CC BY
119
УДК 342.951:351.82
Кислухин Владимир Александрович Kislukhin Vladimir Alexandrovich
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и административного процесса
Волго-Вятский институт (филиал) Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (610000, Киров, ул. Московская, 30)
candidate of sciences (law), associate professor of administrative law and administrative process
Volga-Vyatksky institute (branch) Moscow state university of law named after O.E. Kutafin (30 Moscowskaya str., Kirov, 610000)
E-mail: [email protected]
Офицеры связи государств Союза Бенилюкс и России в процессе международного полицейского сотрудничества
The liaison officers of the States of the Benelux Union and Russia in the process of international police cooperation
Предмет работы составляют результаты деятельности полицейских офицеров связи в странах Бенилюкса и Российской Федерации; сделан анализ достигнутых успехов офицеров связи Нидерландов и Бельгии, указаны пути взаимодействия офицеров связи государств Союза Бенилюкс и Российской Федерации, сделаны предложения по совершенствованию порядка отбора и подготовки представителей МВД России в иностранных государствах.
Ключевые слова: офицеры связи государств Союза Бенилюкс, представители Министерства внутренних дел Российской Федерации в иностранных государствах, культурная эмпатия, кросс-культурная адаптация, ТЯБУ!-дгоир, Европол, рабочая группа «Бепп-Ю», фидуциарные отношения, человеческий интерфейс.
The subject of this work are the results of police liaison officers in the Benelux countries and the Russian Federation; made an analysis of the achievements of liaison officers of the Netherlands and Belgium; given the ways the interaction of liaison officers of the Benelux Union and of the Russian Federation, made proposals to improve the procedure for the selection and training of representatives of the Ministry of Interior of the Russian Federation in foreign states.
Keywords: liaison officers of the States of the Benelux Union, representatives of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in foreign states, cultural empathy, cross-cultural adaptation, TREVI-group, Europol, working group «Senn-LO», fiduciary relationship, human interface.
В условиях нынешней нестабильности международных отношений, непрекращающейся эскалации вооруженных конфликтов неизменной и главной для органов правопорядка любого демократически развитого государства остается задача обеспечения общественной безопасности, защита прав и законных интересов человека и гражданина. Немаловажную роль в урегулировании межгосударственных отношений, противодействии транснациональной преступности, укреплении дружеских отношений между правоохранительными органами различных государств играют офицеры связи.
В обиходе термин «офицеры связи» употребляется в различных областях жизнедеятельности и имеет отношение к тем должностным лицам, которые помогают координировать действия между отдельными структурными элементами общества и государства с целью достижения поставленной цели.
Так, армейские офицеры связи отвечают за взаимодействие воинских соединений и частей во время ведения военных действий. В сфере дипло-
матических отношений офицеры связи содействуют сотрудничеству сторон в рамках заключенного международного соглашения.
В ряде зарубежных государств, таких, например, как США, Канада, Великобритания, полицейские офицеры связи участвуют в решении проблем в семейных взаимоотношениях, обеспечивают безопасность подростков и молодежи в учебных заведениях, занимаются урегулированием конфликтных ситуаций между полицией и неформальными общественными объединениями.
Среди общего многообразия должностных лиц, выступающих связующими звеньями между элементами различных экономических и политических систем, исключительно важную и ответственную роль в развитии межнациональных, межгосударственных отношений играют полицейские офицеры связи.
Совокупность правовых норм, устанавливающих юридический статус и регулирующих отношения в сфере деятельности полицейских офицеров связи,
сегодня может рассматриваться как самостоятельный, комплексный и многофункциональный институт права, отличный от других институтов административного, конституционного, международного права своим не только охранительным и регулятивным, но и политико-дипломатическим характером.
Несмотря на неоспоримые заслуги полицейских офицеров связи в деле укрепления международного сотрудничества, достигнутые успехи в борьбе с транснациональной преступностью, в отечественной юридической литературе практически нет научных работ, отражающих данный вид правоохранительной деятельности.
В то же время за рубежом активно публикуются монографические работы, сборники научных статей, определяющие юридический статус полицейских офицеров связи, обобщающие практику их деятельности по укреплению международного полицейского сотрудничества. Среди видных ученых, посвятивших свои труды исследованию истории международного полицейского сотрудничества, роли полицейских офицеров связи в борьбе с транснациональной преступностью, необходимо назвать профессора Гарвардского университета Этана Наделманна, доцента Института политических наук в Париже Дидье Биго, бельгийского исследователя Патрика Зандерса, сотрудника голландской национальной полиции Марике дер Арк и других ученых.
