CC BY
51УДК 342.924
Александр Евгеньевич Помазуев
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Уральского государственного юридического университета, г. Екатеринбург.
E-mail: [email protected]
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ПРОФИЛАКТИКЕ КОРРУПЦИИ (на примере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов)
Антикоррупционная экспертиза - типичная мера профилактики коррупции, один из механизмов противодействия этому явлению, внедренных в Российской Федерации с 2008 г. В проблемах антикоррупционной экспертизы видятся более общие закономерности, дающие представление о том, почему усилия государства не приводят к значимым изменениям в сфере противодействия коррупции. Это направленность на профилактику исключительно административной коррупции при игнорировании специфической коррупции на уровне политического руководства, попытка охватить максимально широкий круг отношений, что приводит к распылению ресурсов и снижению результативности антикоррупционных мер. Существуют проблемы с правовым, методическим и кадровым обеспечением. В результате этих недостатков, общих для всех мер профилактики коррупции, ни антикоррупционная экспертиза, ни иные механизмы не способны качественно изменить ситуацию.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, эффективность, меры противодействия коррупции.
Институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - антикоррупционная экспертиза) сформировался одновременно с активизацией государственного интереса к тематике противодействия коррупции в конце 2000-х гг. При этом перед ней ставились масштабные задачи, рассматривая ее и ранее и сейчас в качестве важного элемента в системе мер противодействия коррупции. Значимость данной экспертизы закреплена в планах противодействия коррупции каждого органа, в программах субъектов РФ и муниципалитетов, отражена в отчетах об их исполнении. Два федеральных органа - Генеральная прокуратура и Министерство юстиции РФ через центральные аппараты и территориальные органы контролируют ее качество. В органах всех уровней на проведение экспертиз затрачивается время служащих, организационные и финансовые ресурсы.
Вместе с тем антикоррупционную экспертизу можно рассматривать в качестве типичной меры профилактики коррупции наряду с механизмами антикоррупционного декларирования, институтом конфликта интересов, дополнительными антикоррупционными обязанностями и иными мерами, на которые традиционно возлагались большие надежды. Сейчас можно с сожалением констатировать, что несмотря на отдельные успехи принципиальных изменений в данной сфере не произошло. Об этом красноречиво свидетельствует медленное и неуверенное продвижение Российской Федерации в индексе восприятия
коррупции, где Россия после пяти лет титанических усилий оказалась на 138-м месте из 180 между Пакистаном и Бангладеш [Индекс восприятия коррупции].
Все меры профилактики коррупции объединяет единое видение антикоррупционной политики и механизмов ее реализации, нашедшей свое отражение в Федеральном законе от 25.12.2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее - ФЗ «О противодействии коррупции»), программных актах Президента РФ и Правительства. Это, хотя и с известной долей осторожности, позволяет проводить параллели между предложенными мерами. Несмотря на то, что основное внимание в настоящей статье уделено антикоррупционной экспертизе, в ее частных проблемах видится проявление более общих закономерностей, дающих представление о том, почему усилия государства не приводят к значимым изменениям в направлении противодействия коррупции.
Первое и главное, на наш взгляд, что характеризует и антикоррупционную экспертизу, и иные реализуемые в Российской Федерации меры профилактики коррупции, это направленность на профилактику коррупции на уровне отдельных государственных и муниципальных служащих, руководителей государственных предприятий и учреждений (административной коррупции). Ни ФЗ «О противодействии коррупции», ни иные программные акты не упоминают о внутренней структуре коррупции. Она воспринимается ими как единое и внутренне однородное явление. Вместе с тем коррупция может и должна быть дифференцирована по уровням. Существует политическая коррупция на уровне высших должностных лиц, затрагивающая взаимоотношения политических институтов, есть административная коррупция на уровне государственных служащих, реализующих конкретные властные полномочия, есть бытовая коррупция, с которой чаще всего сталкиваются граждане, называя среди основных коррупционеров учителей и врачей. Эти виды коррупции существенно отличаются друг от друга. Различными являются факторы, влияющие на возникновение этих видов коррупции, они проявляются в разных формах, затрагивают разные слои общества, несут разную угрозу правопорядку. Достаточно сравнить создание общего благоприятного режима для кандидата от партии власти на выборах и подношение учителю младших классов, чтобы увидеть: между данными видами коррупции мало общего.
