CC BY
356
11.5. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОВЫШЕНИЯ ПРЕСТИЖА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Королева Софья Владимировна, аспирант кафедры административного и служебного права. Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, ЮжноРоссийский институт-филиал. E-mail: s_koroleva91@mail.ru
Аннотация: Статья посвящена проблеме повышения престижа государственной гражданской службе с учетом ее реформирования, создания и закрепления на законодательном уровне комплекса мероприятий по повышению престижа.
Ключевые слова: государственная служба, правовое регулирование государственной службы, престиж, система управления, областная долгосрочная целевая программа, кадровый резерв.
TO INCREASE THE PRESTIGE OF THE STA TE CIVIL SERVICE
Koroleva Sofia Vladimirovna, postgraduate student at administrative and office law chair. Place of study: Russian Academy of national economy and public service under the President of the Russian Federation, South-Russian Institute-branch. E-mail: s_koroleva91@mail.ru
Annotation: The article is devoted to the problem of increasing the prestige of the state civil service with a view to its reform, creating and fixing on the legislative level of the complex of measures for enhancing the prestige. Keywords: public service, legal regulation of public service, the prestige, the control system, the regional long-term target program, the personnel reserve.
Реформирование государственной службы является на сегодняшний день одной из ключевых проблем, требующих своего решения. Несмотря на то, что этой проблемой занимаются специалисты разных отраслей науки, это юристы, экономисты, политологи, социологи и многие другие, к сожалению, пока, единый подход к решению данной проблемы так и не выработан.
В современном законодательстве и правовой науке термином «государственная служба» определяются правовой институт административного права и вид трудовой деятельности.
Государственная служба является комплексным правовым институтом, поскольку включает в себя нормы многих отраслей права: конституционного, административного, финансового, трудового, уголовного, жилищного и др.
Определение понятия государственной службы даётся в ст.1 Федерального закона «О системе государственной службы РФ»:
«Государственная служба Российской Федерации -профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
- Российской Федерации;
- Федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации;
- Органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской федерации;
- Лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непо-
средственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
- Лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ»1.
Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:
Во-первых, это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность.
Во-вторых, она лишь часть государственной деятельности, а именно в той её мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации, составным частям государства, а также лицами, замещающими государственные должности РФ и её субъектов.
В-третьих, это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к её субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.
Первоочередной проблемой, которую необходимо решить, является повышение престижа государственной гражданской службы. Конечно, для этого первоначально необходимо привлечение в государственный аппарат образованных, профессионально подготовленных людей с достойным вознаграждением за их добросовестный труд. Но, как можно убедиться на практике, одно лишь повышение заработной платы проблемы не решает, здесь необходим целый комплекс мероприятий. Интерес к государственной службе может возникнуть, если получится создать ее общественную привлекательность, т.е. необходимость предоставить социальные гарантии и юридически их закрепить2.
Концепция реформирования системы государственной службы РФ 2001 года, а теперь и Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации 2009 - 2013 годы», предусматривала формирование трехуровневой системы управления, включающей федеральный и региональный уровни, а также управление государственной службой в отдельно взятом государственном органе3. Использование данной системы управления даст положительный результат при условии централизации и восстановлении жесткой вертикальной подчиненности управленческих звеньев по линии государственной службы4.
Если говорить о проблеме престижа государственной гражданской службы, то это, действительно, остается одной из наиболее актуальных проблем, пути решения которой пока принимаются не значительные, возможно, на сегодняшний день так и не создана комплексная нормативно-правовая база, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с
1 Федеральный закон Российской Федерации от 27.05.2009 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ, 02.06.2003, N 22, ст. 2063.
2 Юданова Д.М. Проблемы реформирования института государственной службы Российской Федерации//«Экономика, государство, общество», выпуск №2(2) июнь 2010г.
3 Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» (ред. от 10.08.2012) // СЗ РФ 16.03.2009, N 11, ст. 1277.
4 Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государст-
венного и муниципального служащих: общее и особенное. Государство и право. - М.: Наука, 2003. №1.
ПОВЫШЕНИЕ ПРЕСТИЖА ГОССЛУЖБЫ
Королева С.В.
Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами, и нормами международного права. Однако, нужно отметить, что решение этой проблемы планируется завершить уже в ближайшее время, в большинстве субъектов Российской Федерации были приняты Областные программы, где в той или иной мере упоминается о проблеме престижа государственной гражданской службы.
