CC BY
395
Bezvikonnaya Elena Vladimirovna ROTATION OF PERSONNEL ...
economic sceinces
УДК 331.08
РОТАЦИЯ КАДРОВ КАК ПЕРСПЕКТИВНАЯ КАДРОВАЯ ТЕХНОЛОГИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2018
Безвиконная Елена Владимировна, доктор политических наук, доцент, заведующий кафедрой «Правоведения, государственного и муниципального управления» Омский государственный педагогический университет (644099, Россия, Омск, Наб. Тухачевского, 14, e-mail: bezvikonnaja@rambler.ru)
Аннотация. В экономической и юридической литературе ротация кадров оценивается в аспекте совершенствования антикоррупционной стратегии развития института государственной гражданской службы, недооценивается её потенциал в качестве самостоятельной кадровой технологии, способствующей реализации принципа профессионализма и компетентности. Предлагаются и обосновываются различные точки зрения в отношении перспектив использования ротации органами государственной власти Российской Федерации в условиях ограниченности финансовых и материальных ресурсов. Проблемность вопроса заключается в распространении практики формализации технологии ротации, её локализации на уровне категории должностей «руководитель», не использования кадрового резерва как источника эффективности процедуры ротации. Коллизионность практики использования ротации заключается в противоречиях между антикоррупционной направленностью механизма и наличием потенциала данной кадровой технологии, не реализуемого органами власти. Разрешение данных проблем, по мнению автора, становится возможным путём совершенствования государственной кадровой политики и внесения изменений в действующее законодательство о государственной гражданской службе. В рамках данной статьи предпринята попытка выявить, оценить и предложить пути устранения проблем использования ротации как перспективной кадровой технологии на государственной гражданской службе Российской Федерации.
Ключевые слова: кадровая политика, государственная гражданская служба, ротация, антикоррупционная стратегия, кадровые технологии, кадровый резерв.
ROTATION OF PERSONNEL AS A PROMISING HR TECHNOLOGY IN THE CIVIL SERVICE OF THE RUSSIAN FEDERATION
© 2018
Bezvikonnaya Elena Vladimirovna, doctor of political Sciences, associate Professor, head of the Department of «Jurisprudence, public administration» Omsk State Pedagogical University (644099, Russia, Omsk, Nab. Tukhachevsky, 14, e-mail: bezvikonnaja@rambler.ru)
Abstract. In the economic and legal literature, the rotation of personnel is assessed in terms of improving the anticorruption strategy of the development of the Institute of the state civil service, underestimated its potential as an independent personnel technology that contributes to the implementation of the principle of professionalism and competence. Various points of view are proposed and justified with regard to the prospects of using rotation by the state authorities of the Russian Federation in the context of limited financial and material resources. The problem of the issue is the spread of the practice of formalization of rotation technology, its localization at the level of the category of posts «Manager», not the use of the personnel reserve as a source of efficiency of the rotation procedure. The conflict of rotation practice lies in the contradictions between the anti-corruption direction of the mechanism and the availability of the potential of this personnel technology, which is not implemented by the authorities. Resolution of these problems, according to the author, becomes possible by improving the state personnel policy and making changes to the current legislation on the state civil service. Within the framework of this article, an attempt is made to identify, evaluate and propose ways to eliminate the problems of using rotation as a promising personnel technology in the civil service of the Russian Federation.
Keywords: personnel policy, state civil service, rotation, anti-corruption strategy, personnel technology, personnel reserve.
Постановка проблемы в общем виде и её связь с важными научными и практическими задачами.
Применение современных кадровых технологий на государственной гражданской службе становятся актуальным направлением научных исследований в условиях постоянного ужесточения требований к организационно-правовому статусу и выработке эффективных механизмов противодействия коррупционным рискам на каждом этапе прохождения службы. Следствием научной дискуссии становится разнообразие региональных практик использования ротации как кадровой технологии в отношении должностных лиц гражданской службы. Противоречивость научной дискуссии, действующего законодательства и региональных практик порождают актуализацию таких под проблем как низкая степень эффективности ротации как антикоррупционной кадровой технологии, невозможность реализации механизмов ротации в отсутствии финансовых средств в региональных бюджетах, неиспользование потенциала кадрового резерва и т.д.
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты проблемы.