Так же, как виды коррупции отличаются друг от друга, должны отличаться и меры их профилактики. Коррупциогенные факторы, выявляемые в ходе антикоррупционной экспертизы [Антикоррупционная экспертиза...: 2010, с. 8], направлены на обнаружение тех точек, в которых злоупотребить может государственный или муниципальный служащий (лицо, осуществляющее публично-властные полномочия). Таким образом, в этой мере есть смысл, когда она является мерой профилактики административной коррупции. Но как только мы выходим за рамки отношений с участием служащих, а также предприятий и учреждений, реализующих публично-властные функции (учреждения занятости, многофункциональные центры и т.д.), то оказывается, что эффективность меры резко снижается.
Говоря об общей результативности данной меры, необходимо задаться вопросом о том, является ли ситуация с коррупцией в Российской Федерации следствием саботажа рядовых служащих и насколько такое положение может существовать без ведома лиц, занимающих высшие должности и контролирующих деятельность иерархичной публичной администрации. Если согла-
ситься с мнением о том, что коррупция приобрела системный характер, то результативность профилактики только административной ее части выглядит предсказуемо небольшой.
Та же направленность на противодействие административной коррупции сохраняется и в рамках иных мер профилактики. Антикоррупционное декларирование служащими своих доходов и расходов может быть результативным, если лица, замещающие высшие должности, под давлением политических институтов будут заинтересованы приводить эти механизмы в действие. Но даже в этом случае оценка им самим может быть дана только в рамках политического процесса и раскрытие данных об их доходах или расходах только один из элементов наряду с реальной политической конкуренцией, независимостью судов и средств массовой информации. Простое распространение тех или иных обязанностей, выработанных служебным законодательством, на лиц, занимающих высшие должности, приводит лишь к тому, что ресурсы государственного аппарата начинают тратиться на противодействие коррупции методами, которые не могут дать ощутимого результата.
Вторая особенность антикоррупционной экспертизы и иных мер профилактики коррупции заключается в осознанной политике государства по их распространению на максимально широкий круг отношений. Признавая, что коррупция присутствует во всех сферах и не дифференцируя ее по уровню рисков, видам или иным критериям, государство старается вести атаку по всем фронтам одновременно. Часть 4 статьи 5 ФЗ «О противодействии коррупции» прямо вовлекает в эту деятельность все органы государственной власти и местного самоуправления. Применительно к антикоррупционной экспертизе это выразилось в требовании Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе») о проведении экспертизы всех актов и всех проектов без каких-либо изъятий. В результате количество органов, в которых должна проводиться антикоррупционная экспертиза, начинает исчисляться тысячами, а профилактика коррупции даже в рамках одной меры требует отвлечения огромных временных, организационных и кадровых ресурсов на формирование инфраструктуры антикоррупционной экспертизы и ее проведение. Это ставит вопрос об объеме затрат и их соотношении с получаемым результатом.
На увеличение общих трудозатрат государственный орган может отреагировать всего двумя способами: созданием в штате новых должностей или увеличением нагрузки на существующие должности. Приоритет последнего варианта обусловлен тем, что антикоррупционная экспертиза является частью правовой экспертизы [Федеральный закон № 273-Ф3: 2009, ч. 3 и 4 ст. 3]. С учетом того, что все служащие работают в условиях предельной нагрузки, которую никто в связи с появлением новых обязанностей не пересматривает, это влечет или снижение качества антикоррупционной экспертизы, формальное отношение к ее проведению, или снижение качества выполнения всего объема возложенных на служащего функций. Выбор служащий всегда делает в пользу основных функций органа. Таким образом, государство, затрачивая значительные ресурсы, не получает результата требуемого качества.