Особая заслуга в сборе, обобщении информации о полицейских офицерах связи, оценке различных аспектов их деятельности принадлежит нидерландским юристам Лудо Блоку и Монике ден Боер, опубликовавшим в 2013 году на английском языке свою книгу «Офицеры связи: основные участники в транснациональной полицейской деятельности» [1].
Идея использовать служащих полиции в качестве связующего звена между различными правоохранительными органами с целью активизировать борьбу с международной организованной преступностью возникла еще в ходе Второго Международного конгресса уголовной полиции, проводившегося в 1923 году в Вене (Австрия). И хотя соглашение о кооперации полицейских сил на этом конгрессе достигнуто не было, идея сотрудничества правоохранительных органов разных государств, осуществляемая с помощью офицеров связи, постепенно начала реализовываться в жизнь.
Так, в начале 30-х годов прошлого века правительство Италии направило своих полицейских служащих в страны Западной Европы с целью установления местонахождения анархиствующих элементов, скрывавшихся от итальянского правосудия.
В тот же период Федеральное бюро расследований США (ФБР) направило своих представителей в Канаду, Великобританию, Италию, страны Латинской Америки с целью координации действий между ФБР и полицейскими подразделениями этих стран в борьбе с незаконным оборотом наркотиков. В 60-е годы прошлого столетия Франция ис-
пользовала своих офицеров полиции, направляя их в соседние с ней государства для проведения совместных антитеррористических операций. В следующем десятилетии Нидерланды командировали первых офицеров связи в Таиланд, которые, получив аккредитацию и дипломатический иммунитет, приступили к сбору информации о путях незаконного наркотрафика из Юго-Восточной Азии в Европу.
Свой международный статус институт полицейских офицеров связи приобрел в 1975 году.
В этот год в Риме на форуме правительств двенадцати стран — участниц Европейского экономического сообщества (ЕЭС), посвященного вопросам внутренней безопасности ЕЭС, был разработан проект создания специализированной межправительственной группы, результатом работы которой должно стать укрепление сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, координация сил полиции и других правоохранительных органов государств — участников ЕЭС в борьбе с международным терроризмом.
Создание такой группы, получившей название «TREVI-group», было официально оформлено в Люксембурге 29 июня 1976 года на встрече министров внутренних дел стран ЕЭС. В процессе своей деятельности сотрудники «TREVI-group» занимались сбором и обработкой оперативной информации, созданием единой информационной системы с базой данных, способной повысить эффективность сил правопорядка в борьбе с терроризмом, наркотрафиком, другими преступлениями международного характера.
Также «TREVI-group» решала задачи по налаживанию таможенного и полицейского сотрудничества, обеспечивала взаимодействие между полицией и судебными органами в сфере гражданского и уголовного судопроизводства.
Каждое из правительств — участников форума TREVI — включило в состав группы представителей своих национальных полицейских сил. Эти представители, получившие название «координаторы», стали прообразом современных полицейских офицеров связи. Координаторам было предоставлено право устанавливать как официальные контакты с органами государственной власти, так и использовать неформальные связи с коллегами из других стран с целью ускорения прохождения оперативной информации, выполнения запросов, требующих безотлагательного исполнения.
В 1994 году функции «TREVI-group» были переданы вновь созданной организации — подразделению Европола по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (Europol drugs unit — EDU).
Главной задачей EDU являлось оказание содействия национальным полицейским силам в расследовании уголовных преступлений, связанных с наркотрафиком, координирование действий органов правопорядка разных стран при проведении международных антинаркотических операций.
После ратификации в 1998 году странами — членами Европейского Союза (ЕС) Конвенции о Ев-
рополе единая полицейская служба ЕС была создана в современном ее состоянии.
В настоящее время в Европейском полицейском агентстве — Европоле — трудится около 800 сотрудников, включая 150 офицеров связи, которые занимаются координацией деятельности национальных правоохранительных органов в борьбе с транснациональной организованной преступностью, оптимизацией информационного обмена между полицейскими службами разных стран.