Использование резерва как самостоятельной кадровой технологии на государственной гражданской службе, и одновременно механизма противодействия коррупции, становится предметом научной дискуссии. В современной литературе возможно выделить два подхода к
оценке содержания и механизмов ротации на публичной службе: экономический и юридический. Первый подход исходит из признания ротации в качестве технологии кадрового менеджмента, позволяющей, при наличии необходимых ресурсов, повысить эффективность кадровой политики органа власти (организации) (Б.В. Заливанский [1], Д.И. Ковтков [2], Ю.Ю. Соснов [3], С.С. Домрачев, А.Н. Лукин [4] и др.). В рамках нашей статьи мы придерживаемся именно этого подхода. Второй основан на оценке ротации как организационно-правового механизма противодействия коррупции на гражданской службе (Н.А. Мельникова [5], Н.В. Скабо [6] и др.). Несмотря на разнообразие подходов, все они сводятся к признанию ротации в качестве компонента кадровой политики органа государственной власти, потенциал которого не реализован в условиях продолжающейся административной реформы.
Формирование целей статьи (постановка задания).
Предметной областью исследования выступает ротация как эффективная кадровая технология на государственной гражданской службе, причины недооценки её потенциала и пути совершенствования. Данная статья является продолжением ранее опубликованных автором материалов, а также предшествующих исследований проблем становления и развития института государственной службы [7] [8]. Исходя из предмета исследования в центре авторского интереса оказываются противо-
40
Azimuth of Scientific Research: Economics and Administration. 2018. Т. 7. № 1(22)
экономические науки
Безвиконная Елена Владимировна РОТАЦИЯ КАДРОВ КАК ...
речия между содержанием ротации как кадровой технологии и организационно-правового механизма противодействия коррупции на государственной гражданской службе.
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов.
Ротация кадров как приоритетное направление формирования кадрового состава на гражданской службе получила законодательное закрепление в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» №2 79-ФЗ (п. 3 часть 2 статья 60) [9], но первоначально не регламентировалась на уровне специальных нормативных актов, передавая данный вопрос в компетенцию конкретных органов государственной власти. Ключевым первоисточником института ротации на гражданской службе стала практика ротирования сотрудников органов внутренних дел [10], которая рассматривалась в качестве одной из мер противодействия коррупции [11]. Законодательство о гражданской службе оказалось конкретизировано в части предоставления Президенту Российской Федерации права утверждения перечня должностей и порядка ротации служащих [12]. Подтверждением установки государственной власти на внедрение механизма ротации на гражданской службе становится и целевая программа реформирования института государственной службы на 2009 - 2013 гг. [13]. В качестве ключевого механизма противодействия коррупции ротация выступала и в национальной стратегии противодействия коррупции на 2010 - 2011 гг. [14]. Внесение изменений в регулирование порядка прохождения службы в 2011 г. [15] привело к оформлению ротации в качестве самостоятельного механизма формирования кадрового состава всех видов государственной службы (статья 11 Федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации» № 58 [16], статья 60.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» № 79). Становится очевидным - правовое регулирование ротации как кадровой технологии, обеспечивающей решение задачи противодействия коррупции в системе государственной службы, становится ключевым условием внедрения её в качестве обязательного компонента кадровой политики.
Отсутствие легального определения ротации приводит к необеспеченности последнего необходимыми санкциями, поскольку как одно из направлений формирования кадрового состава, ротация конкурирует с такими кадровыми технологиями как конкурс, аттестация, квалификационный экзамен, и самое главное, кадровый резерв. Статья 60.1. Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» № 79 не раскрывает алгоритм перемещения должностных лиц как внутри органа государственной власти, так и назначение на должности в ином органе власти. Неизменным оказывается только формула «в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции» [9]. Сроки перемещения определяются - от 3-х до 5-ти лет. Поскольку перемещение предполагает наличие рисков неисполнения гарантий прохождения службы для ротируемых сотрудников, поэтому ч. 6 статьи 60 указывает на обязанность компенсации расходов, связанных с перемещением из средств государственного бюджета.
Правовое обеспечение процедуры перемещения должностных лиц не позволяет представителям научной мысли сформулировать единый подход к её содержанию. Как правило, авторы используют формулировки, закреплённые в нормативных актах - повышение эффективности кадровой политики на гражданской службе или сокращение условий для возникновения коррупции. Но исходя из логики законодательства, процедура перемещения не может оцениваться в качестве механизма решения только одной из перечисленных задач, поскольку
эффективность кадровой политики непосредственно определяется наличием действенных мер противодействия коррупционным рискам. В этом отношении, более обоснованной оказывается позиция Д.И. Ковткова: «...повышение профессионального уровня сотрудников и только как следствие - профилактика негативных явлений и тенденций на государственной службе» [17, с. 18]. В противном случае приходится констатировать наличие рисков не достижения цели антикоррупционной политики, в частности, формирование практики «выкупа места службы» в более перспективном регионе, текучести кадров среди наиболее квалифицированных сотрудников и т.д. Предлагается остановиться на наиболее общем подходе к оценке ротации как кадровой технологии, позволяющей повысить эффективность государственной гражданской службы, заключающейся в перемещении по горизонтали и по вертикали сотрудника в нормативно определённом порядке как в рамках своего органа государственной власти, так и иного органа, в целях приобретения профессионального развития служащего.
