CC BY
13
ликтов в экономической сфере нужно не только опираться на формально определенные в законе характеристики деяния, но и учитывать, что уголовное право не ставит перед собой задачу подменять право гражданское. Источники:
1. Епифанова Е. В. Теория преступления в науке уголовного права: исторический аспект
и современность. Краснодар, 2006.
2. Кудрявцев В. Н. Общая теория квалификации преступлений. М., 2004.
3. Нерсесянц В. С. Философия права : учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма,
2008.
4. Поздняков Э. А. Философия государства и права. 2-е издание, исправленное и допол-
ненное. - М.: Издательство «Весь мир», 2016.
5. Поливцев А. В., Соловьев А. Н., Ставило С. П. Состав преступления: структура и ха-
рактеристика элементов. Учебное пособие. Краснодар, 2000.
6. Проблемы теории государства и права : учебник / под ред. М. Н. Марченко. - 2-е изд.,
перераб. и доп. - М.. : Норма, 2008.
7. Российское гражданское право: Учебник: в 2 т. Т. I: Общая часть. Вещное право.
Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права / Отв. ред. Е. А. Суханов - 4-е изд., стереотип. - М.: Статут, 2014.
8. Савельева В. С. Основы квалификации преступлений. Учебное пособие. 2 издание. М.,
2012.
9. Солопов Е. Ф. Введение в диалектическую логику. Философия в системе науки и ми-
ровоззрения / Под ред. В. Г. Иванова. Ленинград «НАУКА» 1979.
10. Фельдштейн Г. С. Главные течения в истории науки уголовного права в России / Под редакцией и с предисловием В. А. Томсинова М., 2014.
11. Философия уголовного права / Составление докт. юрид. наук, профессора Ю. В. Голика, А. Ю. Голик; редакция и вступительная статья докт. юрид. наук, профессора Ю. В. Голика. - СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004.
В.К. Лукин
К.э.н., доцент, Кубанский социально-экономический институт
V.K. Lukin
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Kuban Social and Economic Institute
А.П. Дынько
К.ю.н., доцент, Кубанский социально-экономический институт
A.P. Dynko
Ph.D., Associate Professor, Kuban Social and Economic Institute
А.А. Кумук
Преподаватель, Кубанский социально-экономический институт
A.A. Kumuk
Teacher, Kuban Social and Economic Institute
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА
Аннотация. В статье рассматриваются особенности правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере строительства. Анализируются нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительного кодекса, Российской Федерации, Устава Краснодара и других актов. Отмечается, что в целом сформирована достаточная нормативная база, однако правоприменительная практика имеет много изъянов. Обосновываются предложения по улучшению положения в данной области общественных отношений.
Annotation. In the article features of legal regulation of activity of local governments in the sphere of construction are considered. The norms of the Federal Law "On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation", the Town Planning Code, the Russian Federation, the Charter of Krasnodar and other acts are analyzed. It is noted that, in general, a sufficient regulatory framework has been formed, but law enforcement practice has many shortcomings. Proposals to improve the situation in this field of social relations are justified.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, строительство, деятельность, нормативно-правовые акты, правоприменение, территориальное планирование.
Key words: local self-government bodies, construction, activities, regulations, law enforcement, territorial planning.
Как известно, характерным показателем социально-экономического развития любой территории, и прежде всего муниципального образования, является объем и качества строительства различных объектов, что в значительной степени отражает характер обеспечения прав граждан России [1, с. 64] и одновременно показывает динамику инфраструктурного развития территории [2, с. 118]. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (с последующими изменениями и дополнениями) [3] содержится несколько положений, определяющих полномочия органов местного самоуправления в строительной сфере. Так, применительно к муниципальному образованию в виде городского округа к числу вопросов местного значения отнесены: организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства (п. 6. ч. 1. ст. 16); утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа; выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа (п. 26, 26.1 ч. 1 ст. 16).
