CC BY
21УДК 351:343.2/.7
Вадим Юрьевич Пантелеев
кандидат юридических наук, доцент, председатель Уставного Суда Свердловской области, заведующий кафедрой конституционного и административного права Уральского гуманитарного института, г. Екатеринбург.
ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМНОСТИ И КОМПЛЕКСНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассмотрены вопросы комплексного использования законодательства Российской Федерации в противодействии коррупции, в том числе проблемы создания системы законодательства по противодействию коррупции. Исследованы вопросы общественного и государственного антикоррупционного контроля. Проанализированы как ранее известные нормы Уголовного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так и новые составы, направленные на борьбу с коррупцией, роль различных видов судопроизводства в этой государственной деятельности, а также системный подход различных судов к этой работе. Отдельно рассмотрена проблема создания органов административной юстиции (в том числе административных судов) как мера защиты граждан от коррупционных проявлений со стороны органов государственной и муниципальной власти, исследованы преимущества данной меры в сравнении с традиционным судопроизводством общей юрисдикции.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционное законодательство, судебная система, административная юстиция, ответственность.
Проблемные вопросы правового регулирования противодействия коррупции на современном этапе политического, экономического и социального развития страны являются наиболее значимыми как для российского общества и государства в целом, так и для обычного гражданина. В Федеральном законе № 273-Ф3 от 25 декабря 2008 года «О противодействии коррупции» четко сформулированы основные принципы и направления деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции [Федеральный закон № 273-ФЗ: 2008]. Это создание национальной системы противодействия коррупции, основой которой будет деятельность не только государственных органов РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных организаций, общественных советов, средств массовой информации и др., но и всего гражданского общества, каждого из граждан России, в первую очередь создание в обществе нетерпимого отношения к коррупционным проявлениям.
Не случайно определяя в статье 1 Закона противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции; выявлению,
предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений и минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, законодатель ставит эти задачи, как государственным органам, так и институтам гражданского общества.
Статья 3 данного закона выделяет такие принципы противодействия коррупции как признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность, публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; комплексность использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер и др.
Из этих основных определений и принципов вытекает необходимость комплексности и системности в деятельности субъектов противодействия коррупции. Президент России В.В. Путин в определении основных направлений внутренней и внешней политики нашего государства подчеркивает, что необходимо продолжить реализацию системы мер, направленных на минимизацию проявления коррупции, уделив внимание вопросам не только связанным со злоупотреблениями государственных и муниципальных служащих, но и с ликвидацией «привилегий» бизнес-структур, находящихся близко к исполнительной, законодательной или судебной власти [Послание Президента РФ...: 2012, с. 38-40].
Особое внимание он уделяет роли в этой работе не только государства, но и общества в целом. Это создание системы общественного обсуждения нормативных актов всех уровней власти, общественного контроля, повышения уровня взаимодействия при создании межведомственных органов по противодействию коррупции, общественных советов при правоохранительных органах, занимающихся выявлением, пресечением и документированием коррупционных правонарушений, антикоррупционных общественных организаций и т.д. [Послание Президента РФ.: 2013, с. 8, 33-35].
Говоря о системности и комплексности борьбы с коррупцией как общества, так и государства, необходимо остановиться на проблемах создания системы законодательства в России по противодействию коррупции, так как именно оно предопределяет основу правового регулирования в данной сфере. Согласно статье 2 Федерального закона «О противодействии коррупции», правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон «О противодействии коррупции» и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
На наш взгляд, необходимо определить вопросы общественного обсуждения проектов законов и других нормативных правовых актов, создание их независимой антикоррупционной экспертизы, механизма государственного и общественного контроля за доходами и расходами различных категорий должностных лиц и другие вопросы, связанные с принятием и реализацией антикоррупционного законодательства. В этой связи помимо контроля над доходами введен контроль над расходами и крупными приобретениями чиновников, руководителей госкомпаний, их ближайших родственников, изменена
система вознаграждения руководителей организаций, финансирующихся за счет бюджетных средств, в зависимости от качества работы и средней заработной платы основного персонала и другие вопросы. Принят Федеральный закон № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», направленный на ликвидацию коррупционных проявлений в сфере государственных закупок [Федеральный закон № 44-ФЗ: 2008]. Создается система эффективного общественного контроля, включающая в себя опубликование сведений о доходах, имуществе государственных и муниципальных служащих, открытое размещение в сети «Интернет» государственного и муниципального заказа товаров, работ и услуг, общественное обсуждение наиболее значимых нормативных правовых актов.
