CC BY
29УДК 343.851.3
Елена Валерьевна Богатова
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Уральского юридического института МВД России, г. Екатеринбург. E-mail: [email protected]
Наталья Валерьевна Кочеткова
социальный педагог средней общеобразовательной школы поселка «Пионерский» Ханты-Мансийского автономного округа-Югры
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Коррупция в Российской Федерации серьезно затрудняет нормальное функционирование всех политических и социально-экономических механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам. Поэтому коррупция правомерно рассматривается как одна из угроз государственной безопасности. В настоящее время широко обсуждаются важнейшие аспекты борьбы с ней как с явлением, представляющим реальную угрозу нормальному функционированию государственного механизма. Более того нуждаются в совершенствовании и правовые средства противодействия коррупции, потенциал которых далеко не исчерпан. Одним из направлений такой работы должно стать дальнейшее приведение российского законодательства в соответствие с международными стандартами и международно-правовыми документами. Наряду с этим для России актуальным остается вопрос о выработке и претворении в жизнь эффективной антикоррупционной право-вой политики, включающей в себя помимо средств уголовной репрессии комплекс мер по предупреждению коррупции.
Ключевые слова: коррупция, противодействие, политика, взятка, должностное лицо, незаконное вознаграждение.
В последние годы проведена значительная работа по созданию и внедрению в практику нового антикоррупционного законодательства Российской Федерации. Ратифицированы Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года; утвержден Национальный план противодействия коррупции и Нацио-нальная стратегия противодействия коррупции [Указ Президента № 297: 2012]; создан специальный антикоррупционный орган - Совет по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации [Указ Президента № 815: 2008], основными задачами которого являются выработка и реализация государственной политики в области противодействия коррупции, координация деятельности органов власти по вопросам противодействия коррупции; принят базовый закон «О противодействии коррупции» [Федеральный закон № 273-ФЗ: 2008], предусматривающий комплекс мер по противодействию и профилактике коррупции, по совершенствованию порядка прохождения государственной службы и стимулированию добросовестного исполнения обязанностей государственной службы;
внедрена антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов [Федеральный закон № 172-ФЗ: 2009], в уголовном законодательстве в качестве одной из мер ответственности за коррупционные преступления предусмотрена конфискация имущества.
Кроме того, во исполнение рекомендаций международных экспертов, требований международных конвенций при федеральных органах исполнительной власти, иных государственных органах созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Деятельность комиссий направлена на обеспечение соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также на осуществление в государственном органе мер по предупреждению коррупции. Также созданы механизмы декларирования государственными гражданскими служащими своих доходов и расходов.
В частности, приняты законы «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» [Федеральный закон № 329-Ф3: 2011]; «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» [Федеральный закон № 79-ФЗ: 2013]; «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих го-сударственные должности, и иных лиц их доходам» [Федеральный закон № 230-Ф3: 2012]. Общественной палате Российской Федерации предоставлено право выступать с инициативой проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих.
Реализован ряд мер по обеспечению доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Так, например, приняты законы «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [Федеральный закон № 262-ФЗ: 2008], «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [Федеральный закон № 8-ФЗ: 2009], благодаря чему реализован механизм публикации решений судов в сети Интернет, определены перечни сведений о деятельности федеральных органов исполнительной власти, публикуемые в сети Интернет.
Разработан проект Концепции взаимодействия государства с граж-данским обществом в сфере противодействия коррупции на период до 2016 г. Закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [Федеральный закон № 94-ФЗ: 2005]. При всей критике в его адрес он обеспечил достаточно высокий уровень информационной прозрачности и доступности для общественного контроля системы закупок для государственных и муниципальных нужд. В рамках его применения создаются механизмы, препятствующие недобросовестным заказчикам размещать заказы под конкретного поставщика, а недобросовестным предпринимателям - участвовать в процедурах размещения государственных заказов.
В некоторой части усовершенствована система государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательства в соответствии с законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществле-
нии государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [Федеральный закон № 294-ФЗ: 2008]. На законодательном уровне урегулирован процесс осуществления контрольно-надзорных функций, предусматривающий единую процедуру контроля (надзора) для большинства видов проверок и жесткую ответственность контролирующих органов за нарушение процедуры (введены штрафные санкции). Улучшилось качество предоставления отдельных государственных услуг в рамках административной реформы. Принят ряд эффективных административных регламентов, предусмотренных Концепцией административной реформы в качестве меры по совершенствованию государственного управления и по снижению коррупции в органах власти.
Появилась возможность получения ряда государственных услуг в электронном виде. Введена процедура оценки регулирующего воздействия, в ходе которой проекты нормативных актов анализируют специалисты Минэкономразвития России с обязательным привлечением бизнес-сообщества в целях выявления положений, вводящих избыточные административные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности. В рамках данной процедуры отклонено около 50% всех разработанных проектов нормативно-правовых актов как содержащих административные барьеры.
