CC BY
780УДК 342 ББК 67.400
DOI 10.24411 /2312-0444-2020-10055
СИСТЕМА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ВОПРОСЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В СВЕТЕ ПОПРАВКИ 2020 ГОДА К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Мария Михайловна МУХЛЫНИНА,
старший научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции Института государства и права РАН, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. Статья посвящена анализу системы публичной власти в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправках 2020 г. в Конституцию Российской Федерации. Особое внимание автором уделено роли местного самоуправления в системе публичной власти, приводятся позиции конституционалистов по поводу понимания правовой категории «публичная власть», ее соотношения с государственной властью. Исследуются особенности организации современной системы органов государственной власти и местного самоуправления в России и перспективы создания единой системы публичной власти.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Президент Российской Федерации, поправки, реформа, публичная власть, местное самоуправление, система.
Annotation. The article analyzes the system of public power in connection with the adoption of the Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020. The author pays special attention to the role of local self-government in the system of public power. The author presents the positions of constitutionalists on the understanding of the legal category «public power» and its relationship with the state power. The article examines the features of the organization of the modern system of state and local government in Russia and the prospects for creating a unified system of public power.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, President of the Russian Federation, amendments, reform, public authority, local self-government, system.
Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие с целью более эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Таков общий смысл новых положений Основного закона, направленных на совершенствование института публичной власти в России, предложенных главой государства в законопро-екте1, который был принят уже через два месяца после Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию15 января 2020 г. Тогда в своей речи В.В. Путин отметил, что и в
настоящее время запрос на перемены в российском обществе прослеживается весьма очевидно, причем он исходит от самих людей, «зачастую они лучше знают, что, почему и как надо менять там, где они живут, работают — в городах, селах, по всей стране»2.
Положение и роль закона в правовой системе и в регулировании реальных процессов весьма подвижны, — отмечают исследователи, — на цели и содержание законодательного процесса и законодательства, на применение закона влияют разные факторы: политические, экономические, социальные, природные и др.
Государство придает закону ту роль, которая определяет его цели, программы и функ-
№ 2/2020
ции, а также методы решения задач и управления государственными делами. Правовое государство отличается конституционным признанием и реальной деятельностью в этом направлении3.
Рассмотрим создаваемую систему публичной власти и вопросы местного самоуправления в свете поправок 2020 г. в Конституцию Российской Федерации.
М.С. Андрианов, С.А. Боголюбов, Н.Д. Бут, Д.Г. Добрецов, К.П. Ермакова и другие исследователи отмечают, что «конституционные нормы являются фундаментом, на котором строится все здание российского правового регулиро-вания»4.
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., определяет государственное устройство нашей страны, и несмотря на то, что «потенциал ее далеко не исчерпан», по мнению главы государства, все же «пришло время внести в Основной закон страны некоторые изменения»5. Обсуждение сложившегося дисбаланса, «разрыва» между государственным и муниципальным уровнем власти, который проявляется в разных сферах жизни российского общества, происходит уже не первый год.
Проблема состоит в том, что в этой сфере существует «разделенность и запутанность полномочий», что, по мнению В.В. Путина, прежде всего отрицательно сказывается на людях. Вариантом решения проблем и накопившихся противоречий, связанных с не достаточно эффективным механизмом существующей системы публичной власти в России, а также с реализацией на практике взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления, стали поправки 2020 г. в Конституцию Российской Федерации.
Обратимся к правовой категории «публичная власть», которая также весьма дискуссионна. Данное понятие не закреплено в законодательстве, однако весьма часто используется в научной, учебной и иной литературе. Интересно, что термин «публичная власть» своим рождением обязан юристам Древнего Рима: «так обозначалось то, что является государственным, однако, — поясняют А.Н. Савенков и В.Е. Чир-кин, — одновременно это было также «общим, общественным, публичным», «общедоступным»».
Различия между публичным и государственным в праве римские юристы, по существу, не делали. Аналогичное смешение терминов встречают исследователи у Ф. Энгельса в его фундаментальном труде «Происхождение семьи, час-
тной собственности и государства», где в качестве главного признака государства называют публичную власть. В связи с этим исследователи делают вывод, что общее понятие публичной власти шире, чем понятие «государственная власть»6.
Не все исследователи однозначно воспринимают термин «публичная власть».
Например, С.А. Авакьян не делает отличия «публичной власти» от «политической власти», говоря, что «политическую власть называют также публичной властью, исходя из того, что она осуществляется в обществе и адресована широким массам членов общества (т.е. публично)»7.
В рамках концепции современной Конституции необходимо предварительно решить еще один важный вопрос — о характере власти местного самоуправления и ее месте в системе публичной власти.
И важно начать с истории вопроса.
Так, «в советской литературе местные органы (советы и избираемые ими исполнительные комитеты) рассматривались как органы государственной власти благодаря тому, что К. Маркс и Ф. Энгельс считали публичную власть только государственной властью», — отмечает Т.Я. Хабриева8.
Однако «иную картину мы видим в современной отечественной литературе: публичная власть имеет различные организационные фор-мы»9. Таким образом, заключает исследователь: «публичная власть — это не только государственная власть. Своя публичная власть существует в муниципальном образовании, ее осуществляет народ, такая власть не является государственной властью»10.
О времени обретения исследуемого института самостоятельности говорит В.И. Шкатулла: «Институт местного самоуправления как самостоятельный институт публичной власти появился в России в 1990 г.»11.
Современное прочтение и интерес к правовой категории «публичная власть» связаны с включением законодателем его в ряд статей Закона о поправке к Конституции 2020 г. Так, в ст. 71 Конституции Российской Федерации, регламентирующей вопросы ведения Российской Федерации, пункт «г» претерпел изменения и теперь изложен следующим образом:
«г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; фор-
№ 2/2020
мирование федеральных органов государственной власти».