Вопросы системности и комплексности в полной мере касаются как всего антикоррупционного законодательства, так и норм публичного права его регламентирующих. Так, позиция ряда ученых, общественных деятелей и правоохранителей, что применение сурового наказания за совершение преступлений, предусмотренных главой 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ, таких как за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, дача и получение взятки дала определенные результаты. Совершенствование вопросов правоприменения, расширение составов преступлений, например введение ответственности глав муниципальных образований и т.д., привели к определенным результатам, но не позволили решить проблему создания действенной системы противодействия коррупции. Здесь необходимо возвратиться к комплексности и системности правового регулирования. Одним из направлений, на наш взгляд, является комплексность применения всего антикоррупционного законодательства. Если говорить о публичном праве, то это в первую очередь уголовное и административное законодательство. В уголовном праве это применение не только главы 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», но и главы 21 «Преступления против собственности», главы 22 «Преступления в сфере экономической деятельности» и главы 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» и др. Например, введение в действие статьи 174 УК РФ «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем» позволит значительно снизить последствия коррупционных правонарушений, однако практики ее применения за весь период ее действия практически нет. Аналогичная ситуация сложилась с правоприменением статей 201 УК РФ «Злоупотребление полномочиями» и 204 УК РФ «Коммерческий подкуп».
Если коснуться административного законодательства, то это в первую очередь появление в КоАП РФ и законодательстве субъектов норм, предусматривающих ответственность за коррупционные правонарушения и создание единой системы административной юстиции и судопроизводства по защите законных интересов, прав и свобод граждан от злоупотребления государственных и муниципальных органов и их должностных лиц. Так, в КоАП РФ уже введена статья 19.6.1. КоАП РФ «Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля требований законодательства о государственном контроле (надзоре),
муниципальном контроле» в соответствии с которой государственным и муниципальным служащим выносится не только предупреждение и штраф, но и дисквалификация на срок до одного года. В соответствии с нормами антикоррупционного законодательства РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления, соответствующие должностные лица при утрате доверия или умышленном представлении недостоверных сведений о своем доходе, имуществе или доходе и имуществе своих ближайших родственников могут быть лишены права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы. Так, в 2010 г только по этим основаниям было отстранено от занимаемых должностей свыше 2500 должностных лиц.
Создание органов административной юстиции, в том числе и административных судов, на наш взгляд, должно быть связано с защитой гражданина от коррупционных правоотношений с органом государственной и муниципальной власти. И здесь задача органов административной юстиции заключается в защите и восстановлении прав путем проведения административного расследования и отмены неправомерного индивидуального или нормативного акта соответствующего государственного или муниципального органа.
Гражданам важно действительно не то, кто привлечен к ответственности за нарушение их прав, а то, что их права надежно защищены и в случае нарушения они будут восстановлены в полном объеме. На VIII съезде судей РФ Президент РФ В.В. Путин говорил о необходимости создания именно системы защиты граждан от незаконной деятельности органов государственной и муниципальной власти и их должностных лиц. Президент понимает ее как проведение органами административной юстиции административных расследований, отмены незаконных актов и привлечения виновных должностных лиц к ответственности.
Важность создания такой системы подчеркнули такие ученые как В.М. Лебедев, Т.Я. Хабриева [Правосудие в современном мире: 2012, с. 613-624], П.П. Серков [Серков: 2012], В.Ф. Яковлев [Яковлев: 2003, с. 254], Ю.А. Тихомиров [Тихомиров: 2008, с. 258-259], И.В. Панова, А.А. Гришковец, Н.Ю. Хаманева, Н.Г. Салищева, А.П. Фоков и другие исследователи.
