CC BY
22УДК 351+343.2/.7
Виктор Сергеевич Мартьянов
кандидат политических наук, доцент, ученый секретарь Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург.
E-mail: martianovy@rambler.ru
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ КАРКАС И ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ1
Коррупция, как показывает мировой исторический опыт, может быть радикально сокращена двумя базовыми путями, где соблюдению жестких стандартов и общественному контролю деятельности государственных органов сопутствуют последовательная либерализация, саморегуляция и стратегия расширения радиуса доверия в обществе; последовательное нивелирование архаичных семейно-клановых моделей социальной коммуникаций в пользу модерных, ценностно-институциональных механизмов общественной интеграции. Первый путь связан с предельным институциональным сжатием «сфер неопределенности» и вариативных возможностей взаимодействия государственных и муниципальных служащих, а также врачей, учителей, правоохранителей и иных бюджетников с гражданами как получателями их услуг. Второй путь предполагает создание общих институциональных условий, правил, протоколов взаимодействия внутри органов власти и общества, в которых коррупционное поведение становится экономически невыгодным и морально неприемлемым.
Ключевые слова: коррупция, институциональное противодействие, модерные ценности, стандарты государственной службы, либерализация, доверие, общественный контроль, прозрачность власти.
Эволюция законодательного антикоррупционного поля в России. Антикоррупционное законодательство, представляющее собой базовый институциональный каркас противодействия коррупции, претерпело в современной России серьезную эволюцию. В новейшей российской истории был принят целый ряд документов и инициатив, направленных на усиление мер борьбы с коррупцией. Первым идет Указ Президента РФ Б. Ельцина от 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» [Указ Президента № 361: 1992]. В указе помимо запретов на прямые и косвенные занятия госслужащими предпринимательской деятельностью предлагалось «установить для государственных служащих обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера» [Указ Президента № 361: 1992]. Однако в дальнейшем оказалось, что данный указ чиновникам удобней отменить, чем исполнять, что и произошло в 2005 г. Возврат к международной признанной практике декларирования доходов и имущества произошел только в 2008 г.
В 2003 г. Указом Президента РФ В. Путина был образован «Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции» [Указ Президента № 1384: 2003]. Однако результаты деятельности совета не получили широкой огласки, а сам указ был отменен в 2007 г.
1 Статья подготовлена при поддержке программы фундаментальных исследований Отделения общественных наук РАН, проект Института философии и права УрО РАН № 12-Т-6-1002 «Эволюция социально-политических и правовых регуляторов современного общества».
8 марта 2006 г. Россия ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции, принятую Генеральной Ассамблеей ООН в октябре 2003 г. [Конвенция ООН: 2003].
В мае 2008 г Президент РФ Д. Медведев подписывает новый Указ № 815 «О мерах противодействия коррупции», который реанимирует «Совет по противодействию коррупции при Президенте РФ». [Указ Президента № 815: 2008].
Наконец поворотным в череде законодательных инициатив антикоррупционного плана стал «Национальный план противодействия коррупции» (далее - Национальный план), подписанный Президентом РФ Д. Медведевым 31 июля 2008 г. [Национальный план: 2008].
Среди наиболее важных законодательных мер борьбы с коррупцией можно назвать следующий корпус федеральных законов, развивающих отдельные положения Национального плана:
- Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», формулирующий общие принципы противодействия коррупции в государственных и муниципальных органах власти [Федеральный закон от № 273-Ф3: 2008].
- Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [Федеральный закон № 8-ФЗ: 2009], обеспечивающий общий порядок доступа граждан и организаций к информации о госорганах и МСУ, реализующий механизмы прозрачности и информационной открытости органов власти.
- Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Федеральный закон № 172-ФЗ: 2009], призванный осложнить сведение всеобщего содержания нормативно-правовых актов и правовых норм в пользу партикулярных групп интересов, а также дающий право гражданам и общественным организациям в инициативном порядке осуществлять рекомендательные экспертизы нормативно-правовых актов, обязательные к рассмотрению соответствующими органами власти.
- Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [Федеральный закон № 223-Ф3: 2011], регламентирующий механизмы конкурсного обеспечения нужд и заказов госкорпораций, естественных монополий и организаций с не менее чем 50%-ным участием государства.
- Федеральный закон Российской Федерации от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [Федеральный закон № 230-ФЗ:
2012], вводящий распространенную международную практику контроля не только доходов, но и крупных расходов государственных служащих, их супругов и несовершеннолетних детей; определены полномочные лица и механизмы проверки расходов и доходов.
- Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Федеральный закон № 44-ФЗ:
2013], детально регламентирующий принципы контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; согласно закону закупки на сумму свыше 1 млрд рублей должны проходить обязательное общественное обсуждение.