Очевидно, уровень коррупции в тех или иных сферах возможно сни-зить при условии принятия адекватных нормативных правовых актов и же-сткого контроля за их исполнением с привлечением независимых экспертов и применением мер общественного контроля. Вместе с тем анализ научных источников, оценивающих антикоррупционное правотворчество на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, показывает, что до 70% всех нормативных предписаний в сфере противодействия коррупции в значительной степени посвящены одним и тем же вопросам, регулируют применение одних и тех же антикоррупционных норм. Так, например, каждый федеральный орган исполнительной власти обязан разработать и принять план противодействия коррупции в федеральном органе исполнительной власти (на основе типового плана противодействия коррупции), определить порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и порядок уведомления государственными служащими представителя нанимателя о фактах обращения к ним с целью склонения к совершению коррупционного правонарушения. Требуется утвердить положение о координационном органе по противодействию коррупции, а также перечень государственных функций и должностных лиц, должностные обязанности которых связаны с повышенными коррупционными рисками. Необходимо соблюдать кодекс этики государственных служащих федерального органа исполнительной власти, обеспечить порядок доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.
Однако интенсивность антикоррупционного правотворчества не подкреплена соответствующими гарантиями его реального исполнения. В разрабатываемых нормативных документах крайне редко присутствуют встроенные механизмы контроля, в особенности участие структур гражданского общества, независимых экспертов.
В 2010 г. при поддержке Торгово-промышленной палаты Российской Федерации проведено экспертно-аналитическое исследование эффективности правоотношений власти и бизнеса в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Исследование проводилось в Астраханской, Волгоградской, Кировской, Саратовской, Смоленской областях, Краснодарском, Пермском и Ха-
баровском крае. В исследовании участвовали эксперты как из органов власти, так и из предпринимательских структур. Положительную оценку эффективности закона «О противодействии коррупции» дали более половины опрошенных экспертов (51%). Вместе с тем число положительных отзывов о региональном антикоррупционном законодательстве и целевых программах противодействия коррупции несколько ниже - 44%. Нужно принимать в расчет и то, что с каждым новым нормативным правовым актом происходит девальвация ранее принятых правовых актов [Доклад: 2013].
В условиях сокращения численности государственного аппарата возложение обязанности по применению антикоррупционных мер на имеющиеся в штате должности государственной службы существенно снижает эффективность их реализации. Необходимо также обратить особое внимание на неопределенность терминов в федеральном законодательстве. В частности, закон «О противодействии коррупции» содержит понятия «отдельные функции государственного управления», «доход», «коррупционное правонарушение», содержание которых не конкретизи-руется законодателем. Это приводит к затруднениям в правоприменении антикоррупционных правовых норм [Доклад: 2013].
В сложившейся ситуации для обеспечения эффективности реализации отдельных антикоррупционных мер при разработке проектов нормативно-правовых актов следует учитывать:
1) реальные возможности регулируемых правовым актом мер по снижению коррупционных рисков в определенной сфере или области государственной или общественной жизни;
2) распространение предусмотренных правовым актом антикоррупционных требований на всех (подавляющее большинство) субъектов (должностных лиц, органы, структурные подразделения), чья деятельность связана с высокими рисками коррупционных проявлений или которые потенциально имеют возможность совершения коррупционных правонарушений;
3) реальные возможности лиц, осуществляющих контроль за исполнением правового акта, обеспечить исполнение предусмотренных им антикоррупционных требований всеми лицами, которых эти требования касаются;
4) наличие в правовом акте механизмов и процедур, предусматривающих участие структур гражданского общества, независимых экспертов в реализации антикоррупционных мер и осуществлении реального контроля за их применением, обеспечивающих оперативное информирование общественных институтов о достигнутых результатах (если участие представителей гражданского общества невозможно или неуместно в силу законодательных ограничений); установление ответственности за игнорирование должностными лицами сигналов институтов гражданского общества, СМИ, касающихся коррупционных проявлений, в первую очередь вызвавших большой общественный резонанс;
5) наличие в правовом акте механизмов, позволяющих осуществлять коррекцию антикоррупционных мер в зависимости от изменения состояния коррупционных рисков или условий исполнения государственных функций и полномочий с высоким риском коррупционных проявлений;
6) степень согласованности предусмотренных правовым актом процедур применения антикоррупционных мер с иными административными процедурами деятельности государственного или муниципального органа, с общими условиями исполнения должностных обязанностей государственными и муниципальными служащими.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики [Электронный ресурс]. URL: http://www.osfsb.ru/about/off/ default.aspx (дата обращения: 01.12.2013).
2. Письмо Общественного совета нри ФСБ России №№20/332002 от 02.12.2011 [Электронный ресурс]. URL: http://www.osfsb.ru/about/off/default.aspx (дата обращения: 01.12.2013).
3. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Рос. газ. 2005. 28 июля.
4. Федеральный закон Российской Федерации от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Рос. газ. 2008. 23 дек.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Рос. газ. 2008. 30 дек.