Необходимо отметить, что юрисдикционную деятельность осуществляют как суды российской судебной системы, так и органы исполнительной власти иные уполномоченные государственные органы, а также специально создаваемые юрисдикционные органы. Однако на законодательном уровне термин административной юстиции не определен и существует несколько точек зрения в теории права по созданию системы административной юстиции в РФ. Так, И.В. Панова определяет ее как систему судебных и квазисудебных органов, осуществляющих деятельность по контролю и надзору за законностью действий органов государственного администрирования, органов местного самоуправления их должностных лиц путем рассмотрения и разрешения административных споров на основе специального процессуального порядка реализации административных норм [Панова: 2001]. А.П. Фоков делает акцент на необходимость учреждения судебной юстиции по осуществлению административного судопроизводства на основании статей 118 и 126 Конституции РФ [Фоков: 2012]. Н.Ю. Хаманева, А.А. Гришковец, Н.Г. Салищева и другие говорят о необходимости создания правового механизма эффективной защиты прав граждан от административного произвола, бизнеса - от излишнего административного давления путем развития судебного и общественного контроля, а также путем создания единой системы органов государственного
контроля, независимых от органов исполнительной власти. Реализация института административной юстиции как общепризнанного мировым сообществом механизма обеспечит на должном уровне защиту прав, свобод и законных интересов граждан, как необходимого элемента правового государства [Предложения по основным направлениям...: 2011, с. 16-23].
Таким образом, с целью эффективной борьбы с коррупцией необходимо создание комплексной системы законодательства, включая различные отрасли публичного права, в первую очередь уголовного, административного и муниципального права и его правоприменения всеми органами государственной власти РФ, включая органы административной юстиции как важнейших составляющих правового регулирования общественных отношений.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Панова И.В. Административное судопроизводство в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 10. С. 13-20.
2. Панова И.В. Правовое регулирование административной юстиции: зарубежный и российский опыт // Вестн. Высш. Арбитраж. Суда Рос. Федерации. 2012. № 12. С. 7-85.
3. Правосудие в современном мире : моногр. под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Ха-бриевой. М. : Норма-Инфра-М, 2012. 704 с.
4. Предложения по основным направлениям совершенствования и кодификации административного законодательства Российской Федерации, а также по разработке проекта концепции его развития / Н.Ю. Хаманева [и др.] // Государство и право. 2011. № 12. С. 16-23.
5. Серков П.П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Рос. судья. 2012. № 12. С. 5-9.
6. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика : моногр. М. : Формула права, 2008. 400 с.
7. Фоков А.П. Современные проблемы административной юстиции в России: административные суды «за» и «против» // Рос. судья. 2012. № 2. С. 2-5.
8. Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М. : МАИК «Наука/Интерпериодика», 2003. 596 с.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : текст Кодекса приводится по состоянию на 20 сентября 2014 г. М. : Омега-Л, 2014. 460 с. (Кодексы Рос. Федерации).
10. Уголовный кодекс Российской Федерации : текст с изменениями и дополнениями на 1 февраля 2014 года. М. : Эксмо, 2014. 240 с. (Законы и кодексы).
11. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Рос. газ. 2008. 30 дек.
12. Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Рос. газ. 2013. 12 апр.
13. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации: (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М. : Известия, 2012. 62 с.
14. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации: (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М. : Известия, 2013.
REFERENCES
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 25 dekabrya 2008 goda № 273-FZ «O protivodeystvii korruptsii», Ros. gaz., 2008, 30 Dec. (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 5 aprelya 2013 goda № 44-FZ «O kontraktnoy sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya
gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd», Ros. gaz., 2013, 12 April. (in Russ.).
FokovA.P. Sovremennye problemy administrativnoy yustitsii v Rossii: administrativnye sudy «za» i «protiv», Ros. sud'ya, 2012, no. 2, pp. 2-5. (in Russ.).