Другие значимые реформы последних лет, способствовавшие прозрачности деятельности государственных органов и позволяющие осуществлять элементы гражданского контроля, связаны с нововведениями:
- запуском Единого электронного портала государственных услуг (https://www.gosuslugi.ru/), введением элементов электронного документооборота; расширением доступа к информации на сайтах органов власти, позволившим России стремительно продвинуться в рейтинге развития технологий электронного правительства ООН: с 60 места в 2008 г. на 27 место в 2012 г. из 190 стран-участников рейтинга [United Nations...: 2012].
- введением единого вступительного экзамена ЕГЭ, во многом благодаря которому доля дававших взятки в области образованию (из числа дававших взятки в отчетном году) снизилась с 36% в 2008 г. до 21% в 2013 г [Борьба с коррупцией.: 2013].
- общими принципами формирования единых электронных очередей в детсады, школы, больницы, госучреждения, получение социальной помощи и пр.
- публичной отчетностью государственных и муниципальных служащих о своих доходах, запретом их участия в бизнесе, ограничением владения ценными бумагами и недвижимостью за рубежом и др.
Пакет указанных выше законов помог убрать наиболее очевидные коррупционные прорехи в российском законодательстве. Общая централизация российского политического режима, связанная с передачей многих регулирующих полномочий местных и региональных властей наверх вертикали власти серьезно ограничила возможности их влияния на коррупционное распределение ресурсов посредством административного рынка, выстраиваемого параллельного рынку экономическому [Бляхер: 2012, с. 99]. Безусловно, технологии сокрытия имущества и доходов должностных лиц в офшорах и на счетах подставных лиц, передача доверительного управления бизнесом родственникам сохранятся во все более изощренном и сложном виде. Однако поле возможностей для махинаций резко сокращается, сокрытие доходов и расходов, а также предпринимательская деятельность госслужащих окончательно обретают статус противоправных деяний должностных лиц. Поэтому обнаружение несовпадения реальных и задекларированных доходов чиновников отныне может расцениваться как повод для правовой оценки соответствия занимаемых ими должностей и последующей служебной проверки «лишних доходов и расходов» на предмет их коррупционного характера. Тем более что источники коррупционных сверхдоходов чиновников при наличии политической воли легко отследить. В конце концов государственные и муниципальные служащие, которых не удовлетворяет прозрачность доходов или уровень их зарплат, могут заняться иными видами деятельности вместо государственной службы.
Национальный план впервые создает системность антикоррупционного законодательства, хотя и не предлагает ничего экстраординарного. Все приведенные в нем рецепты уже неоднократно предлагались ранее, а также с успехом используются в практике большинства развитых стран, будучи связаны с введением более жестких регламентов государственной службы и норм антикоррупционного законодательства; усилением дисциплинарного контроля за исполнением чиновниками своих служебных обязанностей; антикоррупционной экспертизой законопроектов и общественно значимых решений; ратификацией основных международных и европейских антикоррупционных конвенций; декларированием государственными служащими доходов и недвижимости; информационной прозрачностью деятельности органов власти и т.п. [Панкевич: 2009].
Серьезным недостатком антикоррупционного законодательства является отсутствие эффективных технологических стандартов, позволяющих принимать участие в противодействии коррупции как рядовым гражданам, так и общественным организациям. Гражданские активисты по сути остаются лишь в роли сторонних наблюдателей, а не соучастников и контролеров противодействия коррупции. Получается, что чиновники опять будут в основном заниматься самолечением - искоренять коррупционные позывы в самих себе. Не нужно быть пророком, чтобы предсказать, что это серьезно снижает эффективность всей борьбы [Мартьянов: 2010]. В стандартном наборе схем-действий Национального плана не приведены контрольные цели, цифры и показатели, которыми будет измеряться успешность антикоррупционной борьбы. В результате можно сколь угодно долго заниматься имитацией борьбы с коррупцией - писать победительные отчеты, о том, что качество повышено, меры приняты, контроль ужесточен, ответственность усилена, условия созданы и т.п.
Поэтому представляется, что в качестве стратегии предпочтительна не карающая борьба с фактами и последствиями коррупции, а сокращение самого законодательного и управленческого поля решений, в котором могут произойти коррупционные явления. Ужесточение наказаний, как показывает мировая практика, оказывается в борьбе с коррупцией нерезультативным средством. На место одних коррупционеров приходят такие же другие. Статистика красноречива. С 2000 г. по 2013 г. официальная численность российских чиновников несмотря на периодические кампании по их сокращению увеличилась почти в 1,5 раза - с 1,16 млн до 1,55 млн человек, не считая не менее резкой инфляции вспомогательного, обслуживающего аппарата государственных служб, окологосударственных структур типа Пенсионного фонда РФ, постоянного роста силовых структур (армия, МВД, ведомственные охранные службы) [Данные Росста-та: 2014]. Хотя само российское население год от года сокращается. Российская империя в 1913 г., соизмеримая по численности населения и превосходящая по территории нынешнюю Россию, обходилась 0,25 млн чиновников, не обладая современными средствами транспорта, связи и едиными электронными базами. В данном контексте было бы наивно предполагать, что чиновники, которые не могут справиться с регуляцией своей численности, способны самостоятельно решить задачу по преодолению собственной коррумпированности.