Причем этот термин в конструкции конституционной нормы предваряет правовую категорию «система федеральных органов власти», что, видимо, указывает на его первостепенное значение и «средообразующий» характер.
Внесены изменения и в ст. 80 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает конституционно-правовой статус Президента России.
Ранее использовавшийся в этой статье термин «органы государственной власти» в ч. 2 ст. 80 теперь заменен на «органы, входящие в единую систему публичной власти».
Законодатель дополнил ст. 131 ранее не существовавшей частью 3 следующего содержания:
«3. Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом».
Статья 132 Конституции Российской Федерации также была дополнена ранее не существовавшей частью 3 такого содержания:
«3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории»12.
Таким образом, процесс реформирования местного самоуправления, поиска и определения его места в системе публичной власти, взаимодействия с органами государственной власти продолжается уже не одно десятилетие в нашей стране.
В период очередных изменений законодательства 15 лет назад Т.Я. Хабриева писала, что при реформировании «важно не потерять суть местного самоуправления как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения в своих интересах. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления»13.
Мы уже отмечали, что в России идет динамичный процесс развития правовой системы14,
и анализируемые поправки к Конституции 2020 г., внесенные по инициативе Президента России, направлены на законодательное закрепление и «официальное» включение органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему публичной власти в Российской Федерации.
По нашему мнению, этот серьезный правовой шаг сделан в сторону разрешения давнего «клубка» проблем, прекращения многолетней полемики по вопросу определения места органов местного самоуправления в системе власти.
И, как верно заметил Председатель Государственной Думы РФ В. Володин, «исторические решения, многие вопросы, связанные с государственным устройством, с функционированием институтов государственной власти, в рамках предложений Президента будут наполняться совершенно иным содержанием, которое в основе своей будет предполагать передачу больших полномочий именно гражданам нашей страны для того, чтобы они более эффективно принимали участие в управлении государством, решении вопросов, которые стоят перед нашей страной»15.
1 Проект Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» (одобрен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 11.03.2020) // URL:http:// duma.gov.ru/media/files/Ll1oSoAABMRzlZw9pq PXRDbr87W0hxEv.PDF (Дата обращения: 24.03.2020)
2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15.01.2020 г. // Рос. газ. 2020. № 7. 16 янв.
3 Андрианов М.С., Боголюбов СЛ., Бут Н.Д., Добрецов Д.Г., Ермакова К.П. и др. Законность: теория и практика: Монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Н.В. Су-банова). М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ: Юридическая фирма «Контракт», 2017. С. 14.
4 Там же. С. 3.
5 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15.01.2020 г . ...
6 Савенков А.Н., Чиркин В.Е. Конституционные основы социального и территориального единства и дифференциации публичной власти. О новом прочтении и 25-летнем опыте осуществления некоторых положений Конституции РФ 1993 г. // Гос-во и право. 2018. № 12. С. 24.
7 Авакьян СА. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М. 2015 // URL: http://www.consultant.ru/edu/student/download_books/ book/avakyan_sa_konstitucionnyj_leksikon/ (Дата обращения: 26.03.2020)
8 Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное
самоуправление // Журнал рос. права. 2005. № 4 //
№ 2/2020
URL: http://www.consultant.ru/ (Дата обращения: 27.03.2020)
9 Там же.
10 Там же.
11 Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2019. С. 1.
12 3акон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 г. № 1-ФК3 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» / / С3 РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
13 Хабриева Т.Я. Указ. соч.
14 Мухлынина М.М. К вопросу о становлении категории «конституционализм» в науке конституционного права // 3акон и право. 2019. № 7. С. 63.
15 Сайт Государственной Думы РФ. Новость от 21.01.2020 г. «Что Владимир Путин предложил изменить в Конституции» // URL:http://duma.gov.ru/news/47556/ (Дата обращения: 27.03.2020)
Библиографический список
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15.01.2020 г. // Рос. газ. 2020. № 7. 16 янв.
2. Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // С3 РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
3. Проект 3акона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» (одобрен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 11.03.2020) // URL:http:// duma.gov.ru/media/files/Ll1oSoAABMR zlZw9pqPXRDbr87W0hxEv.PDF (Дата обращения: 24.03.2020)
4. Сайт Государственной Думы РФ. Новость от 21.01.2020 г. «Что Владимир Путин предложил изменить в Конституции» // URL:http:// duma.gov.ru/news/47556/ (Дата обращения: 27.03.2020)
5. Авакьян С А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М. 2015 // URL: http://www. con-sultant.ru / edu / student / download_books/book / avakyan_sa_konstitucionnyj_leksikon/ (Дата обращения: 26.03.2020)
6. Андрианов М.С., Боголюбов СА., Бут НД., Добрецов Д.Г., Ермакова К.П. и др. Законность: теория и практика: Монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Н.В. Субанова). М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ: Юридическая фирма «Контракт», 2017.
7. Мухлынина М.М. К вопросу о становлении категории «конституционализм» в науке конституционного права // Закон и право. 2019. № 7. С. 61—63.
8. Савенков А.Н., Чиркин В.Е. Конституционные основы социального и территориального единства и дифференциации публичной власти. О новом прочтении и 25-летнем опыте осуществления некоторых положений Конституции РФ 1993 г. // Гос-во и право. 2018. № 12. С. 18—29.
9. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал рос. права. 2005. № 4 // URL: http://www.consultant.ru/ (Дата обращения: 27.03.2020)
10. Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2019. 592 с.
№ 2/2020
