CC BY
23УДК 342.553
D01:10.312249/iajpravo/2023.04.05
ПИСАРЕВ А.Н.1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЕТЕ ПОПРАВОК 2020 ГОДА К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. (Статья)
Аннотация. В статье анализируются положения ст. 132 и 133 Конституции РФ в части легализации в них принципиально новых для Российского государства и права таких юридических дефиниций, как «единая система публичной власти» и «публичные функции и полномочия» с точки зрения их соответствия нормам ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления и не вхождения его органов в систему органов государственной власти. Оценивается состояние и определяются перспективы совершенствования федерального и регионального законодательства, призванного детализировать и конкретизировать указанные конституционные новации 2020 г.
Выделены и рассмотрены основные признаки, позволяющие объединить органы местного самоуправления и органы государственной власти в единую систему публичной власти.
Ключевые слова, публичная власть; публичные функции; публичные полномочия; система публичной власти; субъекты Российской Федерации; органы государственной власти; органы местного самоуправления; публично-правовая ответственность.
PISAREV A.N. The legal basis for ensuring the unity of public power in the subjects of the Russian Federation in the light of the 2020 amendments to the Constitution of the Russian Federation. (Article)
1 © Писарев Александр Николаевич, профессор кафедры конституционного права имени Н.В. Витрука РГУП, д-р юрид. наук, профессор.
63
Abstract. The article analyzes the provisions of Articles 132 and 133 of the Constitution of the Russian Federation regarding the legalization in them of such legal definitions as "unified system of public power" and "public functions and powers", which are fundamentally new for the Russian state and law, from the point of view of their compliance with the norms of Article 12 of the Constitution of the Russian Federation on the independence of local self-government and the non-entry of its bodies into the the system of state authorities. The state is assessed and prospects for improving federal and regional legislation designed to detail and concretize these constitutional innovations in 2020 are determined.
The main features that make it possible to unite local self-government bodies and state authorities into a single system of public power are identified and considered.
Keywords: public power; public functions; public powers; system of public power; subjects of the Russian Federation; public authorities; local self-government bodies; public legal responsibility.
Для цитирования: Писарев А.Н. Правовые основы обеспечения единства публичной власти в субъектах Российской Федерации в свете поправок 2020 года к Конституции Российской Федерации. (Статья) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2023. - № 4. - С. 63-79. -DOI: 10.312249/iajpravo/2023.04.05
Введение
Легализация в ст. 132 и 133 Конституции РФ принципиально новых для отечественного государства и права таких юридических дефиниций, как «единая система публичной власти» и «публичные функции и полномочия», вносит существенные изменения в существующую в России правовую систему взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а поэтому требует более глубокого научного и экспертного осмысления и выработки конкретных предложений по совершенствованию действующего конституционного законодательства в данной области. Это тем более важно, что до настоящего времени в отечественной юридической науке нет единства мне-
ний относительно соответствия положениям ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления.
Ряд ученых обоснованно считают, что указанные конституционные новации фактически свидетельствуют об огосударствлении местного самоуправления и закрепляют на конституционном уровне право государства вмешиваться в деятельность местного самоуправления, что непосредственно противоречит положениям ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления и не вхождении его органов в систему органов государственной власти1.
В этой связи интересной представляется точка зрения М.М. Степанова о том, что в России никогда длительное время не существовало полностью самостоятельной от государства системы местного самоуправления, поскольку «власть на местах получала определенную самостоятельность только на короткое время в период ослабления суверенитета и государственности, а когда начинался процесс их восстановления, то он всегда был неразрывно связан с централизацией публичной власти, которая приводила к потере местными органами власти своей автономности»2.
Многие авторы необходимость внесения поправок в Конституцию 2020 г., связанных с расширением вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, обоснованно связывают с финансовой необеспеченностью местного самоуправления и несоответствием ресурсов муниципалитетов их реальным полномочиям3.
1 См., напр., об этом: Бабаева Ю.Г. Самостоятельность местного самоуправления в условиях вхождения в систему органов публичной власти // Вестник Рос. ун-та дружбы народов. Сер. Юрид. науки. - 2022. - Т. 26, № 2. - С. 329347; Баженова О.И. Поправки к Конституции Российской Федерации: местному самоуправлению быть? В продолжение размышлений // Местное право. - 2020. -№ 5. - С. 55-64; Казанцева О.Л., Оглы Мамедов Р.Ю. Местное самоуправление в России: есть ли право на будущее? // Алтайский юридический вестник. - 2020. -№ 2 (30). - С. 14-19 и др.
