Роль уполномоченных по защите прав предпринимателей в профилактике коррупции Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.7

Валентина Викторовна Эмих

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела права Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург.

E-mail: [email protected]

РОЛЬ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ В ПРОФИЛАКТИКЕ КОРРУПЦИИ

В статье проанализированы основные функции уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации. Особая значимость этого института заключается в том, что он имеет значительный функциональный потенциал по профилактике коррупции, поскольку один из ключевых принципов противодействия коррупции -приоритетное применение мер, направленных на ее профилактику. Автор выделяет пять функций: аналитическая, корректирующая, мобилизационная, просветительская и интеграционная. Несмотря на высокую оценку функционального потенциала уполномоченных по защите прав предпринимателей в профилактике коррупции сделан вывод о необходимости дальнейшего совершенствования их функций посредством мер правового и организационного обеспечения.

Ключевые слова: уполномоченные по защите прав предпринимате-лей, противодействие коррупции, предупреждение коррупции, бизнес-омбудсмен, защита прав человека.

В 2011-2014 гг. в России произошел ряд существенных изменений, направленных на решение поставленных Президентом Российской Федерации задач по улучшению условий ведения бизнеса и обеспечению его гарантированной защиты. В их числе в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и в прокуратурах субъектов Российской Федерации созданы структурные подразделения по надзору за соблюдением прав предпринимателей в целях совершенствования надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности, создан Центр общественных процедур «Бизнес против коррупции», введен институт инвестиционных уполномоченных в федеральных округах, происходит становление института уполномоченных по правам предпринимателей.

В июне 2012 г. на должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (далее - Уполномоченный) указом Президента Российской Федерации [Указ Президента: 2012] был назначен Б.Ю. Титов, председатель общероссийской общественной организации «Деловая Россия», и данная должность была внесена в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Законодательно статус обозначенного должностного лица закреплен Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» [Федеральный закон № 78-ФЗ: 2013]. Им же определены основы правового статуса уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации. Но процесс становления данного института в субъектах Российской Федерации начался до принятия

данного закона. На момент принятия закона более чем в половине субъектов Российской Федерации функционировали подобные уполномоченные. Среди них уполномоченные, близкие по положению в системе государственных органов к модели «исполнительного» омбудсмена (например Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Ростовской области, уполномоченный по правам предпринимателей при Губернаторе Воронежской области), «законодательного» омбудсмена (например Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Башкортостан, Уполномоченный по правам предпринимателей в Ульяновской области) и «гибридного» омбудсмена (Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Псковской области). Единообразие в установлении их правового статуса отсутствовало. В настоящее время законодательные модели уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации сориентированы на модель Уполномоченного (см., напр.: [Закон Владимирской области № 72-ОЗ: 2013; Закон Ярославской области № 25-З: 2013]). Это способствует к становлению единого целостного института уполно-моченных по защите прав предпринимателей в России. По состоянию на 1 июля 2014 г. уполномоченные по защите прав предпринимателей функционировали в 80 из 85 субъектов Российской Федерации.

Нацеленность данного института, в том числе на противодействие коррупции, еще на этапе создания была подчеркнута Президентом Российской Федерации В.В. Путиным: «.. .для формирования совершенной системы государственных услуг для бизнеса необходимо время. Текущие проблемы, когда предприниматель сталкивается с нарушением своих прав, бюрократическим давлением, коррупцией, административными барьерами, нужно решать уже сегодня. Именно поэтому также в контакте с бизнесом в России создаётся новый специальный институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей» [Выступление В.В. Путина: 2012]. На сегодняшний день уполномоченные по защите прав предпринимателей продемонстрировали достаточную степень эффективности в противодействии коррупции.

Из всех видов деятельности, входящих в законодательно закрепленное понятие коррупции (предупреждение коррупции, выявление, предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений); минимизация и ликвидация последствий коррупционных правонарушений [Федеральный закон № 273-ФЗ: 2008, п. 2 ст. 1]. Приоритет в деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в сфере противодействия коррупции ввиду ограниченности полномочий указанных государственных органов должен принадлежать именно функциям по профилактике коррупции. К их числу относятся 1) аналитическая, 2) корректирующая, 3) мобилизационная, 4) просветительская, 5) интеграционная.

