CC BY
13DOI 10.47643/1815-1337_2021_1_31
ЕДИНАЯ СИСТЕМА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СВЕТЕ ПОПРАВКИ 2020 ГОДА
К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ A UNIFIED SYSTEM OF PUBLIC POWER IN LIGHT OF THE 2020 AMENDMENT TO THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION
КРИВОЛАПОВА Людмила Валентиновна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета. E-mail: [email protected];
Krivolapova Lyudmila Valentinovna,
Ph.D., assistant professor of state theory and law and constitutional law of Orenburg State University. E-mail: [email protected];
ВОРОНИНА Ирина Аркадьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета. E-mail: [email protected];
Voronina Irina Arkadyevna,
Ph.D., assistant professor of state theory and law and constitutional law of Orenburg State University. E-mail: [email protected];
САБЛИН Дмитрий Александрович,
к.п.н., доцент кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета. E-mail: [email protected]
SABLIN Dmitriy Aleksandrovich,
Ph.D., Assistant Professor of State Theory and Law and Constitutional Law of Orenburg State University. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: в статье анализируются вопросы организации современной системы органов государственной власти и местного самоуправления в России с перспективой создания единой системы публичной власти, с учетом поправок к Конституции. Особое внимание авторами уделяется пониманию правовой категории «публичная власть», ее соотношению с государственной властью.
Abstract: the article analyzes the organization of the modern system of state authorities and local self-government in Russia with the prospect of creating a unified system of public authority, taking into account amendments to the Constitution. The authors pay special attention to the understanding of the legal category "public power", its relationship with state power.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, поправки, публичная власть, местное самоуправление, взаимодействие двух подсистем публичной власти.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, amendments, public authority, local government, interaction of two subsystems of public authority.
Дата направления статьи в редакцию: 21.01.2021
Конституция РФ в редакции 1993 г. ставила органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, таким образом, разделяя органы государственной власти и органы местного самоуправления.
После принятия Закона о поправках, органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и должны осуществлять взаимодействие с целью более эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Новеллы Основного закона, направленные на совершенствование института публичной власти в России, предложены главой государства в законопроекте [1], который был принят уже через два месяца после Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию15 января 2020 г. Тогда в своей речи В.В. Путин отметил, что «и в настоящее время запрос на перемены в российском обществе прослеживается весьма очевидно, причем он исходит от самих людей, «зачастую они лучше знают, что, почему и как надо менять там, где они живут, работают — в городах, селах, по всей стране»[2].
Правовая категория «публичная власть» включена законодателем в несколько статей Закона о поправке к Конституции 2020 г.
Так, пункт «г» статьи 71 Конституции Российской Федерации, регламентирующий вопросы ведения Российской Федерации, изложен в следующей редакции :
«г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти».
Комментируя поправку к данной статье, современный ученый М.М. Мухлынина, совершенно правильно подметила, что термин публичная власть в конструкции указанной конституционной нормы, предваряет правовую категорию «система федеральных органов власти», что, указывает на его первостепенное значение и «средообразующий» характер [ 3] .
Произошли изменения и в ст. 80 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает конституционно-правовой ста-
тус Президента России.
Ранее использовавшийся в этой статье термин «органы государственной власти» в ч. 2 ст. 80 теперь заменен на «органы, входящие в единую систему публичной власти». Представляется, что данная замена подчеркивает установление единой системы публичной власти.
Законодатель дополнил ст. 131 ранее не существовавшей частью 3 следующего содержания:
«3. Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом».
Статья 132 Конституции Российской Федерации также была дополнена ранее не существовавшей частью 3 такого содержания:
«3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
Таким образом, Закон о поправках в Конституцию Российской Федерации, ввел категорию «публичная власть», а также конституционно урегулировал основы ее организации, однако легальное определение данной категории, как в Основном законе, так и в других федеральных законах отсутствует.
Использование категории «публичная власть» побуждает обратиться к исследованию данной правовой категории, которое весьма часто используется в научной, учебной и иной литературе. Публичная власть всегда представляла собой сложное многомерное явление, вызывающее многочисленные дискуссии по ряду гносеологических и методологических аспектов. Почти по всем элементам теории публичной власти среди российских и зарубежных ученых не было единого понимания: неоднозначно определялась категория «публичная власть», ее виды и формы; круг субъектов публичной власти рассматривался противоречиво; иногда между понятиями «публичная власть», «политическая власть», «государственная власть» ставился знак равенства; ограниченно воспринималось содержание конституционно-правового механизма осуществления публичной власти и т. д. Подобные недостатки не способствовали надлежащему исполнению задач стоящих перед публичной властью.
Обращение к истории, позволило выяснить, что термин «публичная власть» своим рождением обязан юристам Древнего Рима: «так обозначалось то, что является государственным, однако, — поясняют А.Н. Савенков и В.Е. Чиркин, — одновременно это было также «общим, общественным, публичным», «общедоступным»»[4]. Таким образом, различия между, публичным и государственным, в праве римские юристы, по существу, не делали. Аналогичное смешение терминов встречают исследователи у Ф. Энгельса в его фундаментальном труде «Происхождение семьи, частной собственности и государства», где в качестве главного признака государства называют публичную власть.