Обычно за рубежом офицеры связи занимают должности полицейских атташе, таможенных атташе, советников по связи, сотрудников юридических отделов при дипломатических представительствах своих стран, подчиняются главе дипломатической миссии, но продолжают состоять в штате той службы, которая направила их в иностранную державу. За границей офицеры связи должны быть своеобразными человеческими интерфейсами, готовыми решать комплекс сложных задач: поддерживать национальные интересы; осуществлять международное сотрудничество с полицией, таможней, спецслужбами, судебными органами, коммерческими и некоммерческими организациями других стран по вопросам геостратегической безопасности; осуществлять координацию действий в борьбе с различными угрозами.
Офицер связи должен обладать безупречной репутацией, опытом межличностного общения, компьютерной грамотностью, ораторским искусством, знаниями в области различных отраслей права, владеть иностранными языками, обладать многими другими навыками.
Правовой статус полицейского офицера связи определяется международными договорами (например Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., Шенгенским соглашением 1985 г., Шенгенской конвенцией 1990 г., Маастрихтским договором 1992 г.), двусторонним соглашением, заключенным между государством, направившим своего сотрудника с миссией за рубеж, и принимающей его стороной, законодательством государства, командировавшего его за границу, и нормами права, установленными в стране пребывания.
Поскольку ежегодные расходы на содержание офицера связи за рубежом достигают до 250 тыс. евро в год, не каждое государство способно осуществлять модель двустороннего сотрудничества и нести высокие расходы в условиях углубляющегося экономического кризиса.
На этом фоне примером успешного сотрудничества органов правопорядка в борьбе с транснациональной преступностью при соблюдении мер жесткой экономии может служить деятельность полицейских офицеров связи в рамках Союза Бенилюкс.
Договор об Экономическом союзе Бенилюкс (Benelux economic union) был подписан главами государств 3 февраля 1958 года. На данном этапе истории в Западной Европе уже действовало с 1957 года Европейское экономическое сообщество
(ЕЭС). Несмотря на вхождение Бельгии, Нидерландов, Люксембурга в ЕЭС, Союз Бенилюкс не распался, а продолжил вести свой самостоятельный курс, направленный на упрочение положения этих трех малых государств в экономической и политической жизни послевоенной Европы.
Пятьдесят лет спустя главы стран Бенилюкса подписали новое соглашение — Договор от 17 июня 2008 года (Treaty revising the Treaty establishing the Benelux economic union). Экономический союз стал называться просто «Союз Бенилюкс», что должно свидетельствовать не только об его экономической направленности, но и об усилиях, осуществляемых в политической, военной, правоохранительной и иных сферах деятельности.
Ко времени подписания Договора о Союзе Бенилюкс в его правовом пространстве уже нашли свою реализацию юридические акты, определяющие направления борьбы с транснациональной преступностью: Меморандум «Зеннинген» 1996 года, позволяющий полицейским трех стран проводить совместные мероприятия по обеспечению правопорядка на территории трех государств; Договор о трансграничном вмешательстве полиции 2004 года, расширивший круг полномочий полицейских в обеспечении законности, защиты прав и свобод граждан, в профилактике и пресечении уголовных преступлений; Конвенция о расширении трансграничного сотрудничества, в частности в борьбе с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией 2005 года [2].
В 2011 году к этим документам добавилось Соглашение о совместном использовании офицеров связи, согласно которому любая из стран Бенилюкса может воспользоваться услугами офицера связи одной из трех стран Союза в том случае, если возникла необходимость обратиться за правовой помощью, а свой офицер связи отсутствует или он еще не получил аккредитацию.
На основании перечисленных выше правовых актов правительства государств Союза Бенилюкс разработали глобальную сеть офицеров связи, позволяющую эффективно использовать данный институт в оказании взаимной правовой помощи, оперативном решении вопросов и получении лучших результатов. Они же создали в составе Генерального секретариата Союза Бенилюкс целевую рабочую группу под названием «Senn-LO», занимающуюся обучением офицеров связи и координацией их работы за рубежом.
Правительства стран Бенилюкса, оказывая своим национальным полицейским силам всемерную помощь и поддержку, строят отношения в сфере охраны правопорядка на фидуциарной основе, заключающейся в проведении политики, максимально отвечающей интересам всех трех государств-союзников. Сложившиеся между государствами Бенилюкса фидуциарные отношения позволяют на взаимовыгодной основе эффективно использовать офицеров связи в интересах всех трех государств, сводя к минимуму финансовые затраты на их со-
держание и обеспечивая максимальную конфиденциальность деятельности.