Но процедура перемещения имеет своей целью и решение дополнительного круга задач: изменение содержания (перечня) должностных обязанностей и круга лиц с которыми взаимодействует служащих на своём рабочем месте. К сожалению, законодательство не определяет иных целей ротации, кроме тех, которые были озвучены ранее. Как представляется, это обстоятельство не позволяет полноценно использовать данную кадровую технологию. Обращаясь к ротации в структуре коммерческих организаций можно столкнуться с гораздо более системным подходом к её определению. Так, вслед за М.В. Герш механизм можно разделить на два уровня: мотивационный и организационный [18, с. 91]. Мотивационный обеспечивает создание условий для продвижения по карьерной лестнице, профессионального развития, предупреждения профессионального выгорания, коммуникации в целях обмена новым опытом, знаниями и умениями. Именно этот компонент ротации оказывается ведущим в процедуре перемещения должностных лиц органов государственной власти. Организационный уровень устанавливает приоритет задач по противодействию коррупционных рисков на государственной службе, призван повысить адаптационные способности, предупредить конфликты и т.д. Мотивационный и организационный уровни ротации должны быть скоординированы с учётом особенностей статуса государственных гражданских служащих, запретов, ограничений и обязанностей, принципов служебного поведения, а также отраслевой направленности деятельности органа государственной власти.
Наличие двух видов ротации, предусмотренных для государственных гражданских служащих: внутренней и внешней, свидетельствует о потенциальной готовности достаточно замкнутой по своему содержанию и организационной форме системы государственной службы перейти к многоуровневой технологии кадровой ротации. Например, внутреннее перемещение возможно как в горизонтальном направлении (из одного подразделения в другое), так и вертикальном (повышение в должности в пределах одного вида деятельности). Но практика органов государственной власти субъектов Российской Федерации свидетельствует об отсутствии эффективной внутренней горизонтальной или внешней вертикальной ротации, в связи с отсутствием необходимых материально-финансовых ресурсов [6, с. 180]. Но наиболее очевидной причиной распространения внешней горизонтальной ротации в отношении преимущественно должностей категории «руководитель», становится отсутствие чёткого основания перемещения как обязательного условия для планирования кадровой политики. Но наиболее распространенным видом горизонтальной ротации в негосударственном секторе экономике становится рокировочная, позволяющая осуществить взаим-
Bezvikonnaya Elena Vladimirovna economic
ROTATION OF PERSONNEL ... sceinces
ное перемещение должностных лиц из кадрового резерва на должности одного уровня в целях обмена опытом.
Поскольку процедура перемещения должностных лиц государственной службы предполагает достижение задач повышения эффективности кадровой политики не только в части обоснованности финансовых затрат, но и профессионализма сотрудников, их карьерного роста, поэтому использование кадровой технологии ротации предполагает совмещение процедур вертикального и горизонтального перемещения. В практике негосударственных структур перемещение по горизонтали должно обязательно предполагать последующее перемещение по вертикали, т.е. в порядке повышения в должности в целях мотивации сотрудника [19, с. 376]. Подобное межведомственное перемещение позволяет служащему оценивать не только текущие, но и стратегические перспективы карьерного роста. Одним из инструментов повышения использования кадровой технологии ротации оказывается правовое закрепление её принципов (обязательность, плановость, срочность, гарантированность). Оценивая последние можно увидеть приоритет административных инструментов ротации над мотивацион-ными, что, не может не искажать сущность данной кадровой технологии. Отсюда возникают попытки рассматривать перемещение как меру поощрения отдельных сотрудников, или, напротив, наказания за неисполнение должностных обязанностей [20, с. 606]. Этим объясняется незначительность использования потенциала ротации как технологии профессионального развития служащих, включённых в перечень руководящих должностей [21, с. 196]. Подобный механизм ротации демонстрирует приоритет формально-организационных инструментов его регулирования, результатом становится неиспользование всего потенциала данной технологии формирования кадров государственной службы.
