CC BY
37Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ПОПРАВКИ 2020 ГОДА В КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. К ВОПРОСУ О МЕСТЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ВИНОГРАДОВА Елена Валерьевна,
доктор юридических наук, профессор,
главный научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: evsfrf@gmail.com;
МУХЛЫНИНА Мария Михайловна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: muhlyninamm975@mail.ru
Краткая аннотация: В статье анализируются поправки к Конституции Российской Федерации, предложенные Президентом в начале 2020 года, определяющие роль местного самоуправления в системе публичной власти современной России. Особое внимание уделено вопросам соотношения публичной власти с государственной. Исследуются особенности организации современной системы органов государственной власти и местного самоуправления в России и перспективы создания единой системы публичной власти.
Abstract: The article analyzes the amendments to the Constitution of the Russian Federation proposed by the President in early 2020, which define the role of local government in the system of public power in modern Russia. Special attention is paid to the correlation of public power with state power. The article examines the features of the organization of the modern system of state authorities and local self-government in Russia and the prospects for creating a unified system of public power.
Ключевые слова: Президент, поправки, Конституционный Суд, Конституция Российской Федерации, публичная власть, местное самоуправление.
Keywords: President, amendments, constitutional Court, Constitution of the Russian Federation, public authority, local self-government.
В начале 2020 года в России произошли изменения, алгоритм которых был заложен Президентом в Послании Федеральному Собранию 15 января 2020. Отмечая необходимость «...решать масштабные социальные, экономические, технологические задачи, перед которыми стоит страна», Президент России В.В. Путин отметил, что те национальные проекты, которые уже начали реализовываться, например, «Здравоохранение», «Наука», «Экология» и другие, направлены на преобразование отдельных элементов государственной системы, однако, для решения задачи эффективного функционирования органов власти и управления необходимы еще более серьезные изменения - «требуется новое качество государственного управления, работы Правительства, всех уровней власти, прямого диалога с гражданами»[1]. В российском обществе, отметил Президент, прослеживается запрос на перемены, причем, речь идет о преобразованиях на всех уровнях функционирования власти: федеральном, региональном и местном.
Вопросы государственного устройства, определяемые Конституцией Российской Федерации, требуют корректировки несмотря на то, что, по мнению главы государства, «потенциал ее далеко не исчерпан»[1]. Существующая проблема дисбаланса, «разрыва» между государственным и муниципальным уровнем власти во многих сферах жизни российского общества создает, по мнению В.В. Путина, «разделенность и запутанность полномочий», что, прежде всего, отрицательно сказывается на людях. Накопленные противоречия и «буксующий» механизм реализации на практике взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления, позволили обосновать внесение поправок в Конституцию Рос-
сийской Федерации, касающихся совершенствования института публичной власти в России, предложенных главой государства в законопроекте [2] после Послания 15.01.2020 года.
Исходя из положений действующей Конституции Российской Федерации, принципиальным подходом является необходимость обеспечения равенства прав всех граждан страны, однако Президент акцентировал внимание на том, что «возможности и гарантии в разных регионах и муниципалитетах обеспечиваются по-разному, что несправедливо по отношению к человеку и несет прямую угрозу нашему обществу и целостности страны». На таком подходе к проблеме настаивает и Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, который отмечает, что «.статья 12 Конституции Российской Федерации дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органами государственной власти, в то время как органы местного самоуправления, по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти Российской Федерации» [3]. Закрепление в Конституции принципа единой системы публичной власти и создание эффективного взаимодействия между государственными и муниципальными органами позволит устранить этот дисбаланс.
Теоретические вопросы правовой природы публичной власти, соотношения государственной власти и органов местного самоуправления исследуются юристами и политиками. Учеными «проблемы публичной власти, ее соотношение с государственной властью давно обсуждаются в конституционно-правовой науке» [4, с.24]. Если органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти: «.то, может быть, входят в систему других органов? Какую? Неизвест-
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
но. С этим можно согласиться, если признавать неоднозначность понятий «государственная власть» и «публичная власть» и более широкое содержание второго понятия по сравнению с первым» [5, с.28]. По мнению О.В. Романовской «местное самоуправление является формой осуществления публичной власти, что нельзя отождествлять с государственной властью. Практика Конституционного Суда Российской Федерации как раз и проводила ту красную нить, благодаря которой не должно проходить смешивание местного самоуправления и государственного управления» [6].
Правовая природа публичной власти многопланова, и поэтому весьма интересна для научного анализа. Вместе с тем, законодательство России не содержит этого понятия ни на уровне Конституции, ни в других нормативно-правовых актах. Термин «публичная власть», по замечаниям А.Н. Савенкова и В.Е. Чиркина, часто употребляется в качестве родового, обобщающего понятия, объединяющего государственную власть в нашей стране, власть ее субъектов и местное самоуправление [4, с.24].