В долгосрочной перспективе оптимальным представляется путь минимизации сферы государственного регулирования общественных отношений. Стратегия минимизации коррупционного соблазна предполагает сокращение всех сфер и вопросов, подлежащих регуляции со стороны государства. Это путь самоограничения государства и максимальной саморегуляции и либерализации всех общественных отношений: введения прозрачного документооборота, замена разрешительных процедур со стороны государства на уведомительные и т.п. Подобные меры позволят параллельно снизить объем и ресурсные обороты теневых и неформальных институтов, связанные с коррупцией [Startsev: 2005]. Пока же государство во многом остается закрыто от тех, кто собственно его составляет - граждан-налогоплательщиков.
Обычное сокращение количества бюрократов в рамках той или иной кампании по оптимизации и повышению эффективности госструктур бесполезно, так как со временем их количество вырастет вновь. Действительно эффективным оно может быть лишь при пересмотре неоправданно расширенного реестра государственных функций, под которые создаются все новые предметы регулирования и должности. В результате возникает феномен
неконтролируемой правовой инфляции, который заключается в перманентом умножении нормативно-правовой базы, предметов регулирования, государственных функций и обеспечивающих их институтов. В итоге правовая инфляция приводит к росту конфликтности и неопределенности правовой системы, снижению общей эффективности законодательства и росту интереса разных субъектов к реализации своих интересов вне и помимо формально-правовой системы.
В «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р) отмечается, что при предварительном анализе 5634 функций государства комиссией по проведению административной реформы признано избыточными 1468, дублирующими 263, требующими изменения 868 [Концепция...: 2005]. Помимо избыточных функций есть еще навязываемые гражданам прямо коррупционные или просто бесполезные государственные услуги, которые превращаются в бессмысленные административные барьеры, расходы на них кратно превышают любую общественную пользу от их введения. Анализ результатов административной реформы и оптимизации государственных функций показывает, что из них «лишь незначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства РФ или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента РФ, сотни постановлений Правительства РФ и ведомственных актов)» [Ноздрачев и др.: 2006, с. 9].
Эффективное противодействие коррупции предполагает активное участие внешних государству регуляторов, но их возможный вклад в реализацию антикоррупционной практики фактически сведен законодателем к нулю. Весь предшествующий опыт доказал, что ведущая роль в борьбе с коррупцией государства, не намеренного делиться с обществом полномочиями и ответственностью в этой сфере, приводит к весьма скромным результатам. Чиновники, пребывающие на государственной службе, могут ограничить всех, но не себя. Для этого нужен внешний ограничитель - структуры гражданского общества. Иначе реализуется лишь естественная и постоянная тенденция к экспансии государственной монополии, к огосударствлению общества.
Очевидно, что бюрократия, лишенная гражданского контроля, - одна из главных угроз для современного российского общества. Труднее всего справиться не с бытовой и низовой коррупцией, а с коррупцией на уровне государственных чиновничьих решений, которые часто диктуются корпоративными интересами финансово-промышленных групп, чьи выгоды закладываются лоббистами уже на уровне законопроектов. Поэтому последовательное сокращение всех сфер и областей жизни граждан, находящихся под назойливым регулированием и опекой государства, «опрозрачнивание» госструктур и неповоротливых механизмов принятия решений автоматически приведут к сокращению потенциала коррупциогенности чиновничества.
Институциализация ресурсов общественного контроля. Эффективное противодействие коррупции предполагает активное участие внешних государству регуляторов, но их возможный вклад в реализацию антикоррупционной практики фактически сведен законодателем к нулю. Весь предшествующий опыт доказал, что ведущая роль в борьбе с коррупцией государства, которое не намерено делиться с обществом полномочиями и ответственностью в этой сфере, ведет к весьма скромным результатам, поскольку чиновники могут ограничить всех,
но не себя. Для этого нужен внешний ограничитель - структуры гражданского общества, иначе реализуется лишь естественная и постоянная тенденция к экспансии государственной монополии, к огосударствлению общества.
Сопротивление коррупции может стать эффективным лишь тогда, когда коррупция будет караться не только юридическими законами, но и станет морально неприемлема, осуждаема самим обществом. Не секрет, что системную коррупцию производят не только госорганы, но и сами граждане, а также бизнес, отстаивая свои интересы вне правового поля и провоцируя чиновников на оказание услуг с нарушением формальных правил и процедур, влекущих неравный доступ граждан к ресурсу. Без дающего нет и берущего. Тем не менее, успехи по минимизации коррупции могут быть значительными и в настоящее время. Все зависит от того, насколько далеко нынешнее российское государство готово пойти в этой борьбе.