В отношении иных мер, направленных на профилактику коррупции, государство применяет тот же подход: пытаясь добиться максимально эффекта, предельно расширяет круг отношений, подпадающих под новые
антикоррупционные требования, но в результате лишь стремительно увеличивает объем затрат на функционирование государственного аппарата. Наиболее ярким примером является институт антикоррупционного декларирования. Определяя круг лиц, на которых распространяются соответствующие обязанности, Указ Президента [Указ Президента РФ № 557: 2009] в разделе III закрепил предельно общие критерии. В результате круг лиц, подающих декларации, оказался огромным, что привело к значительным затратам на создание и поддержание инфраструктуры, позволяющей собирать, обрабатывать, проверять собранные сведения и разбирать конфликтные ситуации. Возложение на абсолютно все органы власти местного самоуправления обязанностей по противодействию коррупции привело к увеличению трудозатрат на цели, не связанные с их основной деятельностью: подготовка планов противодействия коррупции, сбор данных, подготовка отчетности и т.д. При этом ни государство, ни тем более общество не в состоянии эффективно обрабатывать поток информации о реализации ежегодно тысячами органов десятков мер противодействия коррупции, что всегда влечет формальное отношение и снижение качества при сохранении высокого объема затрат.
Третья особенность мер профилактики коррупции - высокая зависимость эффективности реализуемых мер от уровня подготовки должностных лиц, на которых возложено их осуществление и (или) качества методического регулирования. В вопросе о проведении экспертизы, тем более являющейся новой для соответствующей сферы, вопрос методики становится одним из основных, и от ответа на него зависит качество результата. Методика проведения антикоррупционной экспертизы должна обеспечивать:
- инструментарий для выявления в нормативном акте положений, формально подпадающих под описание коррупциогенного фактора;
- механизм анализа проблемных норм на предмет того, способны ли они «создать условия для проявления коррупции» (ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе») и какова вероятность возникновения коррупционных отношений;
- варианты устранения или минимизации коррупционных рисков не только посредством исключения или изменения самой нормы, но и условий ее применения.
Действующая методика хотя бы частично, но выполняет только первый пункт, давая в п. 3 и п. 4 наименование и краткое описание коррупциогенных факторов. Но для качественной и всесторонней оценки положений нормативных актов или их проектов этого недостаточно. Такой подход не обеспечивает проверяемости результатов, создавая ситуацию при которой каждый эксперт или специалист, применяя методику в отношении одного и того же предписания, может прийти к разным выводам в результате чего полнота и достоверность заключений всегда может быть поставлена под сомнение. В российском законодательстве были примеры иного подхода к проведению антикоррупционной экспертизы [Распоряжение...: 2007], но они не нашли поддержки на федеральном уровне. Ситуацию с объективностью экспертизы и контролем за качеством ее проведения осложняют и еще несколько факторов:
1) требования к содержанию заключений недостаточны для того чтобы обеспечить всесторонний анализ в ситуации высокой нагрузки на специалистов. Даже акты прокуратуры [Приказ Генпрокуратуры № 400: 2009] и Министерства юстиции [Приказ Министерства юстиции № 310: 2011], которые
должны задавать высокие стандарты качества в этом вопросе, ограничиваются самыми общими требованиями;
2) недостаточно четкое описание коррупциогенных факторов. Из одиннадцати коррупциогенных факторов, закрепленных в методике, самостоятельными могут быть признаны лишь четыре: «широта дискреционных полномочий» (подп. «а», «б», «в» п.3 и подп. «б» и «в» п.4), «отсутствие или неполнота административных процедур», «отказ от конкурсных (аукционных) процедур», «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права». Все остальные факторы являются или разновидностью названных, или должны быть устранены в рамках правовой экспертизы (подп. «г, «д», «е» п.3). Описание факторов страдает неполнотой и нуждается в разъяснениях. Например, говоря о таком факторе как «широта дискреционных полномочий», методика умалчивает о том, как определить чрезмерность широты усмотрения, ограничиваясь отдельными примерами. Широкий перечень подобных претензий можно привести в отношении каждого из коррупциогенных факторов;
3) включение антикоррупционной экспертизы в правовую к качестве ее части. Несмотря на кажущуюся общность правовой и антикоррупционной экспертизы, обусловленную тем, что в обоих случаях анализируется нормативный акт или проект нормативного акта, они имеют принципиально разные цели и методику. В рамках антикоррупционной экспертизы анализируются нормы, не содержащие правовых дефектов, на предмет того, способствуют ли они при существующих условиях правоприменения коррупционным проявлениям. Потребность в специальных знаниях для проведения экспертизы требует повышения квалификации задействованных в ее проведении специалистов, что дополнительно увеличивает расходы государства, поскольку число таких служащих весьма велико.
