ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

А.И. Гребенник

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Статья посвящена актуальным проблемам и перспективам развития прокурорского надзора в сфере образования. Прокурорский надзор в сфере образования выступает как часть системы государственного контроля за исполнением законов. Согласно требованиям названного законодательства образовательные организации обязаны создавать безопасные условия обучения, воспитания, содержания обучающихся, в соответствии с установленными нормами. В случае возникновения трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации детям должна оказывается психолого-педагогическая и социальная помощь. Автором проведен анализ правовых основ и организации прокурорского реагирования, выявлены основные направления прокурорского надзора в сфере образования. Выявлены проблемы в правовом регулировании прокурорского надзора и обозначены пути их решения.

Ключевые слова: прокурорский надзор; сфера образования; исполнение законов; меря прокурорского реагирования; защита прав учащихся.

Наличие резонансных дел с потерпевшими учениками, повторяющими трагедию школы «Колум-бай», в России становится все больше, несмотря на систематические проверки учебных заведений. Имеют место также обращения родителей. Все это свидетельствует о недостатках в правовом регулировании и организации прокурорского надзора.

Организацию прокурорского надзора в научной литературе принято анализировать исходя из двух его составляющих, а именно:

- взаимодействие между структурными элементами системы регулирования и контроля (надзора) (организационный механизм) [6; С. 24-25];

- система и методика действий самих прокуроров в рамках проверки, для выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств [1; С. 22].

Обращаясь к анализу первой составляющей выделим ключевые моменты. Надзор за исполнением законов об образовании представляет собой одно из направлений общего надзора, т. е. прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Обратимся к вопросам правового регулирования надзора за исполнением законодательства об образовании. Непосредственный законодательный акт, который регулирует прокурорский надзор — это Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ», в котором определяется сущность прокурорского надзора за тем, как исполняются законы (ст. 1, 2, 21-25.1). Организация прокурорского надзора в данной сфере регламентируется приказами Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» и от 14 марта 2019 г. № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов».

Органы прокуратуры проводят надзорные мероприятия еще на этапе исполнения нормативно-правовых актов. Для этого ими осуществляется взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами.

Согласно положениям п. 8.2. приказа Генеральной прокуратуры от 7 декабря 2007 г. № 195 прокурорам предписывается уделять особое внимание вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов. Приоритеты надзора за исполнением законов об образовании осуществляется в рамках иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина.

Основными направлениями надзорной деятельности органов прокуратуры по данному направлению являются:

аккредитация и лицензирование образовательной деятельности, а также госконтроль (надзор) в сфере образования, направленный на выявление и предупреждение нарушений требований, установленных федеральными законами, иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ;

принятие законных мер по пресечению выявленных нарушений и устранению последствий;

© Гребенник А.И., 2021.

деятельность уполномоченных органов власти по систематическому наблюдению за исполнением требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований [2, С. 244].

полнота и своевременность принятия уполномоченными органами власти мер, направленных на повышение качества и доступности образовательных услуг;

процесс формирования современной и безопасной образовательной среды;

модернизация инфраструктуры общего и профессионального образования, в том числе расширения сети образовательных организаций, обновления их материально-технической базы;

условия для получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья. получение детьми образования в дистанционной форме.

Проводимый анализ свидетельствует, что зачастую возникающие проблемы дистанционного обучения оперативно разрешаются прокурорами субъектов Российской Федерации во взаимодействии с созданными в регионах и муниципальных образованиях штабами по реализации мер по профилактике распространения СОУТО-19.

В отдельных случаях благодаря принятым мерам прокурорского реагирования обеспечивается реализация прав детей на дистанционное обучение.

Например, прокуратурой г. Кировска Мурманской области при проверке общеобразовательной гимназии установлено, что двое учеников, проживающих в одной семье, не имели технической возможности для дистанционного обучения. Согласно разработанных школой индивидуальных планов обучения учеников получение заданий осуществлялось через домашний почтовый ящик, а отправка выполненных заданий - через почтовый ящик гимназии, расположенный на входе в образовательную организацию.

Однако такой способ обучения не соответствует режиму повышенной готовности в связи с угрозой распространения на территории Мурманской области новой коронавирусной инфекции (СОУ[Э-19) и препятствует получению детьми образования в условиях, направленных на охрану их жизни и здоровья.

По результатам рассмотрения представления прокурора г. Кировска, внесенного директору образовательной организации, дети обеспечены ноутбуком с целью реализации обучения в дистанционной форме.