О важности строительной сферы в развитии муниципального образования свидетельствует тот факт, что согласно ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на публичные слушания должны выноситься: проект правил застройки; проекты планировки территорий; вопросы предоставления разрешений на объекты капитального строительства; вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства; вопросы реконструкции объектов капитального строительства и др. [4]
При этом базовое регулирование строительной деятельностью осуществляется нормами Градостроительного кодекса РФ [5] (ГрадК РФ). В этом документе регулируются и соответствующие полномочия органов местного самоуправления. Так, в ст. 8 к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение
местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов; ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов; принятие решений о развитии застроенных территорий; проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений; разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов; заключение договоров о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества; принятие решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления.
Аналогично решаются вопросы и в отношении других видов муниципальных образований. Более подробно полномочия органов местного самоуправления регулируются в уставах муниципальных образований и издаваемых в развитие соответствующих норм других нормативно-правовых актах местного самоуправления, и именно эти акты на местах имеют важнейшее место для развития строительной сферы, поскольку учитывают специфику каждого муниципального образования [6]. Так, согласно ст. 45 Устава Краснодара [7] администрация муниципального образования город Краснодар в области строительства: готовит документы территориального планирования муниципального образования город Краснодар; разрабатывает местные нормативы градостроительного проектирования муниципального образования город Краснодар; готовит документацию по планировке территории муниципального образования город Краснодар; выдает разрешения на строительство на территории муниципального образования город Краснодар; выдает разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального образования город Краснодар; осуществляет осмотры зданий, сооружений и выдает рекомендации об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений; осуществляет ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, организованной на территории муниципального образования город Краснодар.
Вместе с тем практика показывает, что реализация полномочий муниципальных образований в сфере строительства сталкивается с определенными сложностями, и речь идет прежде всего о принятии соответствующих нормативно-правовых актов в сфере территориального планирования [8]. Так, несмотря на то, что уже прошло почти пятнадцать лет с момента принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во многих муниципальных образований отсутствуют генеральные планы развития, разработанные с учетом требований как этого закона, так и ГрадК РФ. Существенные сложности вызывает также разработка и принятие правил землепользования и застройки в муниципальном образовании, которые очень часто меняются.
Важнейшим полномочием органов местного самоуправления в строительной сфере является выдача разрешений на строительство (ст. 51 ГрадК РФ). В целях его реализации принимается ряд актов, и все они достаточно сложны. В частности, 23 марта 2006 г. городской Думой Краснодара были утверждены Правила производства подготовительных работ при строительстве или реконструкции объектов недвижимости, находящихся на территории муниципального образования город Краснодар [9]. Эти правила устанавливали единый порядок подготовки строительных площадок к началу ведения строительных работ по возведению или реконструкции объектов недвижимости, требования к обустройству и содержанию мест производства работ и прилегающих территорий. Здесь указывалось, в частности, что с целью обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности выполнение подготовительных работ на период строительства, реконструкции, комплексного капитального ремонта объектов недвижимости на территории муниципального образования город Краснодар разрешается только при наличии ордера, выдаваемого департаментом строительства администрации муниципального образования город Краснодар в порядке, установленном настоящими Правилами. Необходимо получение ордера при выполнении следующих видов работ: ведение земляных работ по планировке участка, не связанных с устройством фундаментов; постановка ограждения; снос строений; завоз материалов на участок; возведение временных подсобных строений, кроме жилых; устройство временных коммуникаций: водопровода, канализации, электроэнергии, газа, телефона и пр.; расчистку завалов. Производство работ должно осуществляться с соблюдением действующих строительных норм и правил (СНиП), государственных стандартов, правил технической эксплуатации, охраны труда, безопасности. В Правилах указывались конкретные требования по подготовке, обустройству и содержанию строительных площадок (в частности, предписывалось: закрыть фасады зданий и сооружений, выходящих на улицы, магистрали и площади, навесным декоративно-сетчатым ограждением; разместить на территории бытовые и подсобные помещения для рабочих и служащих в соответствии с нормативными требованиями, временные здания и сооружения производственного и складского назначения в соответствии с проектной документацией; оборудовать места для складирования материалов, конструкций изделий и инвентаря, а также места для установки строительной техники; установить бункер-накопитель для сбора строительного мусора или выгородить для этих целей специальную площадку, биотуалет или стационарный туалет с подключением в городскую канализацию и др.).
