CC BY
250
ОПЕКА (ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО) КАК ОДНА ИЗ ФОРМ ВОСПИТАНИЯ ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
Н.М. Зарипова, преподаватель кафедры правового обеспечения хозяйст-
венной деятельности ЮУрГУ
Воспитание - одна из важнейших сторон социализации ребенка, приобретения им жизненного опыта. Главная задача воспитания -формирование и развитие ребенка как личности, обладающей теми полезными качествами, которые ей необходимы для жизни в обществе. Цели воспитания не являются постоянными. Меняется система общественного устройства и социальные отношения, меняются и цели воспитания.
На любом историческом этапе перед обществом стоит задача обустройства его членов, которые не в состоянии позаботиться о себе. Это - дети, инвалиды и престарелые. Общество не может считать себя цивилизованным, если указанным категориям не уделяется достаточное внимание. Охрана интересов детей - одна из важнейших задач семейного права. Как известно, защиту интересов детей закон возлагает на родителей. Однако возможны случаи, когда это право может принадлежать иным лицам, например опекунам и попечителям.
В настоящее время по различным данным в России от 700 тысяч до 3 млн. детей, оставшихся без попечения родителей.1 Около 70 % таких детей находится под опекой и попечительством* .
Таким образом, на сегодняшний день опека и попечительство являются наиболее распространенной формой защиты интересов детей, оставшихся без попечения родителей. Этому способствуют следующие причины: во-первых, этому способствует широкое содержание понятия «утрата родительского попечения»; во-вторых, сохраняются правоотношения ребенка с родителями; в-третьих, передача ребенка на попечение другому лицу осуществляется без согласия на то родителей.
Все вышеперечисленное делает опеку (попечительство) гибким и доступным способом устройства ребенка в семью.
Вопросы, регулирования опеки и попечительства, в том числе и над несовершеннолетними, разрешаются в настоящее время в
части первой Гражданского кодекса РФ - ст. 31-40 (далее по тексту - ГК РФ)3. Семейный кодекс Российской Федерации (далее по тексту - СК РФ)4 определяет «только семейноправовые обязанности опекуна (попечителя); воспитание и образование несовершеннолетних детей, обеспечение их необходимой заботой».5 Данный факт позволяет отнести институт опеки и попечительства к комплексным правовым образованиям.
На сегодняшний день, несмотря на важность и социальную значимость вопросам установления опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, в литературе уделяется недостаточное внимание. Эти проблемы освещаются либо в крайне сжатом виде на страницах учебников, либо затрагивают те или иные аспекты (чаще всего процессуальные) в периодических изданиях. В качестве примеров можно привести статьи Ю. Беспалова, Н. М. Костровой, А.М. Нечаевой, Е. А. Фоминой и других.6
Опека в России возникла с давних лет и относилась к компетенции государства. В XVI и XVII веках институты опеки были развиты слабо. Специальных законоположений на этот счет не издавалось, имело место случайное регулирование отношений по опекунству. Деятельность опекунов контролировалось приходскими священниками, в чьи обязанности входило знать семейную жизнь своих прихожан, особенно тех семей, где имелись сироты7.
Развитию опеки способствовали реформы Петра I. Теперь обязанность смотреть, чтобы сироты не остались без опекунов, возлагалась на магистраты, которым вменялось в обязанность назначать опекунов и наблюдать за ними, таким образом опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов.8
В период правления Екатерины П отношения по опеки подверглись серьезным изменениям. С этого момента главной чертой опеки стала ее сословность. В зависимости от
сословной принадлежности ребенка-сироты, опекой ведали разные учреждения и ставились цели опеки9.
В последующие годы опекой ведали различные учреждения, но по сути своей опека оставалась прежней и до начала XX века подчинялась принципу сословности. После Октябрьской революции 1917 года опека вместо сословного приобрела общегосударственный характер10.
В течении всего XX века с изменениями, происходящими в обществе, изменялась и опека. Вопросы, касающиеся опеки (попечительства), были тщательно регламентированы в Кодексе о браке и семье РСФСР 1969 г.11 В середине девяностых годов был принят Семейный и Гражданский кодекс Российской Федерации, в которых нашли отражение и изменения, связанные с опекой и попечительством.