Аналитическая функция предполагает выявление коррупциогенных факторов и типичных коррупционных практик, анализ причин их возникновения, проведение антикорруционной экспертизы правовых актов и их проектов в сфере предпринимательской деятельности, подготовку заключений на проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права субъектов предпринимательской деятельности. Анализ Доклада Уполномоченного Президенту Российской Федерации-2014 [Доклад Уполномоченного: 2014] показал, что к числу таких факторов и практик, в частности, относятся: систематическое проведение внеплановых проверок; неурегулированность законодательством отдельных вопросов, особенно это касается законодательства в сфере государ-

ственных (муниципальных) закупок, в сфере трудовой миграции, земельного законодательства; низкий уровень правовой грамотности предпринимателей; низкий уровень информированности о муниципальных услугах, оказываемых предпринимателям, и сложность административных процедур их получения; принятие нормативных правовых актов без учета мнения предпринимательского сообщества; высокое налоговое бремя для предпринимателей; чрезмерный налоговый контроль; дублирование полномочий контрольно-надзорных налоговых органов; силовое давление на бизнес со стороны властных структур, жесткие штрафные санкции и расширение их применения со стороны надзорных органов, создание приоритетов для государственных и муниципальных унитарных предприятий по сравнению с иными участниками рынка; отсутствие упрощенных форм легализации трудовой деятельности для самозанятых граждан; неэффективность патентной системы налогообложения для индивидуальных предпринимателей; условия предоставления микрозаймов государственными микрофинансовыми организациями не соответствуют инвестиционным целям предпринимателей; сложность процедур легализации трудовой деятельности иностранных граждан и др. Таким образом, доклады уполномоченных по защите прав предпринимателей по сути являются индикаторами состояния бизнес-климата, эффективности противодействия коррупции в отношениях органов публичной власти и субъектов предпринимательской деятельности и позволяют выявить необходимые направления деятельности по противодействию коррупции.

С аналитической функцией тесно связана корректирующая - уполномоченные по защите прав предпринимателей содействуют устранению выявленных коррупционных практик и коррупционных факторов и причин коррупции в отношениях органов публичной власти и субъектов предпринимательской деятельности преимущественно посредством направления предложений соответствующим органам по совершенствованию правовых актов, в том числе административных регламентов, кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих. Уполномоченным были реализованы следующие инициативы: принят IV пакет гуманизации уголовного законодательства, в том числе введены шесть специальных статей, квалифицирующих мошенничество (мошенничество в сфере кредитования, мошенничество в сфере предпринимательской деятельности); изменены правила возбуждения уголовных дел в сфере предпринимательской деятельности; предложена амнистия для предпринимателей; конкретизированы правила изъятия документов и (или) электронных носителей информации в ходе оперативно-розыскных мероприятий; выдвинута инициатива создания единого реестра проведения контрольно-надзорных мероприятий (с единой нумерацией и размещением основных документов, свидетельствующих о законности проведения проверок); принят закон о страховании вкладов индивидуальных предпринимателей [Доклад Уполномоченного: 2014].

Одна из важнейших функций уполномоченных по защите прав предпринимателей по профилактике коррупции - мобилизационная, предполагающая вовлечение общественности, в частности предпринимателей, в принятие органами публичной власти решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности. В их задачи включены взаимодействие с предпринимательским сообществом и содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав субъектов предпринимательской деятельности. К

числу полномочий отдельных региональных уполномоченных отнесено информирование общественности о состоянии защиты прав предпринимателей в соответствующем субъекте Российской Федерации (например Пензенская и Новосибирская области).