Процесс повышения престижа государственной службы находится в системной зависимости от правового обеспечения эффективности государственной службы в целом. Следует согласиться с О. В. Шмалий, которая отмечает, что на сегодняшний день в России действует неоптимальная система рекрутирования кадров государственной службы в связи с размытостью правовых критериев набора и отсутствием продуманной системы ее организации. Из мировой практики известно, что обеспечение эффективного функционирования госаппарата строится на сочетании высоких норм вознаграждения и активных форм контроля (общественного со стороны институтов гражданского общества, например, в странах Скандинавии и жестких мер административного контроля в странах Юго-Восточной Азии). В России госслужащие находятся в ситуации прямо противоположную, сочетающую низкую оплату труда и отсутствие эффективных мер контроля. В первую очередь данное обстоятельство связано с отсутствием четкого нормативного закрепления, как порядка распределения стимулов, так и ответственности за лишение или не предоставление стимулов5.
В Ростовской области действует Областная долгосрочная целевая программа «Развитие государственной гражданской службы Ростовской области и муниципальной службы в Ростовской области (2011-2013 годы)», одной из задач которой является «Повышение престижа гражданской и муниципальной службы». В рамках реализации этой задачи предлагается целый комплекс мероприятий:
- совершенствование системы государственных (муниципальных) гарантий на гражданской (муниципальной) службе;
- развитие механизмов социальных гарантий и дополнительного страхования гражданских (муниципальных) служащих, в том числе:
- совершенствование механизмов предоставления единовременной субсидии на приобретение жилой площади гражданским (муниципальным) служащим области;
- совершенствование механизмов оздоровления гражданских (муниципальных) служащих;
- совершенствование механизмов оптимизации пенсионного обеспечения гражданских и муниципальных служащих;
- разработка и внедрение системы мер по формированию позитивного общественного мнения о гражданской и муниципальной службе;
- разработка и реализация с помощью средств массовой информации программ, направленных на повышение престижа гражданской и муниципальной службы и формирование позитивного отношения граждан к гражданским и муниципальным служащим;
- разработка и реализация информационного проекта о показательных положительных примерах деятельности гражданских (муниципальных) служащих;
- организация проведения брифингов, пресс-конференций, радио- и телепередач по актуальным вопросам реформирования гражданской и муниципальной службы;
- внедрение современных механизмов стимулирования деятельности гражданских (муниципальных) служащих;
- организация и проведение областных конкурсов на звания «Лучший государственный гражданский служащий Ростовской области» и «Лучший муниципальный служащий в Ростовской области»;
- разработка положений о нагрудных знаках «Лучший государственный гражданский служащий Ростовской области» и «Лучший муниципальный служащий в Ростовской области»;
- организация информационного освещения проведения конкурсов на звания «Лучший государственный гражданский служащий Ростовской области» и «Лучший муниципальный служащий в Ростовской области» в средствах массовой информации;
- внедрение в практику работы кадровых служб организации торжественного присвоения классных чинов гражданским служащим6.
Следует согласиться с А.И.Горбачевым, который считает, что на формирование престижа государственной службы влияют формализованные позитивные санкции, такие как публичное одобрение властей, награды, присвоение званий, но для этого необходимо, чтобы системы ценностей служащих и заинтересованных групп общественности совпадали, а официальные оценки разделялись общественным мнением.7 Уровень престижа государственной службы в определенном смысле является продуктом согласования культурных норм, ценностей, образцов поведения, принятых в обществе с теми, что приняты в среде государственных служащих.
Изучив направления деятельности в области повышения престижа государственной гражданской службы в разных субъектах Российской Федерации, полагаю возможным предложить следующие мероприятия для Ростовской области:
1) совершенствование системы подготовки кадров и дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих;
2) внедрение в государственных органах программ по профессиональному развитию государственных гражданских служащих и индивидуальных планов профессионального развития государственных гражданских служащих;
3) осуществление управления развитием профессиональных качеств государственных гражданских служащих;
4) создание условий для планирования устойчивого карьерного роста государственных гражданских служащих, безупречно и эффективно исполняющих должностные обязанности, для систематического обновления и ротации кадров государственной гражданской службы;
5) разработка системы мотивации карьерного роста государственных гражданских служащих;
6) внедрение в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение
5 Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико - методологические аспекты): диссертация на соискание ученой степени доктора юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2011. С 176-177.
6 Постановление Администрации Ростовской области от 10.08.2010 № 106 «Об утверждении Областной долгосрочной целевой программы «Развитие государственной гражданской службы Ростовской области и муниципальной службы в Ростовской области (2011-2013 годы)» (ред. от 13.04.2012) // СПС «Гарант»
7 Горбачев А.И. Теория и организация государственной службы. М., 2003.
государственным гражданским служащим своих должностных (служебных) обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему классного чина и поощрении;
7) внедрение на государственной гражданской службе механизмов стратегического кадрового планирования.