Технологические меры противодействия коррупции очевидны:
- переход от прогрессорской по своей легитимации и извлекающей по своим целям к сервисной модели государства, чье существование легитимируется обеспечением прав и свобод обычных граждан, а не борьбой за место под солнцем с другими государствами и риторикой служения неким абстрактным интересам -высшим, государственным, народным, историческим и пр. [Мартьянов: 2014];
- сокращение области правовой формализации общественных отношений, предметов ведения, государственных функций и субъектов производства регулирующих правовых норм;
- сокращение избытка государственного регулирования и меры его проникновения в частную жизнь граждан и вопросы регулирования бизнеса;
- перераспределение полномочий и финансовых ресурсов в пользу органов, занимающихся решением непосредственных проблем граждан;
- административный самоконтроль внутри бюрократического аппарата;
- усиление элементов выбора при оказании государственных услуг; демонополизация вспомогательных государственных функций;
- публичное обсуждение всех общественно значимых решений и обязанность госорганов учитывать результаты публичного обсуждения и гражданских экспертиз в своей деятельности; развитие общественных советов при органах власти и института народной правотворческой инициативы [Руденко: 2002];
- открытая отчетность органов власти всех уровней и компаний с государственным участием, касающаяся, в первую очередь государственных финансов [Конвенция ООН.: 2003];
- поддержание конкуренции, системы сдержек и противовесов, взаимоконтроля внутри элит, что предполагает заложенный в законодательстве конфликт элит, наличие реальной политической оппозиции и ротации элит по итогам выборов;
- развитие механизмов прямой демократии (открытое правительство, публичные слушания, сходы граждан и т.п.) процедур общественной экспертизы, особенно на уровне местного самоуправления [Киселев и др.: 2007];
- принцип «презумпции виновности» государственных и муниципальных служащих, наделяемых полномочиями народом; в частности этот принцип связан с ратификацией странами-участниками статьи 20 «Незаконное обогащение» Конвенция ООН против коррупции от 31.10.2003 г [Конвенция ООН.: 2003] обязательность проверки сигналов граждан о коррупции, в том числе из анонимных источников;
- развитие институтов, действующих в интересах граждан, например, института судебного следователя, так как обычные граждане не располагают
ресурсами, позволяющими им в состязательном процессе эффективно отстаивать свои права и интересы, особенно в отношении юридических лиц.
Кроме того, всегда и везде значительно сокращают поле коррупции установление и поддержание простых технологических стандартов деятельности органов власти:
- наличие и соблюдение административного регламента деятельности учреждения, в котором даны наглядные нормативы и блок-схемы всех возможных действий госслужащих;
- уведомительный порядок регистрации граждан и большинства субъектов предпринимательской и некоммерческой деятельности;
- развитие механизмов «электронного правительства» и онлайновых процедур оказания гражданам государственных услуг, регламентированная жесткими сроками выдача разного рода разрешений, регистраций и справок; определение предельных сроков выдачи справок и иных документов после обращения гражданина;
- введение единых универсальных цифровых подписей граждан и юридических лиц, что позволяет ускорить документооборот с органами власти, избегая лишних материальных и временных затрат;
- свободный доступ граждан в любые госучреждения; наличие у органов власти Интернет-сайтов с обратной связью, телефонами, четким распорядком работы, открытым документооборотом;
- определение максимальной очереди в госучреждения, ее единый электронный характер; точное знание, что ответственный госслужащий должен снять трубку и ответить на вопрос или дать консультацию;
- знание у кого и где можно сразу же обжаловать действия госслужащего; все отказы гражданам должны быть письменно мотивированы с правом их обжалования в вышестоящей инстанции;
- конкурсное распределение услуг для органов власти и госзаказа с последующей проверкой независимыми аудиторскими службами их результатов.
Подобные технологические нормы и меры самоконтроля элементарно дисциплинируют госслужащих и снижают у них желание приватизировать в своекорыстных целях частичку государства, когда гражданам не ясны чиновничьи обязанности, полномочия и стандарты деятельности.