Поскольку проведение ротации предусматривает учёт особенностей служебных отношений на гражданской службе, постольку при перемещении, как правило, используют горизонтальную ротацию (внутри одной группы должностей), в случае наличия родственных связей между служащими они перемещаются в одну местность, исчерпывающий перечень оснований отказа от ротации (ч. 8 статьи 60 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации № 79-ФЗ). Поскольку вышеперечисленные особенности выступают необходимым условием для формирования института ротации в условиях ограниченности средств государственного бюджета. Компенсация расходов служащего в связи с переездом становится не только гарантией статуса последнего, но и действенным антикоррупционным механизмом.
Для оценки эффективности механизма ротации на государственной гражданской службе необходимо исходить из соотношения результата и затрат ресурсов для его достижения. Подобный подход закреплён в ч. 1 статьи 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» № 79-ФЗ, в которой эффективность связывается с результативностью профессиональной служебной деятельности на должностях государственной гражданской службы. Соответственно, задачи формирования кадрового состава и повышение эффективности службы не могут являться тождественными. В процессе ротации принимается во внимание профессиональное образование, уровень квалификации сотрудника (совокупность знаний, умений, навыков), достаточные для выполнения должностных обязанностей [22, с. 86]. Но для проведения подобной оценки требуется наличие организационных механизмов, которые отсутствуют для категории «руководитель» (замещают должности на основе срочного контракта), а также не предусмотрены непосредственно для определения перечня сотрудников, подлежащих перемещению. В тоже время, технологии оценки кадров успешно реализуются при проведении конкурсных, ат-42
тестационных процедур и т.д.
Также принципиально коррупционным фактором оказываются сроки ротации - от трёх до пяти лет, которые приводят к возможности расторжения контракта с перемещённым должностным лицом только по истечении трёх лет. Между тем, обстоятельства могут потребовать досрочного расторжения контракта. Наличие минимального трёхлетнего срока также вызывает определённые вопросы, поскольку для должностей категории «руководитель» минимальный срок согласно теории организационного поведения составляет пять лет [23, с. 58]. Учёт индивидуальных особенностей должностного лица не указывается в качестве приоритета принятия решения о перемещении, не позволяя сформировать моти-вационные условия для использования данной кадровой технологии. Представляется, что не высокое денежное содержание гражданских служащих и отсутствие гарантий компенсации расходов, связанных с перемещением, при недостаточности срока замещения должности, приведёт к расторжению контракта с наиболее профессиональными служащими, не готовыми рисковать своей карьерой. Совершенно очевидно, что институт ротации на гражданской службе не повышает эффективность формирования кадрового состава и противоречит принципу профессионализма и компетентности (отсутствие процедуры персонального отбора кадров для перемещения).
Для разрешения выявленных противоречий кадровой технологии ротации и повышения её эффективности на государственной гражданской службе рекомендуются следующие изменения. Во-первых, увеличение минимального срока замещения должности на которую перемещён служащих (пять - семь лет). Во-вторых, должна быть введена процедура обязательного включения служащих, должности которых ротируются, в кадровый резерв в порядке конкурсного отбора. В-третьих, дополнительной технологией отбора становится обязательное заключение по кандидатуре комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Только при положительном заключении представитель нанимателя вправе принять решение о ротации сотрудника. В-четвёртых, предоставление права ротации в пределах одной группы должностей и соответствующих размеров окладов противоречит методическим рекомендациям Министерства труда и социальной защиты России [24]. В-пятых, до усовершенствования процедуры ротации на уровне федеральных органов власти внедрять её на уровень субъектов не имеет никакого смысла, в связи с отсутствием у последних территориальных органов и узкоспециализированным характером полномочий. В-шестых, замена процедуры расторжения контракта на процедуру перевода на иную должность в порядке ротации. В-седьмых, горизонтальное перемещение не является условием мотивации гражданских служащих, требуя его замены ротацией на должность, предусматривающей повышение размера оклада, или вышестоящую должность.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий.
Анализ развития института ротации позволяет говорить о том, что основные начала ротации на государственной гражданской службе берут своё начало в практике применения ротационных механизмов на службе в органах внутренних дел. Действующее законодательство не закрепляет содержание института ротации, но определяет его основные цели: повышение эффективности государственной гражданской службы и противодействие коррупции.
В связи с неиспользованием организационного и мотивационного уровня ротационных процедур, эффективность ротации как соотношение результата и затраченных ресурсов, оказывается низкой, требуя совершенствования процедуры перемещения должностных лиц в порядке ротации. Следствием пред-
Azimuth of Scientific Research: Economics and Administration. 2018. Т. 7. № 1(22)
экономические науки
Безвиконная Елена Владимировна РОТАЦИЯ КАДРОВ КАК ...