В результате низкого качества методики антикоррупционной экспертизы и просчетов в ее организации качество заключений остается низким. Это означает, что данная мера профилактики коррупции несмотря на ее применение ко всем нормативным актам и их проектам не обеспечивает должного влияния на качество нормативной базы даже в сферах, связанных с высокими коррупционными рисками. Просчеты в организации и методическом обеспечении мер профилактики коррупции, снижающие их результативность даже на том уровне, где они могли быть эффективными, являются общей проблемой. Закрепив обязанность для служащих уведомлять о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений и установив за ее неисполнение предельно жесткие санкции [Федеральный закон № 273-ФЗ: 2008, ст. 9], государство так и не ответило на вопрос о том, как определить, что «склонение» началось и каким образом будут обеспечиваться для служащего обещанные меры защиты. Целый комплекс схожих проблем сохраняется в сфере антикоррупционного декларирования и при применении иных мер профилактики коррупции. Все это снижает результативность, сохраняя на прежнем уровне или даже повышая затраты государства на реализацию антикоррупционной политики.
Вследствие целого ряда ошибок и просчетов, носящих как фундаментальный характер, так и обусловленных несовершенством нормативного или методического регулирования, антикоррупционная экспертиза не способна внести значимый вклад в профилактику коррупции. Ее организационные основы требуют значительных затрат, отвлекая ресурсы огромного числа органов от
исполнения их основных функций, но при этом результативность этой работы остается крайне низкой. Это не означает, что проведение антикоррупционной экспертизы не дает никаких позитивных результатов. Она положительно сказывается на качестве нормативных актов, но не способна при существующем характере коррупции стать действенной мерой противодействия этому явлению. Аналогичные проблемы и их закономерный итог мы видим и применительно к иным мерам профилактики коррупции. Представляется, что это вполне может быть объяснением медленного и неуверенного продвижения Российской Федерации в международных рейтингах, оценивающих уровень коррупции.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / М.С. Азаров, В.В. Астанин, И.С. Барзилова и др. ; сост. Е.Р. Российская. М. : Проспект, 2010. 96 с.
2. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М. : Норма: Инфра-М, 2012. 368 с.
3. Индекс восприятия коррупции [Электронный ресурс]. URL:
http^/.transparency.org.m/mdeks-vospriiatiia-kormptcii (дата обращения:
20.09.2014).
4. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Рос. газ. 2008. 10 дек.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Рос. газ. 2009. 22 июля.
6. Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» // Рос. газ. 2009. 20 мая.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Рос. газ. 2010. 5 марта.
8. Приказ Генеральной прокуратуры России от 28.12.2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. 2010. № 4. С. 23
9. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 08.09.2011 г. № 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России» // Рос. газ. 2011. 16 сент.
10. Распоряжение Губернатора Томской области от 15.03.2007 г. № 133-р «О Методике экспертизы нормативных правовых актов Томской области и их проектов на кор-рупциогенность» // СПС КонсультантПлюс.
