CC BY
92
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Ю.В. ЗЕМСКОВ, Представитель МВД России в Республике Болгария, кандидат юридических наук, доцент
Правовые основы деятельности представителей МВД России в иностранных государствах
В статье рассматриваются становление и развитие института представителей МВД России1, правовая основа их деятельности, высказываются предложения по ее совершенствованию.
Международная преступность, международные договоры, представители МВД СССР, представители МВД России, правовая основа деятельности.
Процессы глобализации и развитие научно-технического прогресса, свобода передвижения людей и капиталов, упрощение процедуры пересечения границ — все это способствует росту благосостояния населения в мире, и этим пользуются для достижения своих целей международные преступные организации.
Деятельность криминальных групп, давно «перешагнувшая» территории отдельных государств и охватившая целые континенты, привела в результате к появлению феномена транснациональных организованных преступных сообществ.
В мире существуют различные формы борьбы с распространением влияния международного криминала и методы предупреждения его проявлений. На государственном уровне для предотвращения транснациональных уголовных преступлений - международного терроризма, распространения наркотических и психотропных веществ, торговли человеческими органами, киберпреступности и т. д. - заключаются
Прикомандированные в ФМС России сотрудники МВД России также могут направляться в качестве представителей этого органа исполнительной власти.
международные договоры (межгосударственные, межправительственные и межведомственные), а также правовые акты, учитывающие количество государств — участников (универсальные, межрегиональные, региональные и двусторонние). Отметим, что в нормативных документах, принятых на двустороннем уровне, — таких наблюдается наибольшее количество, — более конкретно и детально прописываются механизмы реализации международных норм по предупреждению и борьбе с преступностью. Особенно это характерно для двухсторонних межведомственных договоров, так как в универсальных, межрегиональных и региональных документах содержатся в основном нормы общего характера, они определяют приоритетные направления борьбы с транснациональными уголовными преступлениями.
Государства для борьбы с преступностью объединяются в союзы, создавая международные межгосударственные организации. Причем ряд этих организаций (например, ООН, СНГ, ОБСЕ и т. д.) учреждались для достижения целей, не связанных непосредственно с борьбой с преступностью, но под их эгидой принимаются международные договоры, направленные на осуществление противодействия транснациональной преступности, в соответствии с учредительными документами таких организаций могут создаваться и специализированные органы (так называемые конвенционные или договорные). Другие организации учреждались именно для непосредственной борьбы с международной преступностью (например, Интерпол, Европол), принимаемые ими международные документы могут носить и рекомендательный
характер («мягкое право»), и обязательный для государств - членов организаций (международные договоры).
Институт представителей МВД России имеет давнюю историю: еще в 50-х гг. XX в. в дипломатических представительствах работали сотрудники МВД СССР. Как правило, представительства открывались в странах народной демократии -Болгарии, ГДР. Польше, Албании, Китае, Монголии. Чехословакии. Венгрии. Румынии, КНДР. При этом помимо представителя МВД СССР (старшего советника МВД СССР) в состав представительства МВД СССР за рубежом входили заместитель старшего советника по разведке, помощники старшего советника по направлениям работы с подчиненными советниками, помощники старшего советника по окружным управлениям, советники по направлениям работы, переводчик и машинистка-стенографистка. В зависимости от страны пребывания. штатная структура могла различаться или со временем претерпевала незначительные изменения. Представительства аккредитовались при министерствах внутренних дел или национальной безопасности страны пребывания. Наиболее мощный аппарат представителя МВД СССР находился на территории ГДР. Задачи и функции, которые выполняли представительства, схожи с теми, что сейчас возложены на представителей Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Службы внешней разведки Российской Федерации.
Работа по направлению представителей МВД страны за рубеж началась еше в начале 90-х гг. XX в. Именно тогда сотрудники МВД выезжали за границу для координации совместной деятельности с правоохранительными органами иностранных государств. В настоящее время набор, подготовку и взаимодействие с представителем осуществляет Управление международного протокола Договорно-правового департамента МВД России (далее - УМП ДПД МВД России).