Так же, на мой взгляд, есть необходимость доработать механизм формирования кадрового резерва государственных гражданских служащих. Причем доработать его нужно законодательно на федеральном уровне. Поскольку кроме статьи 64 в Федеральном законе «О государственной гражданской службе»8 более никаких норм о резерве в российском законодательстве не содержится.
Список литературы:
Федеральный закон Российской Федерации от 27.05.2009 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ, 02.06.2003, N 22, ст. 2063.
Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 05.04.2013) // СЗ РФ, 02.08.2004, N 31, ст. 3215.
Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» (ред. от 10.08.2012) // СЗ РФ 16.03.2009, N 11, ст. 1277.
Постановление Администрации Ростовской области от 10.08.2010 № 106 «Об утверждении Областной долгосрочной целевой программы «Развитие государственной гражданской службы Ростовской области и муниципальной службы в Ростовской области (2011-2013 годы)» (ред. от 13.04.2012) // СПС «Гарант».
Горбачев А. И. Теория и организация государственной службы. М., 2003.
Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственного и муниципального служащих: общее и особенное. Государство и право. - М.: Наука, 2003. №1.
Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико - методологические аспекты): диссертация на соискание ученой степени доктора юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2011. С 176-177.
Юданова Д. М. Проблемы реформирования института государственной службы Российской Федера-ции//«Экономика, государство, общество», выпуск №2(2) июнь 2010г.
Literature list:
Federal law of the Russian Federation dated 27.05.2009 № 58-FZ «On the system of state service of the Russian Federation» (version of 06.12.2011) // Sz RF, 02.06.2003, № 22, article. 2063.
Federal law of the Russian Federation of 27.07.2004 №79-FZ «On state civil service of the Russian Federation» (version of 05.04.2013) // Sz RF, 02.08.2004, № 31, article. 3215.
The decree of the President of the Russian Federation dated 10.03.2009 № 261 «About the Federal program «Re-forming and development of the system of state service of the Russian Federation (2009 - 2013)» (as amended on 10.08.2012) // Sz RF 16.03.2009, N 11, p. 1277.
8 Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 05.04.2013) // СЗ РФ, 02.08.2004, N 31, ст. 3215.
The decree of Administration of the Rostov region from 10.08.2010 № 106 «On the approval of the Regional long-term target program «Development of state civil service of the Rostov region and the municipal service of the Rostov region (2011-2013)» (as amended on 13.04.2012) // SPS «Garant».
Gorbachev A. I. Theory and organization of the state service. M., 2003.
Kozbanenko V. A. Legal support of a status of the state and municipal employees: General and special. The state and the right. - M.: Science, 2003. №1.
Shmaly O. V. Legal support of efficiency of executive power (the theorist - methodological aspects): the abstract on competition of a scientific degree of the doctor law. sciences. Rostov-on-Don. 2011 .
Yudanov D. M. The problems of reforming the Institute of state service of the Russian Federation//«Economy, state, society», issue №2(2) June 2010.
Рецензия
на статью Королевой С.В. «Правовые основы повышения престижа государственной гражданской службы»
Становление института государственной гражданской службы в России проходит в сложных и противоречивых условиях. Издержки нерешенных проблем в этой области проявляются в низкой эффективности работы государственных органов, недостаточном уровне профессионализма госслужащих, высокой степени отчуждения от них граждан, снижении престижа государственной службы. По прежнему остро стоит проблема правового обеспечения государственной службы и, несмотря на активное нормотворчество в последние годы в этой сфере не выработаны эффективные методы повышения авторитета государственного служащего, и как следствие, престижа государственной службы.
Таким образом, разработка данного направления науки административного права является весьма актуальной и перспективной.
Обращает на себя внимание методологическая основа исследования, которая характеризуется тем, что в работе применяются современные методы изучения правовых явлений, прежде всего институциональный подход, выделяются структурные и функциональные аспекты системного анализа, используются специальные юридические методы - сравнительно-правовой, формально-юридический и др
В статье С.В.Королевой детально исследуется понятие государственной службы, на основе действующего законодательства автор предлагает определенный «набор» административно - правовых методов способствующих повышению престижа государственной гражданской службы. Следует согласиться с позицией автора в части формирования критериев эффективности государственной службы, опосредующих стимулирование государственного служащего и повышение престижа государственной службы.
Вышеизложенное дает основания рекомендовать статью С.В. Королевой «Правовые основы повышения престижа государственной гражданской службы» для опубликования.
Доктор юридических наук, зав. кафедрой административного и служебного права ЮРИФ РАНХиГС О.В. Шмалий
