распространяется и на посредническую деятельность по передаче детей на усыновление, под опеку (попечительство) или на воспитание в семью, то есть речь идёт о поиске, выявлении и подборе детей.
Своевременное выявление и учёт детей,
утративших по тем или иным причинам родительское попечение, является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей помощи. В соответствии со ст. 122 Семейного кодекса РФ3 органы опеки и попечительства, а также специалисты по социальной работе должны располагать полной и достоверной информацией, которая, в свою очередь, может быть в самых разных учреждениях и организациях (дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях по месту обучения несовершеннолетних, в учреждениях здравоохранения по месту лечения (смерти) их родителей, в жилищных органах по месту проживания несовершеннолетних детей и их родителей и т.п).
Как установлено в п. 1 ст. 122 Семейного кодекса РФ, должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, образовательных учреждений, лечебных и других учреждений) и иные граждане (соседи, родственники и т.д.) обязаны немедленно сообщать о ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения в орган опеки и попечительства. Возможна ситуация, когда сами родители в связи с отсутствием возможностей воспитывать своих несовершеннолетних детей (из-за отъезда на работу в иностранное государство, длительной болезни и т.п.) могут обратиться в орган опеки и попечительства с просьбой об устройстве детей.
Специалист по социальной работе, получив сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, обязан в течение трёх дней провести обследование условий жизни таких детей (п. 1 ст. 122 Семейного кодекса РФ). При подтверждении факта отсутствия у детей попечения родителей или их родственников специалист по социальной работе обеспечивает защиту прав и интересов детей (включая охрану принадлежащего им имущества и закрепление за детьми занимаемой ими жилой площади), а также и временное устройство до решения вопроса о дальнейшем содержании и воспитании, что может выражаться не только в передаче детей их родственникам, но и в их помещении в воспитательное учреждение.
Приоритет отдаётся семейной форме воспитания детей, лишившихся родительского попечения, как наиболее полно отвечающей потребностям ребёнка и созданию оптимальных условий для его воспитания. Право ребёнка на воспитание в семье в случае утраты
родительского попечения обеспечивается органом опеки и попечительства, который отдаёт предпочтение опекунской семье.
Закрепление в Семейном кодексе РФ положения о приоритете семейных форм воспитания детей, безусловно, имеет принципиальный характер. Оно направлено на усиление гарантий соблюдения прав несовершеннолетних, поскольку воспитание в семье предпочтительней с учётом как материально-бытовых условий жизни, так и иных самых разнообразных интересов ребёнка. Именно семейное воспитание даёт возможность осуществить индивидуальный подход к каждому ребёнку с учётом его личностных, психических, физических, национальных и иных особенностей.
Следует остановиться ещё на одной приоритетной форме семейного воспитания - это передача ребёнка в приёмную семью.
Опека и попечительство являются общими технологиями социальной работы, применимы при оказании помощи разным категориям населения и, прежде всего, используются для защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Опека и попечительство - это правовые формы защиты личных, имущественных прав и интересов граждан в случаях, предусмотренных законом.
Общие принципы, содержащие и меры государственно-правовой защиты детей-си-рот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены Федеральным законом от 21 декабря 1996 года №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»4, с изменениями, внесёнными Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. №17-ФЗ. Данный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет. Здесь же содержится важная норма, согласно которой дополнительные гарантии по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняются государством.
Согласно п. 2 ст. 121 СК РФ и п. 1 ст. 34 ГК, органами опеки и попечительства явля-
ются органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделённые полномочиями в решении вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Вместе с тем, согласно ст. 132 Конституции и ст. 6 (п. 1 и 4) Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. К таким государственным полномочиям относятся функции по опеке и попечительству.
Итак, перечислим основные функции социальных работников по опеке и попечительству:
- ведут подбор лиц, способных к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, готовят материалы, необходимые для назначения опекуна или попечителя, а также об освобождении или отстранении их от выполнения возложенных на них обязанностей;
- готовят разрешения на обмен жилой площади, совершение сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав;
- ведут учёт тех, в отношении которых установлена опека или попечительство;
- осуществляют надзор за деятельностью опекунов и попечителей, оказывают им помощь в организации медицинского наблюдения и трудоустройства подопечных;
- в установленном законом порядке осуществляют защиту личных и имущественных прав и интересов подопечных в случае использования опекуном (попечителем) опеки (попечительства) в корыстных целях, а также в случае оставления подопечного без надзора и необходимой помощи;
- готовят материалы о назначении денежных средств на содержание подопечного в порядке и размере, установленном Правительством Российской Федерации;
- участвуют в выявлении несовершеннолетних детей, которые вследствие смерти родителей, лишения родительских прав, болезни родителей или по другим причинам остались без попечения родителей.