2 См.: Степанов М.М. Местное самоуправление в контексте конституционной реформы 2020 г. // Актуальные проблемы российского права. - 2021. -Т. 16, № 5 (126). - С. 39.
3 См., напр. об этом: Грипп Э.Х., Захаренко И.С., Яхина Ю.Х. О конституционных новеллах местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Санкт-Петерб. юрид. академии. - 2021. - № 2 (51). - С. 15-20.
По мнению ученых, наиболее спорными с точки зрения возможного вмешательства органов государственной власти субъектов РФ в деятельность местного самоуправления, являются положения ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ о возможности участия первых в формировании органов местного самоуправления, назначении и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.
Например, Р.В. Пруденкова и М.А. Вещева считают, что указанные положения Конституции направлены на «легитимацию ограничения самостоятельности местного самоуправления, которое остается основой конституционного строя России»1.
К.И. Корсун обоснованно полагает, что закрепление в ч. 2 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возможности избрания главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, по результатам конкурса дает регионам реальную возможность влиять на выбор «угодных себе» глав муниципальных образований ввиду того, что половина членов конкурсной комиссии формируется высшим должностным лицом субъекта РФ. Это, по ее мнению, свидетельствует о кризисе местного самоуправления в Российской Федерации и его встраивании в вертикаль государственной власти. Заявленное в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в рамках единой системы публичной власти «предполагает скорее управленческое воздействие государственной власти на местное самоуправление, когда последнему ничего не остается, кроме как подчиниться воле суверена»2.
О.Л. Казанцева критически оценивает приведенные выше положения указанного Федерального закона, закрепляющие полномочия высшего должностного лица субъекта РФ по участию в
1 См.: Пруденков Р.В., Вещев М.А. Влияние государства на формирование органов местного самоуправления: конституционная легитимация // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. - 2021. - № 4. - С. 45.
2 См.: Корсун К.И. Местное самоуправление после поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года: курс на взаимодействие с государственной властью или встраивание в ее вертикаль? // Вестник Уральского юрид. ин-та МВД России. - 2021. - № 1. - С. 101.
назначении членов конкурсной комиссии в отдельных видах муниципальных образований, обоснованно полагая, что замена процедуры прямых выборов глав муниципальных образований на конкурсную, является примером чрезмерного влияния органов государственной власти на процесс формирования органов местного самоуправления, при котором «жители муниципальных образований лишены реальной возможности повлиять на то, кто станет главой муниципального образования». По ее мнению, конституционные новации 2020 г. «могут послужить благодатной почвой для сворачивания местных инициатив и самостоятельности муниципалитетов, а главным субъектом осуществления местного самоуправления станет не население, а органы местного самоуправления, встраиваемые в единую вертикаль власти»1.
Следует отметить, что проблема определения избыточности полномочий органов государственной власти субъекта РФ по участию в формировании органов местного самоуправления с точки зрения их соответствия положениям ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления и не вхождения его органов в систему органов государственной власти неоднократно являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.
Одним из первых в группе решений Конституционного Суда по данной проблематике является его Постановление от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"», в котором была сформулирована правовая позиция о том, что требованиям ст. 12 Конституции РФ противоречат законодательные нормы, предусматривающие создание органами государственной власти субъектов РФ местных администраций, осуществляющих решение вопросов местного самоуправления, поскольку устанавливают их подчиненность.
В Постановлении Конституционного Суда от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об об-
1 См.: Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: курс на централизацию // Алтайский юридический вестник. - 2016. - № 3 (15). - С. 36-39; Ново-крещенов А.В. От централизации Советов к централизации местного самоуправления // Развитие территорий. 2018. - № 1 (11). - С. 24.
щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1. 1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области"» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» в целях обеспечения сбалансированной реализации государственных и местных интересов была признана необходимость воспроизведения законами субъектов РФ как альтернативных вариантов, так и единственно возможного варианта формирования представительных органов и глав муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением - муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также городских поселений сопоставимых с городскими округами.
В своем Заключении Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти"» Конституционный Суд разъяснил, что положения ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ о возможности участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, назначении и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления не могут рассматриваться как несовместимые с требованиями ст. 12 Конституции РФ, поскольку «не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению, умаления его самостоятельности по отношению к другим уровням публичной власти в пределах его полномочий, притом что главы 1 и 2 Конституции Российской Федерации не определяют конкретных форм и порядка осуществления местного самоуправления, в том числе не исключают особенностей осуществления публичной власти на отдельных территориях».