Правовым основанием для направления представителей МВД России за рубеж стало принятие Правительством Российской Федерации постановления от 5 января 1995 г. № 10 «Положение о представителях Министерства внутренних дел Российской Федерации в зарубежных государствах» (далее — Постановление) [8]. Данное Постановление устанавливало, что представители МВД России в зарубежных государствах направляются за границу на основании решения Правительства Российской Федерации и соответствующих договоренностей МВД России с компетентными органами принимающих государств для координации действий российских органов внутренних дел с правоохранительными органами этих государств. Представители и со-
трудники их аппаратов назначаются и освобождаются от должности приказом Министра внутренних дел Российской Федерации по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации. Представители и сотрудники их аппаратов командируются в зарубежные дипломатические и консульские учреждения Российской Федерации.
Отметим, что согласно рассматриваемому Постановлению представителю разрешалось осуществлять свои функции в двух и более государствах по совместительству с постоянным нахождением в одном из них и иметь рабочий аппарат в количестве не более двух сотрудников; также Постановлением определялся и правовой статус представителя и его аппарата, который основывался на национальном законодательстве, международно-правовых актах Российской Федерации, законодательстве государства пребывания и государств, где он или его аппарат выполняли свои функции.
Представителям устанавливались следующие основные задачи: представление интересов МВД России; оказание содействия развитию и повышению эффективности двустороннего сотрудничества органов внутренних дел Российской Федерации, осуществляющих функции по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений; осуществление наблюдения за исполнением международных договоров по вопросам борьбы с преступностью, участниками которых являются Российская Федерация и государство пребывания; информирование МВД России об опыте борьбы с преступностью в соответствующем государстве.
Срок пребывания представителя в стране — 3 года, с возможностью продления еще на один год. Представители назначаются на должности советников2, им выдаются дипломатические паспорта. Здесь хотелось бы выделить следующую проблему: на практике ряду представителей МВД России были присвоены дипломатические ранги ниже Советника - 1-го секретаря и 2-го секретаря (Финляндия и Франция), что сказалось не только на их финансовом обеспечении (для советников денежное содержание составляет 80 % от оклада посла или посланника, для других должностей оно ниже), но и на участии в протокольных мероприятиях, проводимых дипломатическим представительством, в частности, на уровне взаимодействия с руководством правоохранительных органов страны пребывания. Причина, на которую ссылаются работники МИД России, в том, что у представителя МВД1 России «недостаточный» международный опыт
; Дипломатический ранг Советника соответствует рангу заместителя Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации или Чрезвычайного и Полномочного Посланника Российской Федерации в стране пребывания.
работы или он вовсе отсутствует, либо последняя занимаемая им должность в структуре МВД России была «невысокой» (возможно, для этих рассуждений ориентиром является п. 3 Положения о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, территориальных органов-представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 1999 г. № 1371 [7], что является нарушением положения постановления Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. № 10 [8]).
Кроме того, Постановлением устанавливаются порядок финансирования и командирования представителей и сотрудников их аппаратов, квалификационные требования, функционать-ные обязанности, прописанные также в ведомственных нормативных актах.
Официальный и юридический статус институту представителей был придан 27 августа 2007 г. с принятием Указа Президента Российской Федерации № 1104 «О представителях Министерства внутренних дел Российской Федерации в иностранных государствах» (далее — Указ [6]. В соответствии с Указом. МВД России разрешается иметь 413 своего представителя, а также их заместителей в иностранных государствах и направлять их по согласованию с компетентными органами этих государств и МИД России. Осуществлять свои функции указанные лица будут в составе российских дипломатических представительств без включения в их штатную численность.