В настоящее время в семейном праве под опекой и попечительством понимается форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов (ст. 123 и 145 Семейного кодекса Российской Федерации; п.1 ст. 35 Гражданского кодекса Российской Федерации; ст.1 Закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).
Опека устанавливается над малолетними детьми в возрасте до 14 лет, попечительство - над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет. Теоретически возможно, практически целесообразно, законодательно допустимо установление опеки над детьми в возрасте от 14 до 18 лет, если они признаны в судебном порядке недееспособными в силу психического заболевания, которое не позволяет им осознавать значение своих действий или руководить ими адекватно своему возрасту. Закон закрепляет за несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет частичную гражданскую дееспособность, дозволяя им совершать различные гражданско-правовые сделки (ст. 26 ГК), признавая их деликтоспособными (ст. 1074 ГК), а также способными нести уголовную ответственность с 16 лет, а за некоторые преступления - с 14 лет (ст. 20 УК РФ) и административную ответственность за правонарушения с 16 лет (ст. 13, 14 КоАП РФ), предоставляя им права в области
трудовых, семейных и других отношений. Именно поэтому продолжение опеки над детьми, достигшими 14 лет, но неспособными в силу своего психического состояния самостоятельно реализовать предоставленные законом права, исполнять возлагаемые законом и приобретаемые по договору обязанности и нести ответственность за свои действия и поступки, также призвано обеспечить интересы таких детей.
Законом допускается установление опеки (попечительства) также над детьми, которые имеют родителей (ст. 145, 121 СК). Дети передаются на воспитание опекуну (попечителю), если родители не проживают с детьми, не осуществляют своих обязанностей по воспитанию и защите прав и интересов детей (в случае отобрания детей у родителей без лишения родительских прав). Это не всегда связывается с виновным поведением родителей и как следствие лишением их родительских прав. Невозможность для родителей длительное время заниматься воспитанием своих детей может быть вызвана болезнью, в том числе душевным заболеванием, при котором они сами находятся под опекой. Опека (попечительство) над детьми может устанавливаться в связи с временным отсутствием родителей в месте жительства детей, если они осуждены к лишению свободы, находятся в длительной командировке или отсутствуют по иным причинам. К сожалению, законодательно не закреплена продолжительность временного отсутствия родителей, которое вызывает необходимость установление опеки (попечительства), что говорит о неполноте правового регулирования данного вопроса.
При назначении опекунов и попечителей следует помнить, что им оказывается большое доверие - наиболее полно обеспечить защиту интересов детей и их благополучие и воспитание, заботу об их здоровье. В целях наиболее полного учета интересов детей закон устанавливает ряд общих требований к опекунам и попечителям. В первую очередь должны приниматься во внимание их нравственные качества. Они должны быть способны к определенному самоограничению ради принимаемого под опеку или попечительство ребенка, который социально слабо защищен.
Опекунами и попечителями могут назначаться только совершеннолетние дееспособ-
ные граждане (ст. 35 ГК, п. 1 ст. 146 СК). Психически больные лица, даже если они не признаны судом недееспособными, а также хронические алкоголики или наркоманы не допускаются к исполнению опекунских обязанностей (п. 3 ст. 146 СК). В соответствии с п. 2 ст. 35 ГК и п. 1 ст. 146 СК не могут назначаться опекунами и попечителями также граждане, лишенные родительских прав.
Законом установлены не только прямые запреты в отношении лиц, которые могут быть опекунами и попечителями, но и ограничения, которые оцениваются органами опеки и попечительства применительно к каждому конкретному случаю. В частности, при назначении (выборе) опекуна и попечителя учитываются их возраст и состояние здоровья (физическое и психическое), влияющие на выполнение опекунских обязанностей. Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может быть опекуном, попечителем, утвержден постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г.12
Установление опеки (попечительства) законодательство связывает с определенным сроком - в течении одного месяца с момента, когда органы опеки и попечительства узнали, что ребенок остался без попечения родителей (ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации). Порядок выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей, установлен, помимо ст. 121 и 122 Семейного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 919 «Об Организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей»13.
Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления (п. 1 ст. 34 ГК РФ, п. 2 ст. 121 СК РФ): районная, городская, районная в городе администрация по месту жительства несовершеннолетнего или по месту жительства опекуна (попечителя). Непосредственная организация опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми (обследование условий жизни несовершеннолетнего, подбор опекуна или попечителя, подготовка материалов для их назначения, организация помощи в осуществлении опекунских обязанностей и т. п.) и контроль за их осуществлением возложены на отделы (управления) народного образования при ме-
стной администрации Закон о принципах организации местного самоуправления позволяет отнести к органам местного самоуправления органы опеки и попечительства.14 Выполнение функций по опеке и попечительству возлагается на эти органы п. 9 ст. 53, п. 7 ст. 64, п. 7 ст. 75 Закона РФ от 06.07.91 N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (в ред. от 29.12.04)15. Органы местного самоуправления рассматриваются как органы опеки и попечительства и п. 2 ст. 121 СК. Постановления, касающиеся опеки и попечительства (назначение опекуна или попечителя, его освобождение, отстранение от должности и другие вопросы), находятся в компетенции главы местной администрации. Подготовку проекта постановления главы местной администрации проводят специально управомоченные на то лица (в отношении несовершеннолетних - инспектор по охране прав), осуществляющие свою деятельность в одном из структурных подразделений данной административной единицы. Постановление главы местной администрации, действия (бездействие) лиц, занимающихся повседневной работой по опеке и попечительству, могут быть обжалованы на общих основаниях.
В Челябинской области передача под опеку (попечительство) является самой распространенной формой воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Например, в 2000 году опека была установлена в отношении 1644 детей, в 2001 -175016.
Можно отметить, что Закон Челябинской области от 24 февраля 2000 г. № 114-30 «Об организации опеки и попечительства в Челябинской области»17 который регулирует данные отношения, не прибегает к различного рода нововведениям, способствующим сэкономить денежные средства на подопечных. Данный Закон определяет основные задачи и принципы деятельности органов опеки и попечительства с органами государственной власти.
Основными задачами органов опеки и попечительства Челябинской области являются: защита имущественных и личных неимущественных прав и интересов граждан, нуждающихся в государственной защите; обеспечения оптимальных условий для жизни и воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей. Основными принципами деятельности органов опеки и попечительства являются: учет индивидуальных особенностей ребенка и его родителей, признания важности и уникальности воспитания ребенка в родной семье; планирование мер по защите прав ребенка; координация деятельности органов здравоохранения, образования, социальной защиты и других организаций, осуществляющих защиту прав и законных интересов граждан, нуждающихся в государственной защите.
Анализ законодательства и судебной практики позволяет сделать вывод о том, что опека и попечительство в целом до последнего времени в достаточно полной мере соответствовала своему назначению. Несмотря на это количество детей, оставшихся без попечения родителей неуклонно растет. Это в первую очередь, свидетельствует о том, что формы замены семьи, существующие в государстве не могут полностью решить проблему. В первую очередь государство должно создавать условия для развития семьи, и предпринимать меры для ее защиты. Все иные (вне семьи) формы воспитания детей могут и должны рассматриваться как вспомогательные.
Немаловажную, даже определяющую роль для устойчивости семьи играют экономические условия. Последние 15 лет Российская Федерация стала полигоном для различного рода экономических экспериментов, потрясающих страну и разоряющих ее население. Снижение жизненного уровня населения (а за чертой бедности по официальным данным живет более четверти населения РФ), периодические кризисы с выплатами различных пособий на содержание детей, общее удорожание жизни превращает содержание детей, как родных и усыновленных, так и опекаемых (подопечных) в нелегкую задачу.
Прямым следствием этих негативных явлений стало увеличение числа так называемых «государственных детей» - детей, которые воспитываются в детских домах и интернатных учреждениях на фоне уменьшения процента передачи детей на воспитание в семью. Так, например, количество детей, переданных на усыновление сократилось на 17 % (в 1996г. - 30635 детей; в 1998г. - 25461), а
под опеку на 10% (в 1996г. 72850, а в 1998 г. 65537)18.
Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что с правовой точки зрения дети, оставшиеся без попечения родителей защищены в достаточной степени. Но наличие достаточного числа даже качественных норм ничего не значит, если они применяются на практике не в полном объеме. Именно к такому выводу подводит изучение практики установления опеки и попечительства над малолетними (несовершеннолетними) детьми. Таким образом, можно говорить не о недостатках законодательства в рассматриваемой сфере, а о недостаточной, неполной реализации правовых предписаний.