лагаемых изменений станет использование потенциала ротации как кадровой технологии на государственной гражданской службе.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Заливанский Б.В. Технология ротации кадров в системе госслужбы. - Белгород, 2008. - 154 с.
2. Ковтков Д.И. Ротация гражданских служащих // Законодательство и экономика. 2016. № 9. С. 1б - 24.
3. Соснов Ю.Ю. Специфика и преимущества ротации кадров в органах государственной гражданской службы / XIX Всероссийская студенческая научно-практическая конференция Нижневартовского государственного университета: сборник статей. Нижневартовск, 2017. С. 578 - 580.
4. Домрачев С.С., Лукин А.Н. Ротация кадров на государственной службе: преимущества и недостатки / Вопросы образования и науки: теоретический и методический аспекты: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции. Тамбов, 2014. С. 53 - 55.
5. Мельникова Н.А., Житков А.А. Правовое регулирование ротации на государственной службе / Уголовно-исполнительная система на современном этапе: взаимодействие науки и практики: материалы Международной научно-практической межведомственной конференции / Под общ. ред. А.А. Во-тинова. Самара, 2016. С. 400 - 403.
6. Скабо Н.В. Законодательство субъектов Российской Федерации о ротации кадров государственной гражданской службы / Государственная и муниципальная служба в регионе: современное состояние, проблемы, пути совершенствования: сборник трудов участников региональной научно-практической конференции / Под общ. ред. С.В. Лаптева, А.Д. Моисеева. Воронеж, 2014. С. 179 - 181.
7. Безвиконная Е.В. Противодействие коррупции на государственной гражданской службе: новации законодательства и проблемы правоприменения / Модели участия граждан в социально-экономической жизни российского общества: X Никулинские чтения. Омск, 2016. С. 13 - 19.
8. Безвиконная Е.В. Использование технологии антикоррупционного тренинга в процессе получения государственными гражданскими служащими дополнительного профессионального образования / Конфликтология и конфликты в современном мире: Материалы Всероссийской научной конференции. Омск, 2017. С. 38 - 43.
9. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31. ст. 3215.
10. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.12.2011. № 49 (ч. 1). ст. 7020.
11. Федеральный закон от 25.12.2008 № 280-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). ст. 6235.
12. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). ст. 6228.
13. Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (ред. от 10.08.2012) «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы
Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» // Собрание законодательства РФ. 16.03.2009. № 11. ст. 1277.
14. Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 (ред. от 13.03.2012) «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 19.04.2010. № 16. ст. 1875.
15. Федеральный закон от 06.12.2011 № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» // Собрание законодательства РФ. 12.12.2011. № 50. ст. 7337.
16. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 02.06.2003. № 22. ст. 2063.
17. Ковтков Д.И. Ротация гражданских служащих // Законодательство и экономика. 2016. № 9. С. 18 - 20.
18. Герш М.В. Ротация кадров // Отдел кадров коммерческой организации. 2013. № 12. С. 90 - 114.
19. Данькова Е.В., Кеменев Д.А. Ротация руководителей на государственной службе: зарубежная и российской практика / Государственное управление и развитие России: модели и проекты: сборник статей Международной научно-практической конференции. Институт государственной службы и управления (ИГСУ) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. М., 2017. С. 376 - 385.
20. Кобылкина О.М. Управление социальной мобильностью государственных гражданских служащих // Современные проблемы науки и образования. 2014. № 4. С. 603 - 606.
21. Степанков Д.В. Ротация кадров государственной службы как средство противодействия коррупции / Д.В. Степанков / Кадровая политика и кадровая безопасность в современной России: сб. науч. тр. / Под ред. А.И. Турчинова. М.: МАКС Пресс, 2011. С. 190 - 199.
22. Литвинцева Е.А. Организационно-методические основы проведения ротации государственных гражданских служащих // Среднерусский вестник общественных наук. 2017. №3. С. 86 - 89.
23. Олехнович М.О. Мотивационный аудит как технология повышения эффективности управления персоналом // Трудовое право. 2016. № 2. С. 54 - 59.
24. Методические рекомендации Министерства труда и социальной защиты РФ от 18 сентября 2012 г. «Организация ротации федеральных государственных гражданских служащих в федеральных органах исполнительной власти» - Собрание законодательства РФ. 19.10.2012. № 16. ст. 8745.
Статья поступила в редакцию 13.01.2018
Статья принята к публикации 24.03.2018