В лексико-фразеологических источниках термин «публичный» определяют как «государство, общество, община» либо как «правовые нормы, регулирующие деятельность в отношениях между гражданами»[5 ] .
Советскими учеными выработаны несколько подходов к определению публичной власти. Сторонники первого подхода отождествляли публичную власть с общественной. Так, ученый Л.А.Григорян писал: «Термин "публичная власть" означает всего лишь "общественная власть". А общественная власть существует в любом обществе» [6]. Л.И. Каск утверждал, что «"публичная власть" являлась и вся власть в родовом обществе. Равным образом можно называть власть при государственной организации "общественной властью"»[7] .
Сторонники противоположного подхода придерживались точки зрения, что публичную власть нельзя отождествлять с общественной, публичная власть является синонимом государственной и политической власти. Например, И.М.Степанов писал: «Публичная, то есть политически организованная власть, есть власть господствующего класса...»[8] .
Несколько иную точку зрения высказывала Т.Н.Семенова. Под публичной властью она понимала как «не всякую существующую в обществе власть, а только такую, которая охватывает всех его членов, власть в пределах всего социального организма в це-лом»[9] .
В советских периодических изданиях встречалось мнение о том, что публичный характер власти означает руководство общими делами общества. Такие взгляды ближе к современному пониманию сущности публичной власти, однако, они не вписывались в существующие идеологические догмы, и к тому же данные точки зрения не были достаточно аргументированы и подверглись критике.
После принятия Конституции РФ термин «публичная власть» стал употребляться в качестве родового, обобщающего понятия, объединяющего государственную власть Российской Федерации, государственную власть субъектов Российской Федерации и местное самоуправление.
Фактически сложилась своеобразная формула: «публичная власть равна государственной власти плюс местное самоуправление». В доказательстве этому можно привести постановление Конституционного Суда РФ от 24 июля 1997 г. №1-П по делу о провер-
ке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», в котором отмечается, что публичная власть осуществляется посредством не только органов государства, но и «местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти».
Следовательно, можно сделать вывод, что с учетом поправок Основного закона, в настоящее время под публичной властью следует понимать не только государственную власть, публичная власть существует и в муниципальном образовании, где ее осуществляет народ, такая власть не является государственной властью. Публичная власть призвана реализовывать именно публичные интересы общества. Она выступает как обобщающая, когнитивная и социально-нормативная категория, отражающая ее отличие от власти личной, индивидуальной, корпоративной.
Организация публичной власти отнесена к ведению РФ. Такой вывод можно сделать из анализа п. «г» ст. 71 Конституции. О единстве системы публичной власти и взаимодействии входящих в нее органов указано в ч. 2 ст. 80 Основного Закона.
В ст. 131 Конституции в новой редакции предусмотрен широкий выбор способов территориальной организации местного самоуправления, участия госорганов в их формировании, изменении границ территорий, на которых оно осуществляется, а также специфики городского самоуправления. Именно федеральный закон провозглашен источником определения таких форм, он же стал и ограничителем вмешательства государства в дела местного самоуправления. Такое законодательное решение является правильным, так как только в законе должно быть определено взаимодействие двух подсистем публичной власти. Однако столь высокая роль федерального закона потребует от законодателя большей последовательности и ответственности, чем было проявлено в урегулировании вопросов местного самоуправления до принятия поправок. Потребуется высокий уровень профессионализма также от федеральных парламентариев в новом статусе.
Следует обратить внимание, что не только федеральный закон, но Закон субъекта Федерации становится также источником перераспределения полномочий между государственной и муниципальной властями. Это предъявляет повышенные требования и к качеству регионального законодательства. Такой вывод можно сделать из анализа ст. 132 Конституции РФ в новой редакции. Практика также настоятельно диктует необходимость развития гибкой системы перераспределения полномочий между регионами и муниципалитетами.
И наконец, главной новеллой ст. 132 Конституции РФ явилось провозглашение единства публичной власти, предусматривающего вхождение в нее всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также обязанность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения. Органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти и, конечно, имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших при их осуществлении (ст.133 Конституции РФ).
В соответствии с новой редакцией ч. 3 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации, что не гарантирует осуществления взаимодействия для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Финансовые интересы публичных органов государственной власти и местного самоуправления по-прежнему не совпадают, и могут быть решены на договорной основе. Согласно п. 1.1 ст. 131 Конституции РФ органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Отметим, что ранее государственные органы имели инструменты участия в формировании органов местного самоуправления, попытки отдельных субъектов федерации без внесения изменений в законодательство, успешно решали кадровые вопросы.
В целом важно отметить, что конституционные поправки однозначно определили цель единства системы публичной власти и взаимодействия всех ее органов. Это означает, что вопрос должен решаться на том уровне, на котором это наиболее эффективно для граждан (поселенческом, районном (окружном) или региональном). В этом случае следует поддержать мнение ученых о том, что единство публичной власти не позволяет оправдывать неэффективность осуществления того или иного полномочия ссылками на относительную самостоятельность ее подсистем.