Государственно-правовой терминологический словарь С.А. Авакьяна не содержит понятия публичной власти, определяя, что «на местном уровне разновидностью политической власти можно считать власть местного самоуправления, которая согласно Конституции Российской Федерации отделена от государственной власти, но взаимодействует с нею, использует различные средства привлечения населения к выработке, принятию и реализации решений по управлению жизнью соответствующих территорий». С.А. Авакьяна утверждает, что «политическую власть называют также публичной властью, исходя из того, что она осуществляется в обществе и адресована широким массам членов общества (т.е. публично)» [7].
В ходе обсуждения поправок к Конституции Председатель Государственной Думы Российской Федерации В. Володин напомнил, что если Конституция - это «живой инструмент», то он должен соответствовать уровню развития общества, и обозначил ситуацию отсутствия связи между «уровнем публичной власти» и возникающей проблемой разграничения сферы ответственности местных властей и региональных.
Принятый Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации [8] устанавливает особую роль, публичной власти в новом прочтении положений Конституции. В предлагаемой редакции статьи 71 Конституции Российской Федерации, в которой установлены вопросы исключительного ведения Российской Федерации добавлен пункт «г», следующего содержания:
«г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти».
Причем, в конструкции конституционной нормы «организация публичной власти» закреплена перед организацией системы федеральных органов власти, что определяет ее место в системе органов власти.
В статье 80 Конституции Российской Федерации, устанавливающей конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации, ранее использовавшийся термин «органы государственной власти» в части 2 статьи 80 теперь заменен на «органы, входящие в единую систему публичной власти». Часть 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации предложена в следующей редакции: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти».
Говоря о введении в конституционно-правовое пространство современной России категории «публичная власть», следует отметить, что предложение объединить в единую систему государственную власть и органы местного самоуправления должно осуществляться без ущемления интересов и прав муниципалитетов, на чем настаивал, предложивший эти изменения Президент Российской Федерации.
В статьях, устанавливающих конституционно-правовые основы местного самоуправления главы 8 российской Конституции, кроме определения в двух статьях (131 и 132) особенностей осуществления публичной власти, в статье 133 законодатель установил публичные функции, которые ранее не встречались в Конституции. Статья 131 дополнена частью 3 следующего содержания: «Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом». Статья 132 Конституции Российской Федерации также была дополнена частью 3, устанавливающей, что: «...Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [8]. Статья 133 Конституции Российской Федерации, теперь определяет, что «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запре-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 3(183)
том на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» [8].
Следует напомнить, что для поправок в Конституцию Российской Федерации установлен порядок их вступления. После того, как Президентом подписан закон, поддержанный субъектами Российской Федерации, принятый и одобренный палатами Федерального Собрания, начинает действовать статья 3 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции. В ней определена процедура вступления поправок в силу. После проверки Конституционным Судом Российской Федерации по запросу Президента соответствия положениям глав 1,2,9 российской Конституции самих поправок и процедуры их принятия - вступает в силу статья 2 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции, устанавливающая их принятие общероссийским голосованием.
В заключении следует отметить, что в 2020 году Пре-Библиография:
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 15.01.2020 «Послание Президента Федеральному Собранию» // Российская газета, № 7, 16.01.2020.
2. Проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» (одобрен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 11.03.2020) [Электронный ре-сурс]URLhttp://duma.gov.m/media/fNes/U1oSoAABMRzlZw9pqPXRDbr87W0hxEv.PDF (дата обращения - 23.03.2020).
3. Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции // Российская газета - Федеральный выпуск № 226(7689) 09.10.2018 https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-v-konstitucii-mozhno-ustranit-tochechnymi-izmeneniiami.html
4. Савенков А.Н., Чиркин В.Е. Конституционные основы социального и территориального единства и дифференциации публичной власти. О новом прочтении и 25-летнем опыте осуществления некоторых положений Конституции РФ 1993 г. // Государство и право. 2018. № 12. С. 18-29.
5. Васильев В.И. Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации // Журнал российского права, № 6, июнь 2019. С. 28-35.
6. Романовская О.В. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления // Гражданин и право, № 7, июль 2017 г.
7. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М. 2015. [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/edu/student/download_books/book/avakyan_sa_konstitucionnyj_leksikon/ (дата обращения - 22.03.2020).
8. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации, 16.03.2020, № 11, ст. 1416.
зидент России предложил внести поправки в Конституцию Российской Федерации. Наряду с другими изменениями в политической, экономической, социальной, и других сферах жизни, был начат процесс создания в России единой системы публичной власти. Создание нового для России механизма публичной власти невозможно без учета консолидированного мнения ученых, политиков, граждан Российской Федерации. Выстроить эффективно функционирующую властную вертикаль необходимо с учетом особого правового статуса органов местного самоуправления. «Полномочия и реальные возможности местного самоуправления - самого близкого к людям уровня власти - могут и должны быть расширены и укреплены» [1], для этого система публичной власти, включающая в себя государственную власть и местное самоуправление, должна быть внутренне согласованной и ориентированной на решение задач, обеспечивающих реализацию, закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод.