При уполномоченных допускается создание общественных советов, общественных помощников и общественных бизнес-омбудсменов по разным направлениям. На сегодняшний день действуют более двух десятков подобных омбудсменов при Уполномоченном: по интеллектуальной собственности, налогам, антимонопольному законодательству, строительству, защите прав предпринимателей на рынке банковских услуг, защите инвестиций за рубежом, по вопросам, связанным с ликвидацией нарушений прав предпринимателей в сфере противодействия коррупции в правоприменительной практике, по закупкам, по вопросам защиты малого и среднего предпринимательства, банкротства, в сфере молодежного предпринимательства и др. Преимущества данного института очевидны. Во-первых, это способ вовлечения граждан в деятельность государственных органов и соответственно в процесс формирования государственной политики. Во-вторых, создание общественных омбуд-сменов служит гарантией обеспечения объективного рассмотрения вопроса лицом, имеющим знания в конкретной области. Уполномоченный активно взаимодействует с Центром общественных процедур «Бизнес против коррупции» - некоммерческой организацией, объединяющей работающих на условиях pro bono publico представителей делового сообщества и общественных организаций, обеспечивающей прозрачность и публичность при работе с поступившими жалобами.

Просветительная функция представляет собой содействие повышению правовой грамотности предпринимателей в рамках как общей текущей деятельности, так и специальных проектов.

Интеграционная функция включает в себя обеспечение взаимодействия с правоохранительными и иными государственными органами в сфере противодействия коррупции (в частности Уполномоченным заключены соглашения о сотрудничестве с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Следственным комитетом Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой судебных приставов, Счетной палатой Российской Федерации; регулярно проводятся совместные рабочие группы с государственными органами); обеспечение взаимодействия уполномоченных по защите прав предпринимателей; международное сотрудничество.

Уполномоченный выступает в качестве партнера проекта «Защита предпринимателей в Российской Федерации от коррупционных практик» - проекта Совета Европы и Евросоюза, реализуемого с 2013 г. в соответствии с программой «Партнерство для модернизации», в рамках которого были в том числе подготовлены экспертные исследования «Сравнительный анализ мер обеспечения добросовестности и верховенства права в государствах-членах Совета Европы и другой международный опыт по предотвращению злоупотреблений по использованию государственных органов в корпоративных конфликтах, нарушении конкуренции, рейдерских захватах» и «Сравнительный анализ практике в государствах-членах Совета Европы по защите заявителей о коррупции».

Таким образом, уполномоченные по защите прав предпринимателей имеют значительный функциональный потенциал по профилактике коррупции. Наметилась тенденция модернизации института уполномоченного по

защите прав предпринимателей по расширению полномочий данных омбуд-сменов. Законодательно они наделены императивными полномочиями [Федеральный закон № 78-ФЗ: 2013, ст. 5, 10]. Кроме того, предлагается установление более широкого круга полномочий уполномоченных по защите прав предпринимателей: предлагается наделить их правом отстранения чиновника от выполнения их обязанностей до рассмотрения дела в суде [Доклад Уполномоченного: 2014], расширить процессуальные права, закрепив за ними следующие: обратиться в суд в защиту публичных интересов в сфере предпринимательской деятельности; реализовывать меры, направленные на заключение мирового соглашения субъектов предпринимательской деятельности с органами государственной власти; при рассмотрении дела с участием заявителя в арбитражном суде вступить в дело на стороне истца или ответчика в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований; вступить в дело, производство по которому возбуждено судом для вынесения заключения по делу с правами стороны по делу и др. [Проект Федерального закона: 2014].

Вместе с тем следует отметить, что существенное расширение круга полномочий и закрепление императивных полномочий за уполномоченными по защите прав предпринимателей противоречит сущности института ом-будсмена и общим тенденция развития института омбудсмена в мире. Объем полномочий уполномоченных по защите прав предпринимателей по реализации функций в сфере профилактики коррупции следует считать достаточным. Дальнейшее развитие функционального потенциала института уполномоченных по защите прав предпринимателей в сфере противодействия коррупции должно осуществляться посредством правового закрепления механизмов реализации имеющихся полномочий.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Выступление В.В. Путина на 16 Петербургском международном экономическом форуме [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/15709 (дата обращения: 18.11.2014).