Обновление Конституции в части регулирования публичной власти вызревало в ходе научных обсуждений и поиска оптимальных решений практических проблем. В отношении взаимодействия государственной и муниципальной властей дискуссия развивалась от гипертрофированных подходов к самостоятельности местного самоуправления до предложений построения системы местного государственного правления и чуждости местного самоуправления для России. В связи с этим единство публичной власти с выделением подсистем государственной власти и местного самоуправления представляется сбалансированным и перспективным.
В связи с изложенным следует согласиться с позицией КС, что изменения в главу 8 Конституции действительно «не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению». Они полностью соответствуют ст. 12 Основного Закона и иным нормам его глав 1 и 2. Конституционный Суд подчеркнул, что
конституционные новации «не отрицают самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствуют о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти». В свою очередь, органы местного самоуправления «во всяком случае, входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа. Иное, в частности, влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации, что является конституционно-правовым нонсенсом».
В нескольких статьях новой редакции Конституции провозглашен принцип единства публичной власти без всяких оговорок. Однако категория «публичная власть» включает не только органы власти двух подсистем (государственной и муниципальной), но и народовластие. И тогда уместно вспомнить о гражданском обществе и его соотношении с публичной властью. Поскольку действующим законодательством не определены ни общее понятие гражданского общества, ни его субъектный состав, можно лишь предполагать, что к субъектам гражданского общества относятся те социальные общности людей, которые не являются органами публичной (государственной, муниципальной) власти, или их представителями. Представляется, что данный вопрос должен быть в дальнейшем решен на законодательном уровне.
Народ России, население субъектов Федерации, а также население муниципального образования любого типа могут и должны участвовать в решении публичных дел. Более того, местная власть рассматривается в науке как промежуточная подсистема между государственной властью и властью общества.
Таким образом, путем внесения в Конституцию РФ поправок, законодательно разрешена проблема и прекращена многолетняя полемика по вопросу определения места органов местного самоуправления в системе власти.
Детальный анализ законодательства позволяет сделать вывод, что общее понятие публичной власти шире, чем понятие «государственная власть». В целях совершенствования законодательства понятие публичной власти необходимо предусмотреть в ст. 77 Конституции РФ, указав на все составляющие публичной власти.
Библиография:
1. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
2.Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15.01.2020 г. // Российская газета. 2020. № 7. 16 янв.
3. Мухлынина М.М. Система публичной власти и вопросы местного самоуправления в свете поправки 2020 года к Конституции Российской Федерации. // Закон и право. 2019. № 7. С. 61—63.
4. Савенков А.Н., Чиркин В.Е. Конституционные основы социального и территориального единства и дифференциации публичной власти. О новом прочтении и 25-летнем опыте осуществления некоторых положений Конституции РФ 1993 г. // Государство и право. 2018. № 12. С. 18—29.
5. Краткий словарь современных понятий и терминов. М.: «Республика». 2000. С.454.
6. Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М. , 1972. С.16-21.
7.Каск Л.И. О признаках государства // Правоведение. 1963. N№1. С. 27.
8 Григорян Л.А. Социалистическая государственная власть и представительная форма ее осуществления. М., 1973. С.84.
9. Семенова Т.Н. Государство и государственная власть в классово-антагонистическом обществе // Философские науки. 1978. №6. С.14.
References (transliterated):
1. O sovershenstvovanii regulirovaniya otdel'nyh voprosov organizacii i funkcionirovaniya publichnoj vlasti: Zakon RF o popravke k Konstitucii RF ot 14 marta 2020 № 1-FKZ // SZ RF. 2020. № 11. St. 1416.
2.Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu RF ot 15.01.2020 g. // Rossijskaya gazeta. 2020. № 7. 16 yanv.
3. Muhlynina M.M. Sistema publichnoj vlasti i voprosy mestnogo samoupravleniya v svete popravki 2020 goda k Konstitucii Rossijskoj Federacii. // Zakon i pravo. 2019. № 7. S. 61—63.
4. Savenkov A.N., CHirkin V.E. Konstitucionnye osnovy social'nogo i territorial'nogo edinstva i differenciacii publichnoj vlasti. O novom prochtenii i 25-letnem opyte osushchestvleniya nekotoryh polozhenij Konstitucii RF 1993 g. // Gosudarstvo i pravo. 2018. № 12. S. 18—29.
5. Kratkij slovar' sovremennyh ponyatij i terminov. M.: «Respublika». 2000. S.454.
6. Grigoryan L.A. Narodovlastie v SSSR. M. , 1972. S.16-21.
7.Kask L.I. O priznakah gosudarstva // Pravovedenie. 1963. N№1. S. 27.
8 Grigoryan L.A. Socialisticheskaya gosudarstvennaya vlast' i predstavitel'naya forma ee osushchestvleniya. M., 1973. S.84.
9. Semenova T.N. Gosudarstvo i gosudarstvennaya vlast' v klassovo-antagonisticheskom obshchestve // Filosofskie nauki. 1978. №6. S.14.