Важной мерой сдерживания коррупции является реализация прямого участия граждан в осуществлении власти в виде консультативных общественных советов, общественных палат, публичных общественных слушаний на муниципальном уровне, сходов и собраний граждан, гражданских экспертиз и иных форм и практик участия в обсуждении властных решений. При этом необходимо закрепление механизмов реального учета и выполнения муниципалами и госорганами в своей деятельности решений, выработанных перечисленными формами гражданского соучастия во власти. В результате любые органы власти смогут ощутить дисциплинирующий противовес, а также подконтрольность со стороны граждан и их объединений, активность и самодеятельность которых следует всячески поощрять. Достаточно отметить, что участие присяжных заседателей в судебных решениях приводит к тому, что доля оправдательных приговоров достигает 20%, в то время как профессиональные судьи дают не более 1-4,5% оправданий, да и те объясняются, как правило, «браком» работы следователей и прокуроров. При этом решения жюри присяжных в России по процедурным поводам часто отменяют вышестоящие судебные инстанции [Кошкина: 2014]. Аналогичный «профессиональный кретинизм» в принятии общественных и государственных реше-
ний следует активно корректировать и в других сферах, чтобы у принимающих решения должностных лиц не возникало ложного чувства своей незаменимости, непогрешимости и сверхкомпетентности, часто приводящих в итоге к безнаказанности, вольному толкованию законов, снижению этической чувствительности к обстоятельствам принятия общественно значимых решений.
Например, в области судопроизводства в мире все более популярными становятся институты и практики медиации. Благодаря им посредники, пользующиеся общественным авторитетом, но не выносящие обязывающих для сторон решений, помогают сторонам достичь взаимовыгодного разрешения гражданских споров [Руденко: 2012]. Медиация позволяет более гибко и неформально подойти к удовлетворению интересов сторон во всем возможном спектре решений, избегая обращения к государственным органам, а следовательно и опасностей коррупционного влияния при рассмотрении дела в суде.
Вместе с тем организация независимого гражданского контроля, проведение автономных профессиональных экспертиз властных решений - непростая проблема, которая не имеет окончательного решения и должна быть решаема вновь и вновь в каждом обществе. Существует «железный закон олигархических тенденций» сформулированный Р. Михельсом как естественная тяга к самоконцентрации власти в организациях, к сосредоточению ее в руках немногих, которой можно противостоять только извне этой власти, но «даже в том случае, если когда-либо недовольным массам удастся лишить господствующий класс его власти, то ... в среде самих масс с необходимостью появится новое организованное меньшинство, которое возьмет на себя функции господствующего класса [Михельс: 2000, с. 545].
В частности, даже Национальный план фактически отводит обществу только роль наблюдателя, резервируя за ним лишь право на пассивную «реакцию» относительно антикоррупционной политики государства, не влекущую никаких ответных обязательств. Государство оставляет за собой полную свободу выбора относительно гражданских инициатив по корректировке антикоррупционной стратегии (глава 2, пункт д). Более того, государство не только подтверждает факультативный характер участия общественных организаций, но и переворачивает ситуацию, фактически берет на себя функцию координации деятельности общественных организаций, специализирующихся на «формировании в обществе нетерпимого отношения к коррупции» (глава 3, пункт «г») [Национальный план.: 2012]. При этом само государство как объект потенциального влияния не входит в область прав, полномочий и компетенции общественных организаций, формирующих указанную «нетерпимость».
Позитивным моментом Национального плана могла бы стать разработка проекта Федерального закона «Об основах общественного контроля», который был внесен Президентом РФ В. Путиным в Госдуму в марте 2014 г. [Проект Федерального закона.: 2014]. Однако слабые стороны проекта закона связаны прежде всего с отсутствием действенных полномочий у субъектов общественного контроля, благодаря которым они могли бы добиваться от государства реальных изменений механизмов, практик и институтов, ограничивая законопроект разного рода мониторингами, обсуждениями, слушаниями, отчетами и жалобами в адрес того же государства. В проекте федерального закона отсутствует закрепление каких-либо прав граждан как субъектов общественного контроля, а права коллективных субъектов (профсоюзы, общественных советы, общественные палаты) сводятся лишь к таким ритуальным мероприятиям, как «участие в ежегодном отчете о результатах деятельности» Правительства РФ,
губернаторов, мэров, и «выявление нарушений требований законодательства и (или) антикоррупционных стандартов во взаимодействии с органами юстиции, судами и другими правоохранительными органами Российской Федерации». Таким образом, общественный контроль в проекте закона не наполнен независимой от государства субъектностью, превращаясь через совместные «отчеты» и «взаимодействия» с органами власти лишь в практику легитимации существующего политического порядка. Общественный контроль остается в законопроекте лишь символом такового, как в свое время народные заседатели в СССР были символами участия народа в правосудии, но не его реальными субъектами.
Очевидно, что любые органы власти несмотря на антикоррупционную риторику не заинтересованы в наличии независимых экспертных и контрольных органов, выносящих оценки их деятельности в целом и/или отдельных должностных лиц, влияющих на процесс принятия решений. Поэтому государственные и муниципальные органы, действующие в своих интересах, неизменно ориентированы на поддержку общественных организаций, которые либо существуют при властных органах, осуществляя их легитимацию, либо на смешанные общественно-государственные органы, которые власть может контролировать опосредованно, например делегируя в их правление своих лояльных представителей. Соответственно эффективное противодействие коррупции возможно только в том случае, если гражданские экспертизы будут проводить автономные от власти самодеятельные общественные организации, а принятые ими решения будут на нормативом уровне вписаны в общий механизм принятия публичных, общественно значимых решений [Руденко: 2007].