Дальнейшая реализация Указа нашла свое отражение в принятии ведомственного нормативного правового акта - приказа МВД России от 16 декабря 2009 г. № 975 «Об утверждении инструкции о порядке направления и организации деятельности представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации в иностранных государствах» (далее - Инструкция) [10]. Данная Инструкция определяет основные задачи, порядок подбора, оформления, командирования и организации деятельности представителей и их заместителей и состоит из четырех разделов.
В первом из них даны общие положения — правовые основы деятельности представителей и их заместителей, порядок организации, ко-
! По состоянию на I января 2013 г. представительства МВД России открыты в десяти государствах: Австрии, Азербайджане, Армении, Израиле, Китае, Палестине, США, Швейцарии, Франции, ФРГ, а также планируется открыть представительства в Белоруссии, Болгарии, Испании, Таджикистане и Финляндии [II].
ординации деятельности, осуществления непосредственного руководства по оперативным вопросам. Вместе с тем порядок направления и организации деятельности представителей за рубежом определяет и соглашение, заключенное 27 августа 2009 г. между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством иностранных дел Российской Федерации, регламентирующее порядок направления и условия деятельности представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации и их заместителей в иностранных государствах.
Во втором разделе перечисляются 15 основных задач представителей, которые они реализуют под контролем и по согласованию с руководителем дипломатического представительства Российской Федерации в государстве пребывания4. При летальном рассмотрении можно констатировать, что они полностью соответствуют тем задачам, которые возложены на полицию Федеральным законом «О полиции» от 7 феврапя 2011 г. № З-ФЗ [3].
В третьем разделе Инструкции прописан порядок подбора, оформления и откомандирования представителей - задачи, возложенные на УМП ДПД МВД России. Отметим, что в перечне требований к кандидату на должность представителя, закрепленному в рассматриваемой Инструкции, обозначено следующее: нати-чие опыта работы на должностях руководящего состава по оперативно-служебной деятельности в правоохранительных органах не менее 5 лет, из них — не менее 2-х лет должна составлять служба в органах внутренних дел Российской Федерации; допуск к сведениям, составляющим государственную тайну; состояние здоровья кандидата и членов его семьи для работы, которое позволяет пребывать в государстве с особыми климатическими условиями; необходимые познания в области международного права, национального законодательства государства пребывания и международных отношений, в частности, отношений между Российской Федерацией и государством пребывания; владение государственным языком и языком делового общения государства пребывания; навыки работы с персональным компьютером, а также умение управлять транспортным средством.
До момента назначения кандидат проходит стажировку в органах исполнительной власти и подразделениях МВД России. При положительном решении Министра внутренних дел Российской Федерации по его кандидатуре следует заключение контракта о службе в органах внутренних дел Российской Федерации; далее успешному кандидату и членам его се-
1 Основные задачи для представителей МВД России и их заместителей можно найти на официальном сайте МВД России.
мьи оформляются соответствующие их статусу заграничные паспорта и визы. По окончании срока контракта, а также в случае досрочного расторжения контракта по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, включая нормативные правовые акты МВД России, и Соглашением о порядке направления и условиях деятельности представителей, сотрудник освобождается от должности приказом МВД России по личному составу и до принятия решения об увольнении из органов внутренних дел Российской Федерации или назначения на другую должность зачисляется в распоряжение комплектующего органа МВД России в установленном порядке.
В последнем, четвертом разделе, определен порядок организации деятельности представителей. согласно которому выполнение задач по сотрудничеству можно осуществлять совместно с компетентными органами нескольких иностранных государств, с постоянным пребыванием в одном из них по решению Министра внутренних дел Российской Федерации и по согласованию с М ИД России, а также компетентными органами этих иностранных государств. Свою деятельность представитель осуществляет под общим руководством и контролем руководителя дипломатического представительства Российской Федерации в государстве пребывания. Кроме того, представителю разрешается осуществлять выезды в служебные командировки в Российскую Федерацию, а также третьи страны с согласия руководства МВД России и в порядке, предусмотренном для работников дипломатического представительства Российской Федерации в государстве пребывания. Здесь же отмечается, что УМП ДПД МВД России совместно с заинтересованными подразделениями МВД России разрабатывает служебное задание с указанием основных направлений работы и приоритетных задач, которые необходимо решать в государстве пребывания, а также порядок его утверждения и внесения изменений. Далее содержатся положения, касающиеся финансового и материального обеспечения представителей, порядок предоставления им отпусков и отчетности о проделанной работе.