6. Федеральный закон Российской Федерации от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Рос. газ. 2008. 26 дек.
7. Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Рос. газ. 2009. 10 февр.
8. Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Рос. газ. 2009. 22 июля.
9. Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 года .№ 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Рос. газ. 2001. 22 нояб.
10. Федеральный закон Российской Федерации от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // Рос. газ. 2012. 5 дек.
11. Федеральный закон Российской Федерации от 7 мая 2013 года №№ 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» // Рос. газ. 2013. 14 мая.
12. Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах но противодействию коррупции» // Рос. газ. 2008. 22 мая.
13. Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном нлане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/70047070/ (дата обращения: 30.06.2014).
REFERENCEs
Doklad ob effektivnosti provodimykh v Rossiyskoy Federatsii antikorruptsionnykh meropriyatiy i uchastii institutov grazhdanskogo obshchestva v realizatsii antikorruptsionnoy politiki, available at: http://www.osfsb.ru/about/off/default.aspx (accessed 01 December 2013). (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 21 iyulya 2005 g. №№ 94-FZ «O razmeshchenii zakazov na postavki tovarov, vypolnenie rabot, okazanie uslug dlya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd», Ros. gaz., 2005, 28 July. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 22 dekabrya 2008 goda №№ 262-FZ «Ob obespechenii dostupa k informatsii o deyatel'nosti sudov v Rossiyskoy Federatsii», Ros. gaz., 2008, 23 Dec. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 25 dekabrya 2008 goda № 273-FZ «O protivodeystvii korruptsii», Ros. gaz., 2008, 30 Dec. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 26 dekabrya 2008 goda № 294-FZ «O zashchite prav yuridicheskikh lits i individual'nykh predprinimateley pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i munitsipal'nogo kontrolya», Ros. gaz., 2008, 26 Dec. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 9 fevralya 2009 goda № 8-FZ «Ob obespechenii dostupa k informatsii o deyatel'nosti gosudarstvennykh organov i organov mestnogo samoupravleniya», Ros. gaz., 2009, 10 Febr. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 17 iyulya 2009 goda № 172-FZ «Ob antikorruptsionnoy ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov», Ros. gaz., 2009, 22 July. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 21 noyabrya 2011 goda № 329-FZ «O vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federatsii v svyazi s sovershenstvovaniem gosudarstvennogo upravleniya v oblasti protivodeystviya korruptsii», Ros. gaz., 2001, 22 Nov. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 3 dekabrya 2012 goda № 230-FZ «O kontrole za sootvetstviem raskhodov lits, zameshchayushchikh gosudarstvennye dolzhnosti, i inykh lits ikh dokhodam», Ros. gaz., 2012, 5Dec. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 7 maya 2013 goda № 79-FZ «O zaprete otdel'nym kategoriyam lits otkryvat' i imet' scheta (vklady), khranit' nalichnye denezhnye sredstva i tsennosti v inostrannykh bankakh, raspolozhennykh za predelami territorii Rossiyskoy Federatsii, vladet' i (ili) pol'zovat'sya inostrannymi finansovymi instrumentami», Ros. gaz., 2013, 14 May. (in Russ.).
Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 19 maya 2008 g. № 815 «O merakh po protivodeystviyu korruptsii», Ros. gaz., 2008, 22 May. (in Russ.).
Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 13 marta 2012 g. № 297 «O Natsional'nom plane protivodeystviya korruptsii na 2012—2013 gg. i vnesenii izmeneniy v nekotorye akty Prezidenta Rossiyskoy Federatsii po voprosam protivodeystviya korruptsii», available at: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70047070/ (accessed 30 June 2014). (in Russ.).
Pis'mo Obshchestvennogo sovetapri FSB Rossii №20/332002 ot 02.12.2011, available at: http://www.osfsb.ru/about/off/default.aspx (accessed 01 December 2013). (in Russ.).
Elena V. Bogatova, Candidate of Law, senior lecturer, Department of Criminology and Penitentiary Law, Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Ekaterinburg. E-mail: [email protected]
Natalia V. Kochetkova, social pedagogue, high school, Pionerskiy, Khanty-Mansi Autonomous Area-Yugra.
LEGAL BASIS FOR COMBATING CORRUPTION
Abstract: In the Russian Federation, corruption seriously impedes normal functioning of political and socio-economic mechanisms; it prevents social transformations and modernization of national economy; it calls serious concerns and distrust towards public institutions. Therefore, corruption is legally considered as one of the threats to state security. Today, major aspects of combating corruption as the real threat to the normal functioning of the state mechanism are widely discussed. Moreover, there is a great need to improve legal means of combating corruption, which potential seems to be far from being exhausted. One of the directions of combating corruption should be fur-ther adaptation of Russian legislation to international standards developed in interna-tional legal documents. Besides this, the question of the elaboration and implementation of effective anti-corruption policy, which includes measures of preventing corruption in addition to criminal repression measures, still remains actual for Russia.
Keywords: corruption, fight, policy, bribe, an official, illegal remuneration.