Помимо проанализированных выше новаций ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ о возможности участия органов государственной власти в формировании органов и должностных лиц местного самоуправления, опасения о возможности чрезмерного его огосударствления и ограничения самостоятельности возникают у неко-
торых ученых в связи с предусмотренной в ч. 3 ст. 131 Конституции РФ особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов РФ и на других территориях, специально определяемых федеральным законом.
Следует согласиться с точкой зрения Е.Б. Султанова, который обоснованно считает такого рода опасения безосновательными в силу того, что вопросы жизнедеятельности населения, проживающего на территории таких крупных городских агломераций, могут решаться только совместными усилиями органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления указанных внутригородских муниципальных образований.
В этой связи понятно, что «законодатель должен иметь конституционную возможность учесть особенности организации публичной власти в этих городах»1.
Общность органов местного самоуправления и органов государственной власти как самостоятельных элементов единой системы публичной власти в Российской Федерации. Проблема обеспечения соответствия конституционных новаций о вхождении органов местного самоуправления в систему публичной власти и единстве публичных функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления положениям ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления и обособленности его органов от государства может быть решена при нахождении общих для государственной и муниципальной власти признаков, позволяющих объединить органы местного самоуправления и органы государственной власти в единую систему публичной власти и осуществлять деятельность по предметам ведения, закрепленным за ними Конституцией и законодательством.
Иначе говоря, необходимо обосновать, в какой мере органы государственной власти могут вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, не выходя при этом за рамки основ
1 См.: Султанов Е.Б. Конституционные основы единства публичной власти в Российской Федерации // Ученые записки Казанского ун-та. Сер. Гуманитарные науки. - 2020. - Т. 162, № 2. - С. 14.
конституционного строя, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления.
Решению данной проблемы мешает отсутствие в Конституции РФ и действующем законодательстве понятия, как в целом единой системы публичной власти, так и в частности - детальной регламентации форм взаимодействия внутри этой системы органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Это тем более важно, что поправки к Конституции 2020 г. создают правовую основу для их расширения и прежде всего в части взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ1.
На основе системно-правового анализа научного и правового материала по данной проблематике можно выделить следующие общие для государственной и муниципальной власти основные признаки, позволяющие объединить органы местного самоуправления и органы государственной власти в единую систему публичной власти:
1) демократическая природа государственной и муниципальной власти;
2) публичная (общественно-полезная), социальная направленность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
3) единая правовая природа публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления перед народом или населением;
4) единая система государственного и муниципального контроля (надзора) за деятельностью органов, входящих в систему публичной власти и др.
Единая демократическая природа государственной и муниципальной власти. В основе такого единства лежат правовые нормы конституционного законодательства, закрепляющие положения о народовластии и обязанности органов публичной власти по обеспечению их реализации.
1 См. об этом: Ковтун О.А., Терещенко Н.Д. Проблемы совершенствования правовых основ организации и функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Очерки новейшей камералистики. -2021. - № 1. - С. 57.
Государственная власть и местное самоуправление - формы единой публичной власти, власти народа, которая осуществляется на всех уровнях публичной власти посредством имеющих единую правовую природу институтов непосредственной и представительной демократии. На это неоднократно указывал в своих постановлениях Конституционный Суд задолго до внесения поправок в Конституцию 2020 г. Например, в вышеупомянутом Постановлении от 15.01.1998 № 3-П отмечалось, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.
Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником публичной власти является многонациональный народ Российской Федерации, который осуществляет эту власть посредством институтов непосредственной демократии и прежде всего референдумов и выборов, которые в соответствии с ч. 3 этой статьи являются высшим непосредственным выражением власти народа, а также - через органы государственной власти и органы местного самоуправления - институты представительной демократии.
Демократическая природа государственной власти, осуществляемой в субъектах РФ (на региональном уровне государственной власти), находит отражение в положениях их конституций или уставов, закрепляющих принадлежность этой власти или многонациональному народу субъекта (республики в составе РФ) или жителям (края, области, города федерального значения), которые осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Например, согласно ч. 1 ст. 2 Конституции Республики Крым, принятой Государственным Советом Республики Крым 11.04.2014 г., источником власти в Республике является ее народ, являющийся частью многонационального народа Российской Федерации.
В соответствии ч. 1 ст. 4 Устава города Москвы, утвержденного Московской городской Думой 28.06.1995 г., источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством.
Представляется, что создание в Российской Федерации системы публичной власти, включающей в себя органы государственной власти и органы местного управления, соответствует требованиям ст. 12 Конституции РФ в части гарантий обеспечения самостоятельности местного самоуправления и его невхождения в систему органов государственной власти Российской Федерации.