Таким образом, анализируя законодательство по опеке и попечительству, мы пришли к выводу, что этот институт работает недостаточно эффективно. Это влечёт за собой рост числа случаев нарушения прав и интересов недееспособных или неполностью деес-
пособных лиц.
Как показывает практика, опека над недееспособными гражданами устанавливается редко, хотя число пациентов в лечебных учреждениях увеличивается.
К сожалению, для этого вида опеки характерно наибольшее количество злоупотреблений со стороны опекунов в отношении имущества подопечного.
В большинстве случаев это обстоятельство вызвано отсутствием механизма эффективного контроля над их действиями, а также неиспользованием органами опеки и попечительства института доверительного управления имуществом подопечных. Опека и попечительство над несовершеннолетними, в целом, на протяжении 4-5 лет в полной достаточной мере соответствовали своему назначению. К сожалению, в настоящее время в функционировании этого института появились определенные проблемы, обусловленные резким ростом числа детей, оставшихся без попечения родителей, а также отсутствием необходимого бюджетного финансирования органов опеки и попечительства.
Так, недостаточность государственной финансовой поддержки опеки и попечительства над несовершеннолетними породила в некоторых регионах парадоксальное явление. В соответствии со ст. 123 СК РФ субъекты РФ вправе своим законодательным актом установить новую форму устройства детей. Однако в законодательстве большинства субъектов РФ такие формы не предусмотрены. Вместе с тем, во многих субъектах, в том числе и Хабаровском крае, Волгоградской, Пензенской и Псковской областях в нормативных актах, регулирующих семейные отношения и охрану прав несовершеннолетних, вводятся такие понятия, как «патронат», «патронатная семья», «патронатные воспитатели». Названные понятия практически ничем не отличаются от опеки и попечительства и приёмной семьи по содержанию, однако имеют иное название. К сожалению, в юридической литературе современное состояние институтов опеки и попечительства исследуется недостаточно.
Наркомания, алкоголизм, детская беспризорность и безнадзорность в действительности представляют угрозу национальной безопасности, и органы государственной власти предпринимают попытки как-то изменить сложившуюся ситуацию.
В течение многих десятилетий законода-
тельство об опеке и попечительстве практически не менялось. Новое российское законодательство, изменившее наше представление о многих институтах гражданского и семейного права, тем не менее, положений об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц практически не затронуло. К числу произошедших перемен могут быть отнесены: появление правил о доверительном управлении имуществом подопечного, устранение понятий «опека над имуществом». Самым значимым для института опеки и попечительства изменением является «перемещение» основных его положений в гражданское законодательство.
Перевод основных положений об опеке и попечительстве в гражданское законодательство (ст. 31-41 ГК РФ) объясняется рядом причин, в том числе и тем, что с позиции ст. 3 Семейного кодекса РФ отношения между взрослыми подопечными и опекунами (попечителями) не являются предметом семей-но-правового регулирования. По мнению Ю.А. Михеевой, не могут быть отнесены к «ведению» семейного законодательства и иные, общие вопросы опеки и попечительства, такие как правовой статус опекунов и попечителей по отношению к третьим лицам, порядок установления опеки и попечительства.
Таким образом, отказавшись от признания за опекунами и попечителями и их подопечными членства в семье, законодатель исключил соответствующие нормы из семейного законодательства, тем самым, выводя институт опеки и попечительства на новый уровень - уровень исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Учитывая, что основное предназначение норм этого института - обеспечение и защита прав и интересов подопечных, такой подход к определению места правовых норм должен приветствоваться, ибо он влечёт применение гражданско-правовой защиты соответствующих прав.
Таким образом, опека и попечительство представляют собой комплексный правовой институт, в котором ведущее место занимают нормы гражданского права, а их действие обеспечено нормами административно-пра-вовой отраслевой принадлежности.