Khamaneva N.Yu., Al'khimenko V. V., Vyruchaev A.A., Gordeeva N.A., Grishkovets A.A., Zabralov S.N., Lomakina V.F., Man'shina S.V., Medvedev V.N., Puchkova M.V., salishcheva N.G., Fil' M.M. Predlozheniya po osnovnym napravleniyam sovershenstvovaniya i kodifikatsii administrativnogo zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii, a takzhe po razrabotke proekta kontseptsii ego razvitiya, Gosudarstvo i pravo, 2011, no. 12, pp. 16-23. (in Russ.).
Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh : tekst Kodeksa privoditsyapo sostoyaniyu na 20 sentyabrya 2014g., Moscow, Omega-L, 2014, 460 p. (in Russ.).
Lebedev V.M., Khabrieva T.Ya. (eds.) Pravosudie v sovremennom mire : monogr., Moscow, Norma-Infra-M, 2012, 704 p. (in Russ.).
Panova I.V. Administrativnoe sudoproizvodstvo v Rossiyskoy Federatsii, Gosudarstvo ipravo, 2001, no. 10, pp. 13-20. (in Russ.).
Panova I.V. Pravovoe regulirovanie administrativnoy yustitsii: zarubezhnyy i rossiyskiy opyt, Vestn. Vyssh. Arbitrazh. Suda Ros. Federatsii, 2012, no, 12, pp. 7-85. (in Russ.).
Poslanie Prezidenta Rossiyskoy Federatsii Federal'nomu Sobraniyu Rossiyskoy Federatsii: (o polozhenii v strane i osnovnykh napravleniyakh vnutrenney i vneshney politiki gosudarstva), Moscow, Izvestiya, 2012, 62 p. (in Russ.).
Poslanie Prezidenta Rossiyskoy Federatsii Federal'nomu Sobraniyu Rossiyskoy Federatsii: (o polozhenii v strane i osnovnykh napravleniyakh vnutrenney i vneshney politiki gosudarstva), Moscow, Izvestiya, 2013. (in Russ.).
serkov P.P. Administrativnaya yustitsiya v Rossii: problemy teorii i praktiki, Ros. sud'ya, 2012, no. 12, pp. 5-9. (in Russ.).
Tikhomirov Yu.A. Pravovoe regulirovanie: teoriya i praktika : monogr., Moscow, Formula prava, 2008, 400 p. (in Russ.).
Ugolovnyy kodeks Rossiyskoy Federatsii : tekst s izmeneniyami i dopolneniyami na 1 fevralya 2014 goda, Moscow, Eksmo, 2014, 240 p. (in Russ.).
Yakovlev V.F. Ekonomika. Pravo. Sud. Problemy teorii i praktiki, Moscow, MAIK «Nauka/Interperiodika», 2003, 596 p. (in Russ.).
Vadim Yu. Panteleev, Candidate of Law, associate professor, Chairman of Charter Court of Sverdlovsk region, Head of the Department of Constitutional and Administrative Law, Ural Institute of Humanities. Ekaterinburg.
PRESENT PROBLEMS OF SYSTEMIC AND COMPREHENSIVE LEGAL REGULATION OF ANTI-CORRUPTION IN RUSSIAN FEDERATION
Abstract: The article considers problems of complex use of legislation of the Russian Federation in combating corruption, including problems of formation of the system of legislation on combating corruption. The author studies matters of public and state anticorruption control, and analyzes previously known provisions of the Criminal code of the Russian Federation and of the Code on Administrative Offences, as well as new compositions aimed at combating corruption. The role of different types of legal proceedings in the state activity, as well as systemic approach of different courts to this work are observed. In addition, the problem of formation administrative jurisdictions (including administrative courts) as a measure of protection citizens against corruption of state and municipal authorities is discussed. The advantages of such measures in comparison with traditional proceedings of general jurisdiction are investigated.
Keywords: corruption, anti-corruption legislation, the judicial system, administrative justice, responsibility.