К такому выводу автор приходит на основании правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в ранее упомянутом Заключении от 16.03.2020 № 1-З, о том, что вхождение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти означает их обязательное участие в политическом союзе (объединение) многонационального российского народа. «Иное, в частности, влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации и означало бы неприменимость к местному самоуправлению базовых конституционно-правовых характеристик Российского государства».
Единая публичная (общественно полезная), социальная направленность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Этот общий для государственной и муниципальной власти признак находит отражение в положениях ст. 133 Конституции РФ о единых публичных функциях органов местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти, а также в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, предусматривающей, что органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах местного населения, проживающего на соответствующей территории.
Государственная власть и местное самоуправление как формы единой публичной власти имеют единые публичную, социальную сущность и цели деятельности, которые находят свое отражение в нормах ст. 2 Конституции РФ, декларирующей, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина обязанность государства».
Кроме этого, к целям осуществления местного самоуправления вполне можно отнести положения ст. 7 Конституции РФ, закрепляющие правовые основы России как социального государства,
деятельность которого направлена на «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Представляется, что с учетом единства публичных интересов государственных органов и органов местного самоуправления, а также того, что местное самоуправление является формой единой публичной власти, нормы публичных отраслей, например такой, как муниципальное право, должны определять организацию и деятельность всех органов публичной власти.
Единая правовая природа публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления перед государством, народом или населением1. На такого рода единство юридической ответственности избранных органов государственной власти, органов и должностных лиц местного самоуправления указывают многие ученые.
Например, по мнению Е.В. Кошелева, такое единство проявляется в том, что указанная ответственность во всех случаях возлагается за ненадлежащее, противоправное осуществление публичной власти, когда народ, являясь единственным источником власти, вправе требовать ответственности органов публичной власти перед своими гражданами2.
И.И. Томилова приходит к обоснованному выводу о неразрывной связи между конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностью и производном характере второй от первой3.
Э.Э. Баринов в правовом институте прямой ответственности публичной власти перед населением особо выделяет его позитив-
1 С.Н. Шабуневич на основе системного научного анализа понятия и содержания юридической категории «публично-правовая ответственность» обоснованно предлагает применительно к данному виду юридической ответственности использовать понятие «юридическая ответственность публичных властей» (См.: Шабуневич С.Н. Принцип презумпции ответственности публичных властей перед гражданами // Юстиция Беларуси. - 2020. - № 10 (223). - С. 23).
2 См.: Кошелев Е.В. Конституционно-правовая ответственность - важнейший институт публичного права // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. - 2021. - № 21-2. - С. 68.
3 См.: Томилова И.И., Школяренко Е.А. К вопросу о соотношении муни-ципально-правовой ответственности и конституционно-правовой ответственности // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2021. - № 2. - С. 29.
ный концепт и в этой связи доказывает невозможность дальнейшего развития данного института в рамках закрепленных в настоящее время в законодательстве официальных публично-правовых механизмов конституционно-правовой ответственности1.
Автор солидаризируется с точкой зрения С.Д. Князевой о том, что «ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры такой же ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов РФ»2.
Об этом свидетельствует сравнительно-правовой анализ положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.05.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 13.06.2023) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», регламентирующих основания наступления и меры (санкции) публично-правовой ответственности перед народом (населением) и государством соответственно органов и должностных лиц местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ.
Федеральное и региональное законодательство основывается на единых принципиальных подходах в определении оснований наступления публичной ответственности указанных органов и должностных лиц перед населением и государством. Представляется, что отсутствие в законодательстве указания на то, что публично-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти наступает в том числе за нарушение прав и свобод человека и гражданина, противоречит отмеченной выше демократической природе публичной власти, в основе которой ле-
1 См.: Баринов Э.Э. Конституционно-правовая ответственность в системе публичной власти как показатель уровня конституционной культуры // Российская юстиция. - 2022. - № 5. - С. 62-63.
2 См.: Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. - 2005. - № 6. -С. 83.
жат правовые нормы конституционного законодательства о народовластии и обязанности указанных органов по обеспечению их реализации.
Кроме этого, отсутствие в законодательстве такого основания наступления публично-правовой ответственности противоречит отмеченной выше единой публичной (общественно полезной), социальной направленности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, которая находит отражение в положениях ст. 132 и 133 Конституции РФ о единых их публичных функциях и взаимодействии для наиболее эффективного решения задач в интересах местного населения, проживающего на соответствующей территории.
Единая система государственного и муниципального контроля (надзора) за деятельностью органов, входящих в систему публичной власти и др. Как показывает практика, деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в подавляющем большинстве муниципальных образований не может эффективно осуществляться в отрыве от государства и его органов, без осуществления с их стороны контроля и надзора за соблюдением требований Конституции РФ, законодательства, охраны, защиты и обеспечения реализации закрепленных там прав и свобод человека и гражданина.