Благодаря взаимозаменяемости офицеров связи трех государств, удается добиться значительной экономии бюджетных средств при сохранении высокой результативности их труда и отсутствия дублирования в работе.
Так, нидерландские офицеры связи, командированные с миссией в США, Китай, Австралию, другие государства мира, выполняют задания Федеральной полиции Бельгии и Великогерцогской полиции Люксембурга. Бельгийский офицер связи, работающий в России, представляет также интересы Великого Герцогства Люксембург, поскольку своих офицеров связи это небольшое государство не имеет. Офицер-бельгиец, командированный в Польшу, отвечает на запросы, выполняет другие поручения от имени органов власти Нидерландов и Люксембурга. Нидерландские и бельгийские офицеры связи, выезжая в Бразилию для оказания правовой помощи, взаимозаменяют друг друга, поскольку как те, так и другие имеют аккредитацию в этой стране. Базируясь в своих постоянных резиденциях в Москве, они, кроме того, имеют полномочия работать на территориях Украины, Белоруссии, Грузии, Армении, Азербайджана, других государств бывшего СССР.
Как в Нидерландах, так и в Бельгии вопросам подготовки кадров будущих офицеров связи уделяется значительное внимание [3].
В настоящее время Национальная полиция Нидерландов располагает сетью полицейских офицеров связи из 28 человек. Кроме них, за рубежом находятся десять офицеров связи, командированных Королевской военной полицией для исполнения поручений, направляемых Агентством финансовых расследований и разведслужбой Королевства.
Продолжительность пребывания нидерландских офицеров связи в принимающей их стране составляет 5 лет. На эту должность назначаются лица из числа служащих среднего звена, имеющие опыт оперативно-следственной работы в составе Национального агентства полицейской службы (National police services agency — KLPD).
Кандидатов на замещаемую должность специальная комиссия подвергает процедуре тщательного отбора. Вначале кандидат проходит два этапа собеседования: одно собеседование по общим вопросам политики и правоохранительной деятельности, другое — в виде ответов на вопросы нескольких тестов, отражающих конкретную информацию о стране пребывания и предстоящей работе.
Следующий этап отбора заключается в оценке личности кандидата, которая дается в результате собеседования испытуемого лица с психологом. Специалист-психолог определяет способность будущего офицера связи находиться в другой культурной среде; выясняет, обладает ли претендент «культурной эмпатией», то есть возможностью и готовностью использовать знания о культурах различных народов для завязывания деловых
отношений. Также исключительно важным фактором при оценке личности претендента считается его способность к кросс-культурной адаптации, которая, по мнению психологов, может способствовать достижению успешных результатов созидательной деятельности офицера связи в чужой среде, укреплению корпоративной культуры на новом месте работы. В процесс изучения личности кандидата входит тестирование на знание иностранного языка, а также посещение места его проживания и так называемое «психологическое сканирование» членов семьи будущего офицера связи.
В Бельгии офицерами связи становятся полицейские служащие из числа топ-менеджеров Управления международного сотрудничества (Directorate of International police cooperation — CGI) в звании не ниже старшего суперинтенданта. На этих должностных лиц, занимающих высокое положение в Федеральной полиции, руководство страны возлагает решение не только оперативно-разыскных, разведывательных или других полицейских задач, но и поручает выполнять задания политико-дипломатического характера.
Прежде чем отправиться со своей миссией за рубеж сроком на 6 лет, бельгийские претенденты на должность офицера связи проходят тщательную проверку. Процесс отбора осуществляет приемная комиссия в составе семи человек — представителей Министерства иностранных дел, Генеральной прокуратуры, Федеральной и Муниципальной полиции. Председателем комиссии назначается Генеральный комиссар полиции или Генеральный директор полиции. В том случае если претендент сомневается в беспристрастности кого-либо из членов комиссии, он имеет право до начала процесса рассмотрения его кандидатуры направить на имя председателя приемной комиссии мотивированное ходатайство об отводе члена комиссии.
Вопрос об отводе председателя комиссии решается на уровне министра внутренних дел.