Учитывая, что ведущая роль в защите прав и законных интересов таких детей отводится органам опеки и попечительства, представляется важным уделять большее внимание регламентации их деятельности.
Важность возложенных задач на органы опеки и попечительства не вызывает сомнений. Учитывая, что количество опекаемых (подопечных) детей растет, было бы целесообразно создание специализированных управлений по опеке и попечительству. На сегодняшний день органы опеки и попечительства являются в большинстве своем структурными подразделениями управлений образования, что не совсем оправданно. Выделение в самостоятельное управление позволило бы решить в первую очередь кадровую проблему, а также решить вопрос по надлежащему организационному, материальному и т. п. обеспечению работы данных органов. В итоге повысилось бы качество работы органов по опеке и попечительству, которая на сегодняшний день в основном сводится к выполнению только самой неотложной работы, в основном связанной с представительством интересов несовершеннолетнего в суде, подготовкой заключений (зачастую непрофессиональных, в связи с отсутствием необходимых для этого навыков и знаний) по запросу суда.
Круг детей, защиту прав и законных интересов которых осуществляют органы опеки и попечительства будет расширяться. А потому, целесообразно ввести институт социального патроната над семьей, дети которой нуждаются в государственной защите (к семье, в которой ребенок признается нуждающимся в
государственной защите прикрепляется воспитатель, оказывающий необходимую помощь в воспитании ребенка и, что очень важно в реабилитации семьи). Помимо этого должны быть четко и на законодательном уровне разграничены полномочия по вопросам защиты прав детей между органами опеки и попечительства и другими органами.
Однако это не говорит, что органы опеки и попечительства должны бьггь превращены в своеобразный орган дознания по семейным делам. Привлекать их для решения любых вопросов, связанных с детьми нецелесообразно.
1 См.: Михеева Л.Ю. Институт опеки и попечительства в современных условиях // Государство и право. 2003. Ка 5. С. 53.
2 См.: Чефранова Е. Применение к семейным отношениям норм гражданского законодательства // Российская юстиция. 1996. Ха 10. С. 45.
3 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая (с изм. и доп. От 20 февраля 1996; от 12 августа 1996 г.; от 08 июля 1999 г.: ФЗ РФ от 30 ноября 1994 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 9. Ст. 773; 1999. № 28. Ст. 3471.
4 См.: Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп. от 15 ноября 1997г.; от 27 июня 1998 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 16; 1997. №46. Ст. 5243; 1998. №26. Ст. 3014.
5 См.: Масевич М.Г., Кузнецова И.М., Марыше-ва Н.И. Новый Семейный кодекс Российской Федерации. // Дело и право. 1996. № 3. С. 34.
6 См.: Беспалов Ю. Защита прав несовершеннолетних // Российская юстиция. 1997. № 1. С.32—34; Кострова Н.М. Процессуальные правила разбирательства семейных дел в Семейном кодексе РФ. // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 101-108; Нечаева А.М. Новый Семейный кодекс Российской Федерации // Государство и право. 1996. №6. С.56-66; Фомина Е.А. Судебная защита родительских прав.// Российский судья. 2002. № 9. С.42-44.
7 См.: Цатурова М.К. Русское семейное право XVI-XVII вв. М., Юридическая литература. 1991. С.53
8 См.: Нечаева А.М. Семейное право. Курс лекций. М., Юрист. 1998. С. 292
9 См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995. С. 640
10 См.: Вольфсон С.Я. Семья и брак в их историческом развитии. М., 1937. С. 244
См.: Ворожейкин Е.М. Семейные правоотношения в СССР. М., 1972. С. 336
12 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2304.
13 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 33. Ст. 3995.
14 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (с изм. и доп.) // Российская газета. 2003. 8 октября.
15 См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1979. №6.
16 См.: О положении детей в Челябинской области// Статистический сборник Правительства Челябинской области за 2001 г. Челябинск, 2002. С. 38.
17 См.: Южноуральская панорама. 2000. 23 марта.
18 См.: О нарушении законодательства об усыновлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Представление Генеральной Прокуратуры от 30 июля 1998 г. № 21-17-99. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