Представляется, что полностью искоренить коррупцию в нефантастической перспективе невозможно. Тем не менее вполне реально а) ограничить сферу возможных злоупотреблений, б) минимизировать условия воспроизводства коррупции и в) морально ее дискредитировать.
Начинать борьбу следует сверху, объединяя усилия как органов власти, так и последовательно подключая пока плохо востребованные сетевые ресурсы противодействия коррупции самих граждан и их объединений. Очевидно, что если политический истеблишмент не способен дать обществу примеров этического поведения и моральных образцов, примеров коррупционной нетерпимости, отсутствия двойных стандартов [Булипопова: 2010], то любая институциональная и ценностная борьба с коррупцией в обществе обречена на поражение. Чтобы ослабить коррупцию, ее как явление недостаточно поставить вне формального юридического закона. Необходимо изменить отношение к ней и со стороны общепринятой морали.
Наконец, эффективное контролирующее участие граждан во власти прямо связано с их компетентностью. Однако даже быстрый рост последней в модерном обществе не позволяет подавляющему большинству граждан взаимодействовать с профессиональными чиновниками на равных. Рост компетенции и автономии граждан может быть реализован расширением для них возможностей самостоятельно и сообща контролировать и разрешать широкий круг жизненно важных проблем, в которых они наиболее сведущи, так как постоянно имеют с ними дело.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Бляхер Л.Е. Коррупция как политическая проблема: кто, как и зачем сражается с коррупцией в России // Полития. 2012. № 4. С. 89-103.
2. Борьба с коррупцией: шаг за шагом приблизимся к цели?, 2013 [Электронный ресурс]. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=113912 (дата обращения: 01.06.2014).
3. Булипопова Е.В. Причины и предпосылки появления термина «двойные стандарты» в политическом дискурсивном пространстве // Науч. ежегодник Ин-та философии и права Урал. отд-ния Рос. акад. наук. 2010. Вып. 10. С. 346-354.
4. Данные Росстата, 2014 [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/free_ doc/new_site/gosudar/chisl_vetv.xls (дата обращения: 01.07.2014).
5. Киселев К.В., Ляпустина М.А., Руденко В.Н. Публичные слушания в муниципальных образованиях. Екатеринбург : Урал. фонд социал. исслед., 2007. 152 с.
6. Конвенция ООН против коррупции от 31.10.2003 г. [Электронный ресурс]. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N03/453/17/PDF/N0345317.pdf7OpenElement (дата обращения: 01.06.2014).
7. Концепция административной реформы в Российской Федерации (на 20062010 гг.), 2005 [Электронный ресурс]. URL: http://www.fas.gov.ru/netcat_files/227/183/h_ e24b9147c76467012c01c21b2e7ba60e (дата обращения: 01.06.2014).
8. Коррупция в России : мониторинг. Опрос ВЦИОМ от 12-13 августа 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114572 (дата обращения: 01.06.2014).
9. Кошкина А. Достаточное оправдание, 2014 [Электронный ресурс]. URL: http:// www.gazeta.ru/social/2014/02/11/5901105.shtml (дата обращения: 01.06.2014).
10. Мартьянов В.С. Глобальный Модерн, постматериальные ценности и периферийный капитализм в России // ПОЛИС : Полит. исслед. 2014. № 1. С. 84-97.
11. Мартьянов В.С. Национальный план борьбы с коррупцией: условия эффективности // Инновационная Россия : сб. работ лауреатов и дипломантов Всерос. конкурса интеллектуал. проектов «Держава-2009». М. : ФОРУМ, 2010. С. 77-91.
12. МихельсР. Социология политической партии в условиях демократии // Политология : хрестоматия / сост. М.А. Василик, М.С. Вершинин. М. : Гардарики, 2000. С. 540-551.
13. Национальный план противодействия коррупции от 31.07.2008 года, Пр-1568 Президента РФ // Рос. газ. 2008. 5 авг.
14. Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70147070/#block_1000#ixzz33rGDTuQC (дата обращения: 01.06.2014).
15. Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А., Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал рос. права. 2006. № 2. С. 3-23.
16. Панкевич Н.В. Коррупционные риски в условиях глобализации // Полития. 2009. № 4(55). С. 75-85.
17. Проект Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», 2014 [Электронный ресурс]. URL: http://storage.esp.tomsk.gov.ru/ files/27916/zakon.pdf (дата обращения: 01.06.2014).