REFERENCES
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 17 iyulya 2009 goda № 172-FZ «Ob antikorruptsionnoy ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov», Ros. gaz., 2009, 22 July. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 25 dekabrya 2008 goda № 273-FZ «O protivodeystvii korruptsii», Ros. gaz., 2008, 10 Dec. (in Russ.).
Indeks vospriyatiya korruptsii, available at: http://.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii (accessed 20 September 2014). (in Russ.).
Kudashkin A.V. Antikorruptsionnaya ekspertiza: teoriya i praktika: nauchno-prakticheskoe posobie, Moscow, Norma, Infra-M, 2012, 368 p. (in Russ.).
Postanovlenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federatsii ot 26.02.2010 g. № 96 «Ob antikorruptsionnoy ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov», Ros. gaz., 2010, 5 March. (in Russ.).
Prikaz General'noy prokuratury Rossii ot 28.12.2009 g. № 400 «Ob organizatsii provedeniya antikorruptsionnoy ekspertizy normativnykh pravovykh aktov», Zakonnost', 2010, no. 4, pp. 23(in Russ.).
Prikaz Ministerstva yustitsii Rossiyskoy Federatsii ot 08.09.2011 g. № 310 «Ob organizatsii raboty po provedeniyu antikorruptsionnoy ekspertizy normativnykh pravovykh aktov, proektov normativnykh pravovykh aktov i inykh dokumentov strukturnymi podrazdeleniyami Minyusta Rossii», Ros. gaz., 2011, 16 Sept. (in Russ.).
Rasporyazhenie Gubernatora Tomskoy oblasti ot 15.03.2007 g. № 133-r «O Metodike ekspertizy normativnykh pravovykh aktov Tomskoy oblasti i ikh proektov na korruptsiogennost'», SPSKonsul'tantPlyus. (in Russ.).
Rossinskaya E.R. (comp.) Antikorruptsionnaya ekspertiza normativno-pravovykh aktov i ikh proektov, Moscow, Prospekt, 2010, 96 p. (in Russ.).
Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 18.05.2009 g. № 557 «Ob utverzhdenii perechnya dolzhnostey federal'noy gosudarstvennoy sluzhby, pri naznachenii na kotorye grazhdane i pri zameshchenii kotorykh federal'nye gosudarstvennye sluzhashchie obyazany predstavlyat' svedeniya o svoikh dokhodakh, ob imushchestve i obyazatel'stvakh imushchestvennogo kharaktera, a takzhe svedeniya o dokhodakh, ob imushchestve i obyazatel'stvakh imushchestvennogo kharaktera svoikh suprugi (supruga) i nesovershennoletnikh detey», Ros. gaz., 2009, 20 May. (in Russ.).
Alexander E. Pomazuev, Candidate of Law, assistant professor, Department of Administrative Law, Ural State Law University, Ekaterinburg.
E-mail: [email protected]
PROBLEMS OF EFFECTIVE PREVENTION OF CORRUPTION (USING THE EXAMPLE OF ANTICORRUPTION EXPERTISE OF REGULATIONS AND DRAFT REGULATIONS)
Abstract: Anti-corruption expertize is a typical measure of preventing corruption along with other mechanisms embedded in the Russian Federation since 2008. The author indicates general patterns in the sphere of anti-corruption expertise, which give an idea why state's efforts of combating corruption do not lead to significant changes. It is the direction towards exclusive prevention of administrative corruption while ignoring the specifics of corruption on the level of political leadership, as well as an attempt to cover as wide range of relations as possible, which leads to the dissipation of resources, and reduces the effectiveness of anticorruption measures. In addition, there are problems with the regulation, methodology and staff. As a result of these shortcomings, which are common to all measures of prevention corruption, anti-corruption expertise and other mechanisms are not able to change the situation significantly.
Keywords: anti-corruption expertise, efficiency of anti-corruption measures.