О контроле со стороны государства за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий говорится в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.
Указанные конституционные нормы детализируются в ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающей положение о том, что такого рода контроль осуществляется не только за реализацией этих полномочий, но и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. При осуществлении указанного контроля уполномоченные государственные органы вправе давать органам местного самоуправления обязательные для исполнения письменные предписания по устранению выявленных нарушений.
Важно отметить, что действующее федеральное законодательство при определении сфер государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления выходит за рамки, определенные в приведенных выше положениях ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.
В частности, в ч. 2 ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается осуществление такого рода контроля не только за реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, но и за исполнением ими требований федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов при решении вопросов местного значения.
Государственный контроль (надзор) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления вправе осуществлять только специально уполномоченные на то федеральными законами и законами субъектов РФ государственные органы, включая их территориальные органы.
При этом ведущая роль среди указанных органов при осуществлении такого рода контроля в законодательстве отводится органам прокуратуры, которые согласно ч. 3 ст. 77 указанного Федерального закона координируют деятельность органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления. Прокуратура субъекта РФ на основании представленных органами государственного контроля (надзора) проектов формирует ежегодный план проверок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления не позднее 1 октября года, предшествующего году проведения проверок. Плановая проверка одного и того же органа или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года.
Исходя из вышесказанного, отметим, что в федеральном законодательстве до настоящего времени не детализируются положения ст. 131-133 Конституции РФ о публичной власти, единых функциях публичной власти, но вместе с тем в целях обеспечения единства организации публичной власти в субъектах РФ там закрепляются следующие основные формы (сферы) взаимодействия региональных органов государственной власти и органов местного
самоуправления при осуществлении ими таких публичных функций, как:
- обеспечение реализации установленных в Конституции РФ и федеральном законодательстве государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления;
- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ по вопросам и в порядке, определяемом действующим законодательством;
- формирование органов местного самоуправления, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных законодательством;
- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передача им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств;
- осуществление полномочий, предусмотренных бюджетным законодательством;
- перераспределение полномочий между органами различных уровней публичной власти, за исключением относящихся к исключительной компетенции органов местного самоуправления полномочий в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, полномочий по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, а также иных полномочий, перераспределение которых не допускается в соответствии с действующим федеральным законодательством (ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).
При этом следует отметить, что в ст. 6, 10-12, 16, 16.1, 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентируются виды общественных отношений, возникающих в области организации местного самоуправления, правовое регулирование по которым осуществляется законами субъектов РФ.
Заключение
Отсутствие в действующем законодательстве легального понятия юридических дефиниций «единая система публичной власти в Российской Федераций» и «публичные функции органов государственной власти и органов местного самоуправления», нашедших свое отражение в поправках 2020 года к Конституции РФ, создает проблемы в обеспечении их соответствия положениям ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления и обособленности его органов от государства. Решению данной проблемы будет способствовать закрепление в законодательстве и реализация на практике общих для государственной и муниципальной власти признаков, позволяющих объединить органы местного самоуправления и органы государственной власти в единую систему публичной власти и осуществлять взаимосвязанную деятельность по осуществлению публичных функций. К числу такого рода признаков можно отнести единые: демократическую природу государственной и муниципальной власти; публичную (общественно полезную), социальную направленность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; правовую природу публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления перед народом или населением; систему государственного и муниципального контроля (надзора) за деятельностью органов, входящих в систему публичной власти.
Системно-правовой анализ указанных признаков позволяет выявить отсутствие единства правовой регламентации оснований наступления публично-правовой ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления перед народом или населением. Представляется, что отсутствие в законодательстве указания на то, что публично-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти наступает в том числе за нарушение прав и свобод человека и гражданина, противоречит единой демократической природе публичной власти, публичной (общественно полезной), социальной направленности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Легализация юридической дефиниции «единая система публичной власти» потребует пересмотреть традиционные подходы к понятию публичного права, как совокупности отраслей права, в которых одним из субъектов правоотношений выступает государство и его органы. Очевидно, что указанные новации положений ст. 132 и 133 Конституции РФ и неизбежно последующие за этим изменения действующего федерального и регионального законодательства, призванного детализировать и конкретизировать конституционные нормы, должны исходить из того, что теперь нормы публичных отраслей, например такой, как муниципальное право, должны определять организацию и деятельность не только государственных органов, но и других органов публичной власти - органов местного самоуправления.