Однако развитие рыночных отношений в Российской Федерации поставило перед правоприменительной практикой и законодате-
лем немало проблем, связанных с деятельностью органов опеки и попечительства. Все это свидетельствует в пользу скорейшего принятия Федерального закона «Об опеке и попечительстве», который упорядочит не только вопросы законного представительства несовершеннолетних, но и вопросы, связанные с деятельностью органов опеки и попечительства.
Литература и источники:
1. Конституция РФ от 12.12.1993 г.
2. Гражданский кодекс РФ. Часть 1. Федеральный закон от 30.11.94 г. М51-ФЗ.
3. Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 г. №223-Ф3.
4. Федеральный закон от 21 августа 1996 г. “О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // СЗ РФ. -1996. - №52.
- Ст. 5880.
5. Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. “О внесении изменений и дополнений в ст. 8 Федерального закона “О дополнительных гарантиях по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей” // СЗ РФ. - 1998. - № 7. - Ст. 788.
6. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. “Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1998. -№31. - Ст. 3802.
7. Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. №°829 “О приемной семье" Ц СЗ РФ. - 1996. - №31.- Ст. 3721.
8. Постановление Правительства РФ от 14 мая 2001 г. №°374. “О первоочередных мерах по улучшению положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
9. Муратова, С А. Семейное право: Учебное пособие / С А. Муратова, Н.Ю. Тарса-маева. - М.: Новый Юрист, 1999. - 272 с.
10. Нечаева, А.М. Охрана прав детей-си-рот в России: история и современность / А.М. Нечаева. - М.: Дом, 1994.
11. Антокольская, М.В. Лекции по семейному праву / М.В. Антокольская. - М.: “Юристъ", 1985.
12. Антокольская, М.В. Место семейного права в системе отраслей частного права / М.В. Антокольская // Государство и право.
- 1995. - №6.
13. Антокольская, М.В. Семейное право /
М.В. Антокольская. - М.: Юрист, 2000.
14. Беспалов, Ю. Судебная защита прав и интересов ребенка / Ю. Беспалов // Российская юстиция. - 1996. - №?3, 12.
15. Вебере, Я.Р. Правосубъектность граждан в гражданском и семейном праве / Я.Р. Вебере. - Рига, 1976 г.
16. Дюжева, О А. Проблемы законодательства в международном усыновлении / О А. Дюжева II Государство и право. - 2005 г. -№6.
17. Домашняя юридическая энциклопедия. Семья- М.: Олимп: ООО “ИздательствоACT
- ЛТД, 1997.- 608 с.
18. Ершова, Н.М. Вопросы семьи в гражданском праве / Н.М. Ершова. - М.: Юрид. лит ра, 1997 г.
19. Иванова, Н.П. Дети в приемной семье / Н.П. Иванова, OJ3. Заводилкина. - М., 2003.
20. Кобышева, ОА Права родителей и детей / О А. Кобышева. - М.: Приор, 1998.
21. Куликова, АА Защита прав ребенка / АА Куликова. - М.: Изд-во Эксмо, 2005. -192 с.
22. Масляева. Гражданское право / Мас-ляева, А.Н. Калпин. - М.: Юрист, 2002.
23. Михеева, Л.Ю. Установление и прекращение опеки попечительства. Практическое пособие / Л.Ю. Михеева. - М.: РПА МЮ РФ, 2005 г. - 52 с.
24. Муратова, С А. Семейное право: Учебное пособие / С А. Муратова, Н.Ю. Тарса-маева. - М.: Новый Юрист, 1999. - 272 с.
25. Нечаева, А.М. Охрана прав детей-сирот в России: история и современность / А.М. Нечаева. - М.: Дом, 1994.
26. Нечаева, А.М. Семейное право: Курс лекций. Второе издание; перераб. и доп. / А.М. Нечаева. - М.: Юрист, 2002.
27. Пчелинцева, Л.М. О семейном законодательстве субъектов Федерации / Л.М. Пчелинцева II Журнал российского права.
- 1998. - №3.
28. В опекуны по собственному желанию II Социальная защита. - 2005. - №4.
- С. 89 - 73.
29. Василькова, Ю.В. Социальная педагогика / Ю.В. Василькова, ТА. Василькова. -М.: Академия, 1999.
30. Галагузова, МА. Социальная педагогика / МА. Галагузова. - М.: ВЛАДОС, 2000.
31. Дзугаева, А.З. Работа отдела образования по охране прав несовершеннолетних / А.З. Дзугаева, И.М. Кузнецова, В.И. Ларионов. - 2004 г.