Исходя из того, что представители МВД России не состоят в штате дипломатического представительства, в отношении них действуют нормативные правовые акты, как и в отношении сотрудников органов внутренних дел, такие, как, например, федеральные законы «О полиции»
от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ [3], «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ [4], «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 [5].
Поскольку представитель выполняет свои задачи в дипломатическом представительстве Российской Федерации [10], то можно говорить о том, что правовой основой его деятельности являются как национальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы деятельности дипломатических представительств за рубежом (например, дипломатические ранги), так и международно-правовые акты — Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. [1, 2], устанавливающая иммунитеты и привилегии для сотрудников дипломатических представительств.
Подводя итог рассмотрению правовых основ деятельности представителей МВД России за рубежом, следует отметить, что для эффективного выполнения задач необходимо предпринять следующие действия.
1. Привести в соответствие с п. 6 постановления Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. № 10 действующие нормативные правовые акты, где указать, что представители МВД России могут командироваться и в консульские учреждения Российской Федерации.
2. Разработать механизм реализации п. 4 постановления Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. № 10, в соответствии с которым представители МВД России занимают должности советников.
3. В целях борьбы с коррупцией в соответствии с запросом возложить на представителей МВД России задачу по взаимодействию с компетентными органами страны пребывания по предоставлению заинтересованным российским правоохранительным органам сведений о наличии банковских лицевых счетов, ценных бумаг, недвижимости и т. д., принадлежащих гражданам Российской Федерации в этой стране.
4. Ввести норму, предусматривающую порядок выплаты или размер компенсации расходов представителя МВД России в иностранных государствах по оплате обучения проживающих совместно с ним несовершеннолетних детей школьного возраста [9].
Список литературы
1. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. // Ведомости ВС СССР. 1964. № 18. Ст. 221.
2. О ратификации Венской конвенции о дипломатических сношениях: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 февраля 1964 г. № 2208—VI // Ведомости ВС СССР. 1964. №8. Ст. 97.
3. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
4. О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ (в ред. от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3) // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4595.
5. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 // СЗ РФ. 2011. №49(ч. 1). Ст. 7020.
6. О представителях Министерства внутренних дел Российской Федерации в иностранных государствах: Указ Президента Российской Федерации от 27 августа 2007 г. № 1104 // СЗ РФ. 2007. № 36. Ст. 4365.
7. Положение о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Феде-
рации, территориальных органов-представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1999 г. № 1371//СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5012.
8. Положение о представителях Министерства внутренних дел Российской Федерации в зарубежных государствах: постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1995 г. № 10 // СЗРФ. 1995. №3. Ст. 199.
9. О порядке выплаты и размере компенсации расходов сотрудника дипломатической службы, работающего в дипломатическом представительстве или консульском учреждении Российской Федерации, представительстве Российской Федерации при международной (межгосударственной, межправительственной) организации, на оплату обучения проживающих совместно с ним несовершеннолетних детей школьного возраста: постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. t № 167//СЗ РФ. 2011. № 12. Ст. 1644. с
10. Об утверждении Инструкции о порядке на- ® правления и организации деятельности пред- g ставителей Министерства внутренних дел Российской Федерации в иностранных госу- S дарствах: приказ МВД России от 16 декабря ¡2 2009 г. № 975// Рос. газ. 2010. 17 марта. ^
11. Официальный сайт МВД России URL: http:// mvd.ru (дата обращения: 20.02.2013).
E-mail: yzemskov@mail.ru
73