В результате своей работы по подбору кадров приемная комиссия должна представить министру внутренних дел список лиц, которые лучше всего прошли процедуру отбора и в состоянии выполнить свою миссию в качестве офицера связи. Окончательное слово о назначении претендентов на занимаемые должности остается за министром внутренних дел.
Отбор, подготовка и деятельность офицеров связи государств Союза Бенилюкс рядом специалистов расценивается как своего рода «экспериментальная лаборатория», результаты работы которой требуют внимательного изучения и использования в качестве примера [4].
В Российской Федерации институт полицейских офицеров связи получил свое развитие и правовое оформление в 90-х годах прошлого века с принятием постановления Правительства РФ от 5 января 1995 года № 10 «Об утверждении Поло-
жения о представителях Министерства внутренних дел Российской Федерации в зарубежных государствах» [5].
Сегодня правовой статус российских офицеров связи устанавливается нормами международного права, российским законодательством, в частности указом Президента РФ от 27 августа 2007 года № 1104 «О представителях Министерства внутренних дел Российской Федерации в иностранных государствах», Соглашением между МВД России и МИД России о порядке направления и условиях деятельности представителей МВД и их заместителей в иностранных государствах от 27 августа 2009 года, рядом приказов министра внутренних дел Российской Федерации, утверждающих инструкции о порядке направления, организации деятельности, финансового и материального обеспечения представителей МВД России в иностранных государствах [6].
За рубежом российские офицеры связи под контролем и по согласованию с руководителем дипломатического представительства РФ обеспечивают взаимодействие МВД России с правоохранительными органами страны пребывания, изучают положительный опыт, передовые формы и методы борьбы с транснациональной преступностью, оказывают содействие руководству дипломатического представительства за рубежом, проводят многие другие мероприятия, направленные на выполнение приказов МВД России.
Подбор кандидатов, оформление на должность, прохождение стажировки и направление за рубеж сроком на 3 года осуществляют в плановом порядке подразделения МВД России в соответствии с приказами министра. Здесь необходимо отметить, что, несмотря на детально прописанный в приказах МВД России порядок подбора, оформления и командирования представителей, в данной процедуре существует вероятность проявления коррупционной составляющей, поскольку отсутствует конкурс среди кандидатов на замещение престижной и высокооплачиваемой должности с командированием сотрудника за границу [7].
Как отмечалось выше, в отличие от России, в Нидерландах и Бельгии процедура проводится на конкурсной основе представительной комиссией с отбором кандидата из нескольких претендентов.
Необходимо внести в нормативные акты МВД России изменения и дополнения, позволяющие
проводить подбор кандидатов на должности представителей МВД России в иностранных государствах на конкурсной основе.
Примечания
1. Офицеры связи: основные участники в транснациональной полицейской деятельности / под. ред. Лудо Блока, Моники ден Боер. Гаага, 2013.
2. Кислухин В.А. Полиция стран Бенилюкса: положительный опыт требует изучения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 18.
3. Корнеллис Л. На пути к национальной полиции. Кер-кебош. Цейст, 2013.
4. Бенилюкс. URL: http://www.en.wikipedia.org>wiki/ Benelux
5. URL: http://base.garant.ru/10118284/
6. О представителях Министерства внутренних дел Российской Федерации в иностранных государствах: указ Президента РФ от 27 августа 2007 г. № 1104. URL: http:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6280378/
7. Об утверждении Инструкции о порядке направления и организации деятельности представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации в иностранных государствах: приказ МВД РФ от 16 декабря 2009 г. № 975. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/12073298/
Notes
1. Liaison Offcers: essential actors in transnational policing. / ed. by Boer den M., Block L. The Hague, 2013.
2. Kislukhin V.A. Police Benelux: positive experience requires study // Legal science and practice: Journal of the Nizhny Novgorod academy of Internal affairs of Russia. 2012. № 18.
3. Cornelisse L. Naar ййп nationale politie. Kerckebosch. Zeist, 2013.
4. Benelux. URL: http://www.en.wikipedia.org>wiki/Ben-elux
5. URL: http://base.garant.ru/10118284/
6. On the representatives of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in foreign states: presidential decree of August 27, 2007 № 1104. URL: http://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/6280378/
7. On Approval of the Procedure for the organization and activities of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in foreign states: order of the Ministry of interior of the Russian Federation of 16 December 2009 № 975. URL: http:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12073298/