18. Руденко В.Н. Альтернативное урегулирование правовых споров как перспективная форма противодействия коррупции // (Правовые проблемы противодействия коррупции : материалы Междунар. науч. конф. Москва, 2 нояб. 2011 г.) / отв. ред. Л.В. Андриченко, О.О. Журавлева. М. : Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Рос. Федерации ; Изд. дом «Юриспруденция», 2012. C. 145-147.
19. Руденко В.Н. Институт народной правотворческой инициативы в современном конституционализме // Конституц. и муницип. право. 2002. № 2. С. 4-8.
20. Руденко В.Н. Консультативные общественные советы в системе делибератив-ной демократии // Сравн. конституц. обозрение. 2007. № 4. С. 116-124.
21. Startsev Y «Informal» institutions and practices: Objects to explore and methods to use for comparative research // Perspectives on European Politics and Society. 2005. Vol. 6, № 2. P. 331-351.
22. United Nations e-Government Survey 2012. E-Government for the People [Электронный ресурс]. URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/ unpan048065.pdf (дата обращения: 01.06.2014).
23. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Рос. газ. 2008. 30 дек.
24. Федеральный закон Российской Федерации от 09 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Рос. газ. 2009. 13 фев.
25. Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Рос. газ. 2009. 22 июля.
26. Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 года № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ; услуг отдельными видами юридических лиц» // Рос. газ. 2011. 22 июля.
27. Федеральный закон Российской Федерации от 03 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // Рос. газ. 2012. 5 дек.
28. Федеральный закон Российской Федерации от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Рос. газ. 2013. 12 апр.
29. Указ Президента Российской Федерации от 04.04.1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» // Рос. газ.1992. 07 апр.
30. Указ Президента Российской Федерации от 24.11.2003 г. № 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» // Рос. газ. 2003. 26 нояб.
31. Указ Президента Российской Федерации от 19.05.2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Рос. газ. 2008. 22 мая.
REFERENCES
Blyakher L.E. Korruptsiya kak politicheskaya problema: kto, kak i zachem srazhaetsya s korruptsiey v Rossii, Politiya, 2012, no. 4, pp. 89-103. (in Russ.).
Bor'ba s korruptsiey: shag za shagom priblizimsya k tseli?, 2013, available at: http:// wciom.ru/index.php?id=459&uid=113912 (accessed 01 June 2014). (in Russ.).
Bulipopova E.V. Prichiny i predposylki poyavleniya termina «dvoynye standarty» v politicheskom diskursivnom prostranstve, Nauch. ezhegodnik In-tafilosofii i prava Ural. otd-niyaRos. akad. nauk, 2010, iss. 10, pp. 346-354. (in Russ.).
Dannye Rosstata, 2014, available at: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/gosudar/ chisl_vetv.xls (accessed 01 July 2014). (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 03 dekabrya 2012 goda № 230-FZ «O kontrole za sootvetstviem raskhodov lits, zameshchayushchikh gosudarstvennye dolzhnosti, i inykh lits ikh dokhodam», Ros. gaz., 2012, 5 Dec. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 05 aprelya 2013 goda № 44-FZ «O kontraktnoy sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd», Ros. gaz., 2013, 12 Apr. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 09 fevralya 2009 goda № 8-FZ «Ob obespechenii dostupa k informatsii o deyatel'nosti gosudarstvennykh organov i organov mestnogo samoupravleniya», Ros. gaz., 2009, 13 Feb. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 17 iyulya 2009 goda № 172-FZ «Ob antikorruptsionnoy ekspertize normativnykh pravovykh aktov i proektov normativnykh pravovykh aktov», Ros. gaz., 2009, 22 July. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 18 iyulya 2011 goda № 223-FZ «O zakupkakh tovarov, rabot, uslug otdel'nymi vidami yuridicheskikh lits», Ros. gaz., 2011, 22 July. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 25 dekabrya 2008 goda № 273-FZ «O protivodeystvii korruptsii», Ros. gaz., 2008, 30 Dec. (in Russ.).
Kiselev K.V., Lyapustina M.A., Rudenko V.N. Publichnye slushaniya v munitsipal'nykh obrazovaniyakh, Ekaterinburg, Ural. fond sotsial. issled., 2007, 152 p. (in Russ.).
Kontseptsiya administrativnoy reformy v Rossiyskoy Federatsii (na 2006-2010 gg.), 2005, available at: http://www.fas.gov.ru/netcat_files/227/183/h_e24b9147c76467012c01c21 b2e7ba60e (accessed 01 June 2014). (in Russ.).
Konventsiya OONprotiv korruptsii ot 31.10.2003 g., available at: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N03/453/17/PDF/N0345317.pdf?0penElement (accessed 01 June 2014). (in Russ.).
Korruptsiya vRossii: monitoring. Opros VTslOM ot 12-13 avgusta 2013 g., available at: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114572 (accessed 01 June 2014). (in Russ.).