По представлению прокуратуры г. Казани Республики Татарстан, внесенного руководителю муниципального органа управления образованием, в обеспечении дистанционного обучения детей-инвалидов задействовано более 150 ранее приобретенных ноутбуков, которые до этого хранились на складе в нераспечатанном виде, либо использовались не для образовательных целей учащихся.

Аналогичные меры реагирования, нацеленные на соблюдение прав детей при организации дистанционного обучения, принимались прокурорами Республики Мордовия, Саратовской области.

Прокуратура выявила нарушения при размещении информации на официальных сайтах школ Прокуратура Сухиничского района провела проверку соблюдения требований законодательства об образовании в деятельности образовательных учреждений района.

Проведенной проверкой установлено, что с 01 февраля 2019 в муниципальных общеобразовательных учреждениях района начинается прием заявлений о зачислении на обучение в первый класс на 20192020 учебный год.

Вместе с тем, в нарушение требований ч. 1 ст. 29 Федерального закона «Об образовании в РФ», п.п. 7, 8, Порядка приема граждан на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, утвержденных приказом Министерства образования и науки РФ от 22.01.2014 № 32, на официальном сайте образовательных учреждений, на момент проверки, с нарушением 10 -дневного срока не размещены распорядительные акты о закрепленной территории (Постановление главы администрации МР «Сухиничский район» от 10.01.2019 № 2) и информации о планируемом количестве мест в первых классах на 2019-2020 учебный год.

В связи с выявленными нарушениями директорам 9 школ, а также заведующей отделом образования администрации МР «Сухиничский район» внесены представления об устранении нарушений федерального законодательства [5].

По результатам рассмотрения представлений нарушения федерального законодательства устранены. Руководители школ привлечены к дисциплинарной ответственности.

Также перед органами прокуратуры стоит задача пресечения фактов незаконного закрытия школьных и дошкольных заведений в населенных пунктах. Во-вторых, надзор за исполнением законов об образовании осуществляется в рамках прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, основы которого регулируются приказом Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188. Согласно названному документу, существуют отдельные направления прокурорского надзора в обозначенной сфере, которые, на наш взгляд, затрагивают вопросы образовательной деятельности: 1) надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних;

2) надзор за соблюдением законодательства о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию. Помимо перечисленного, в п. 6 приказом Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 отмечено, что надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, общего образования и на конкурсной основе бесплатность среднего и высшего профессионального образования является важным средством защиты прав и интересов несовершеннолетних и молодежи, профилактики безнадзорности и правонарушений.

Согласно приведенному документу, прокурорам в исследуемой сфере следует работать в следующих направлениях:

1) пресечение фактов противозаконного отказа в приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения всех видов и уровней, введения всякого рода дискриминационных положений, в том числе ущемляющих право на внеконкурсное поступление отдельных категорий молодежи, необоснованного отчисления учащихся, нарушения прав на получение стипендий, пособий и компенсационных выплат, произвола в применении мер воздействия (п. 6.1.);

2) незамедлительное реагирование на случаи незаконной коммерциализации образовательной сферы с тем, чтобы основания и порядок предоставления платных образовательных услуг соответствовали требованиям законов Российской Федерации (п. 6.2.);

3) использование мер прокурорского реагирования на нарушения порядка лицензирования образовательной деятельности, процедур разработки и внедрения новых образовательных программ, методик и технологий (п. 6.3.).

Можно убедиться, что надзор за исполнением законов об образовании сложился как направление прокурорской деятельности в рамках общего надзора, надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов и надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи [8; С. 61-62]. Тем самым, отмеченное направление прокурорской деятельности не получило организационного обособления.

Так, в структуре Генеральной прокуратуры РФ действует Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, включающее Управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан и Управление по надзору за соблюдением прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. Аналогичные структуры создаются на уровне субъектов РФ, при этом, как отмечалось выше, также в регионах формируются рабочие группы, координирующие надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов. На районном уровне надзор за исполнением законов об образовании поручается конкретным сотрудникам, осуществляющим надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов и осуществляющим надзор за соблюдением прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних[4; С. 77].

Вместе с тем, формирование законопослушного поведения и профилактика правонарушений в образовательных учреждениях зачастую организованы только в рамках коллективных занятий по программам «Граждановедение», «Обществознание», ОБЖ, проведения тематических классных часов и др. и не осуществляется путем проведения индивидуально-профилактической работы с детьми и подростками.