2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год от 21 февраля 2014 года [Электронный ресурс]. URL: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/ (дата обращения: 18.11.2014).

3. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодейст-вии коррупции» // Рос. газ. 2008. 30 дек.

4. Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» // Рос. газ. 2013. 13 мая.

5. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей» и отдельные законодательные акты Российской Федерации 509712-6, внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 28 апреля 2014 года [Элек-тронный ресурс]. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/mam.nsf/%28SpravkaNew%29&OpenAgent&RN =509712-6&02 (дата обращения: 05.10.2014).

6. Указ Президента Российской Федерации от 2 июня 2012 года № 879 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2012. № 26. Ст. 3509.

7. Закон Ярославской области от 29 мая 2013 года № 25-з «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Ярославской области» // Документ-Регион. 2013. № 41. 31 мая.

8. Закон Владимирской области от 9 июля 2013 года № 72-ОЗ «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей во Владимирской области» // Владимирские ведомости. 2013. № 132. 20 июля.

REFERENCES

Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiyskoy Federatsii za 2013 god ot 21 fevralya 2014 goda, available at: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/ (accessed 18 November 2014). (in Russ.).

Federal'nyy zakon ot 25 dekabrya 2008 goda № 273-FZ «O protivodeystvii korruptsii», Ros. gaz., 2008, 30 Dec. (in Russ.).

Federal'nyy zakon ot 7 maya 2013 goda № 78-FZ «Ob upolnomochennykh po zashchite prav predprinimateley v Rossiyskoy Federatsii», Ros. gaz., 2013, 13 May. (in Russ.).

Proekt Federal'nogo zakona «O vnesenii izmeneniy v Federal'nyy zakon «Ob upolnomochennykh po zashchite prav predprinimateley» i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federatsii 509712-6, vnesennyy v Gosudarstvennuyu Dumu Federal'nogo Sobraniya Rossiyskoy Federatsii 28 aprelya 2014 goda, available at: http://asozd2.duma.gov. ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29&0penAgent&RN=509712-6&02 (accessed 05 Oktober 2014). (in Russ.).

Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 2 iyunya 2012 goda № 879 «Ob Upolnomochennom pri Prezidente Rossiyskoy Federatsii po zashchite prav predprinimateley»,

Sobranie zakonodatel'stva Ros. Federatsii, 2012, no. 26, art. 3509. (in Russ.).

Vystuplenie V.V. Putina na 16 Peterburgskom mezhdunarodnom ekonomicheskom forume, available at: http://www.kremlin.ru/transcripts/15709 (accessed 18 November 2014). (in Russ.).

Zakon Vladimirskoy oblasti ot 9 iyulya 2013 goda № 72-OZ «Ob Upolnomochennom po zashchite prav predprinimateley vo Vladimirskoy oblasti», Vladimirskie vedomosti, 2013, no. 132, 20 July. (in Russ.).

Zakon Yaroslavskoy oblasti ot 29 maya 2013 goda № 25-z «Ob Upolnomochennom po zashchite prav predprinimateley v Yaroslavskoy oblasti», Dokument-Region, 2013, no. 41, 31 May. (in Russ.).

Valentina V. Emikh, Candidate of Law, senior researcher, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of the RussianAcademy of Sciences. Ekaterinburg. E-mail: [email protected]

ROLE OF COMMISSIONERS FOR PROTECTION OF RIGHTS OF BUSINESSPERSONS IN PREVENTING CORRUPTION

Abstract: The article analyses main functions of the commissioner for protection of the rights of businesspersons in the sphere of preventing corruption in the Russian Federation. The great value of this institute is in its significant functional potential in preventing corruption, taking into account that one of the underlying principles of combating corruption is the priority of measures aimed on preventing corruption. The author focuses on five functions: analytical, corrective, mobilization, educational and integration ones. In spite of high functional potential of the commissioner for protection of the rights of businesspersons in preventing corruption, the article concludes about the necessity of the further development of these functions by measures of legal and organizational support.

Keywords: commissioner for protection of rights of businesspersons, corruption counteraction, prevention of corruption, business ombudsman, human rights protection.