Koshkina A. Dostatochnoe opravdanie, 2014, available at: http://www.gazeta.ru/ social/2014/02/11/5901105.shtml (accessed 01 June 2014). (in Russ.).
Martianov V. S. Global'nyy Modern, postmaterial'nye tsennosti i periferiynyy kapitalizm v Rossii, POLIS: Polit. issled, 2014, no. 1, pp. 84-97. (in Russ.).
Martianov V.S. Natsional'nyy plan bor'by s korruptsiey: usloviya effektivnosti, Innovatsionnaya Rossiya : sb. rabot laureatov i diplomantov Vseros. konkursa intellektual. proektov «Derzhava-2009», Moscow, FORUM, 2010, pp. 77-91. (in Russ.).
Michels R. Sotsiologiya politicheskoy partii v usloviyakh demokratii, M.A. Vasilik, M.S. Vershinin (comp.) Politologiya : khrestomatiya, 2000, pp. 540-551. (in Russ.).
Natsional'nyy plan protivodeystviya korruptsii na 2012—2013 gody, available at: http:// base.garant.ru/70147070/#Mock_1000#ixzz33rGDTuQC (accessed 01 June 2014). (in Russ.).
Natsional'nyy plan protivodeystviya korruptsii ot 31.07.2008 goda, Pr-1568 Prezidenta RF, Ros. gaz., 2008, 5 Aug. (in Russ.).
Nozdrachev A.F., Tikhomirov Yu.A., Khabrieva T.Ya. Administrativnaya reforma: resheniya i problem, Zhurnal ros. prava, 2006, no. 2, pp. 3-23. (in Russ.).
Pankevich N.V. Korruptsionnye riski v usloviyakh globalizatsii, Politiya, 2009, no. 4(55), pp. 75-85. (in Russ.).
Proekt Federal'nogo zakona «Ob osnovakh obshchestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii», 2014, available at: http://storage.esp.tomsk.gov.ru/files/27916/zakon.pdf (accessed 01 June 2014). (in Russ.).
Rudenko V.N. Al'ternativnoe uregulirovanie pravovykh sporov kak perspektivnaya forma protivodeystviya korruptsii, L.V. Andrichenko, O.O. Zhuravleva (gen. eds.) Pravovye problemy protivodeystviya korruptsii : materialy Mezhdunar. nauch. konf. Moskva, 2 noyab. 2011 g.), Moscow, In-t zakonodatel'stva i sravn. pravovedeniya pri Pravitel'stve Ros. Federatsii, Izd. dom «Yurisprudentsiya», 2012, pp. 145-147. (in Russ.).
Rudenko V.N. Institut narodnoy pravotvorcheskoy initsiativy v sovremennom konstitutsionalizme, Konstituts. i munitsip. pravo, 2002, no. 2, pp. 4-8. (in Russ.).
Rudenko V.N. Konsul'tativnye obshchestvennye sovety v sisteme deliberativnoy demokratii, Sravn. konstituts. obozrenie, 2007, no. 4, pp. 116-124. (in Russ.).
Startsev Y. «Informal» institutions and practices: Objects to explore and methods to use for comparative research, Perspectives on European Politics and Society, 2005, vol. 6, no. 2, pp. 331-351.
Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 04 aprelya 1992 goda № 361 «O bor'be s korruptsiey v sisteme gosudarstvennoy sluzhby», Ros. gaz., 1992, 07 Apr. (in Russ.).
Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 19 maya 2008 goda № 815 «O merakh po protivodeystviyu korruptsii», Ros. gaz., 2008, 22 May. (in Russ.).
Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 24 noyabrya 2003 goda № 1384 «O Sovete pri Prezidente Rossiyskoy Federatsii po bor'be s korruptsiey», Ros. gaz., 2003, 26 Nov. (in Russ.).
United Nations e-Government Survey 2012. E-Government for the People, available at: http:// unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf (accessed 01 June 2014).
Victor S. Martianov, Candidate of Political Science, associate professor, Scientific Secretary, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences. Ekaterinburg. E-mail: martianovy@rambler.ru
INSTITUTIONAL COMBATING CORRUPTION: LEGISLATIVE FRAMEWORK AND PUBLIC CONTROL
Abstract: As the worldwide historical experience proves, corruption could be minimized by twofold policy that combines restrictions of bureaucrats' behavior by standards and public control, as well as by the widening the borders of trust in public life. The first type of policy is connected with reducing the "spheres of uncertainty" and possibilities of the interrelations between state and municipal officers, medical personnel, teachers, policemen and other state and municipal employees with regular citizen as receivers of their services. The second type of policy imposes creating the joint institutional conditions and rules of the relationships within the state and public bodies where corruptive behavior becomes economically unprofitable and morally inacceptable.
Keywords: corruption, institutional resistance, modernity values, state service standards, liberalization, trust, public control, transparency of power.