В школах выявляются факты, когда состоящие на внутришкольном учете подростки в результате непроведения с ними профилактической работы совершили административные правонарушения, а также случаи непроведения профилактической работы с родителями, ненадлежащим образом исполняющими обязанности по воспитанию своих детей.

Нарушения, выявленные в ходе прокурорских проверок, свидетельствуют о том, что организация воспитательного процесса, в том числе классного руководства, а также индивидуальной профилактической работы, недостаточно эффективна и требует принятия дополнительных решений, в том числе со стороны министерства образования и науки области [9].

Следует отметить, что в рамках общего надзора органами прокуратуры устанавливается соответствие действий и нормативной базы субъектов РФ федеральному законодательству, в частности, при проверках органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования необходимо устанавливать разрабатываются и реализуются ли региональные программы развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации [10; С. 38]. При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об образовании прокурор взаимодействует с представителями Министерства образования и науки РФ и Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзором), а также уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

К средствам выявления нарушений законов об образовании в РФ относят такие надзорные действия, как прокурорская проверка. Прокурор при проверке исполнения законов в сфере образования знакомится с пакетом документов, требует объяснений по выявленным нарушениям, а также в праве просить копии

документов (лицензии, свидетельства об аккредитации) и т.д. Проверка предусматривает полное устранение нарушений законов и ликвидации причинного комплекса, при необходимости привлечения виновных лиц к ответственности, предупреждения отклонений от норм образовательного законодательства в будущем - корректирующих и предупреждающих действий. Создание условий, исключающих нарушения законности в будущем предполагает эффективность надзора. Как правило, такие проверки проводятся прокурорами в текущем (по поступившим сведениям, заявлениям, жалобам, информации о нарушениях образовательного законодательства) и в плановом режимах (по собственной инициативе или по указанию вышестоящих прокуроров) [3; С. 120].

Как справедливо отмечает Патюпа, К. П. объект прокурорского надзора за исполнением законов об образовании представлен двумя составляющими:

- исполнение законов, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в том числе при реализации национальных проектов;

- исполнение законов об образовании осуществляется в рамках прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи.

Надзор за исполнением законов об образовании сложился как направление прокурорской деятельности в рамках общего надзора, надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов и надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, однако, отмеченное направление прокурорской деятельности не получило организационного обособления. Так, в структуре Генеральной прокуратуры РФ действует Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, включающее Управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан и Управление по надзору за соблюдением прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. Аналогичные структуры создаются на уровне субъектов РФ, где также формируются рабочие группы, координирующие надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов. На районном уровне надзор за исполнением законов об образовании поручается конкретным сотрудникам, осуществляющим надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов и осуществляющим надзор за соблюдением прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних[7; С.304].

Одной из ключевых проблем, связанных с неэффективностью прокурорского надзора в данной сфере является несовершенство контроля за исполнением мер реагирования органов прокуратуры в случае выявления нарушений. Так органы прокуратуры в большей своей части выявляют нарушения, но в редких случаях добиваются их устранения.

Библиографический список

1.Амирбеков К. И. Оценка организации работы как основного фактора, влияющего на эффективность прокурорской деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. № 2. С. 22-28.

2.Авдонина Т. М. К вопросу о прокурорском надзоре в сфере реализации приоритетных национальных проектов // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 4 (38). С. 243-248.

3.Абрарова А.А. Особенности прокурорского надзора в сфере образования // Материалы МСНК "Студенческий научный форум 2021- 2020. № 5. С. 120-120.

4.Береснева, Т. Г. Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Молодой ученый. 2021. № 10 (352). С. 77-79.

5.Генеральной прокуратурой Российской Федерации контролируется соблюдение прав учащихся на получение образования в дистанционной форме, в том числе в условиях распространения коронавирусной инфекции// https://genproc.gov.ru/special/smi/news/news-1835622/

б.Зюбанов Ю. А. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный). М.: Проспект, 2018. 400 с.

7.Патюпа, К. П. Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об образовании // Молодой ученый 2020. № 20 (310). С. 304-307.

8.Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан: сб. методич. материалов / под общ. ред. первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, государственного советника юстиции 1 -го класса, заслуженного юриста Российской Федерации А. Э. Буксмана. М.: Ген. прокуратура Рос. Федерации, Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2013. 560 с.

ГРЕБЕННИК АРТУР ИГОРЕВИЧ - магистрант, Саратовская государственная юридическая академия (филиал в г. Саратов), Россия.