Однако, решая эти и многие другие чисто технические вопросы, органы местного самоуправления Краснодара вышли за пределы возможной императивности, то есть за пределы своих полномочий, поскольку данные требования определяются строительными СНиПами и другими нормами федерального значения, и муниципалитет не может их изменить [10]. Дублировать же эти технические нормы в муниципальном правовом акте вряд ли целесообразно, и не случайно по протесту прокурора, поддержанному судом, этот акт был отменен как не соответствующие действующему законодательству [11]. В настоящее время указанные и иные вопросы в Краснодаре регулируются Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара [12], Генеральным планом Краснодара [13] и рядом других актов в строительной сфере.
И в целом же нормативно-правовая база строительной деятельности к настоящему времени, на наш взгляд, вполне достаточная [14. с. 30-34] (за исключением актов, регулирующих территориальное планирование, на что указывалась выше). Вместе с тем правоприменительная практика, конечно, имеет много изъянов что признается не только экспертным сообществом, но и самими муниципа-
литетами. Так, в принятой в Краснодаре Программе социально-экономического развития муниципального образования город Краснодар на 2013 - 2017 годы указывается, что «в настоящее время к основным проблемам развития строительной отрасли относятся: недостаточная обеспеченность земельных участков под застройку коммунальной инфраструктурой; длительность оформления земельно-правовой документации под объекты инженерной инфраструктуры. В соответствии с действующим законодательством оформление землеотводных документов без учета наложения трассы на земельные участки, принадлежащие третьим лицам, занимает порядка 18 месяцев. В случае принадлежности земельных участков к федеральной собственности сроки оформления затягиваются на годы; ограниченная возможность финансирования жилищного строительства как за счет бюджетных средств, так и за счет собственных денежных средств населения; увеличение себестоимости строительства жилья в результате роста цен на топливно-энергетические ресурсы, тарифов на транспортные перевозки и затрат на строительство инженерных коммуникаций; наличие объектов аварийного и ветхого жилья» [15].
Следует заметить, что такого рода проблемы не решаются уже длительное время [16, с. 94]. Достаточно назвать, например, проблем обманутых дольщиков, истоки которой в том, что недобросовестные застройщики ведут строительство зачастую незаконно, и при этом органы местного самоуправления не предпринимают необходимых мер для пресечения такой деятельности, и это при том, что строительство осуществляется буквально на глазах местных властей [17, с. 185], в результате чего нарушается фундаментальное право человека на жилище [18]. Обратим внимание, что для защиты граждан-инвесторов при строительстве многоквартирных домов в 2004 г. принят вполне добротный федеральный закон [19], однако вновь приходится говорить о правоприменительной практике, которая остается на низком уровне [20, с. 14-15], в результате чего проблема остается нерешенной, и такое положение отражает особенности развития современной российской правовой системы, которая еще далека от совершенства [21]. Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время органы местного самоуправления располагают вполне добротной правовой базой для осуществления строительства на территории муниципального образования, однако реализация действующих правовых актов не отвечает установленным требованиям. В этой связи, как представляется, необходимо усилить контроль за сферой строительства со стороны контролирующих органов субъектов Российской Федерации, для чего в исполнительных структурах регионального уровня целесообразно создавать специальные органы строительного контроля, которые вели бы контроль за всеми объектами капитального строительства, учитывая, что современные электронные технологии вполне позволяют это делать. Источники:
1. Конституционное (государственное) право России: учебник для студентов высших
учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / Смоленский
М. Б., Упоров И. В., Звягольский А. Ю. Москва, 2009.
2. Упоров И.В., Старков О.В. Муниципальное право Российской Федерации. Москва,
2015.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Справочно-
правовая система КонсультантПлюс (дата обращения - 11.11. 2017 г.).
4. Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института пуб-
личных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. Москва, 2008.
5. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от
29.07.2017) // Справочно-правовая система КонсультантПлюс (дата обращения -
11.11. 2017 г.).
6. Грицай В.В., Упоров И.В. Правовые основы местного самоуправления в Российской
Федерации. Краснодар, 2015.
7. Решение городской Думы Краснодара от 21.04.2011 N 11 п.6 (ред. от 22.06.2017) "О
принятии Устава муниципального образования город Краснодар" // Справочно-правовая система КонсультантПлюс (дата обращения - 11.11. 2017 г.).
8. Упоров И.В. Территориальная организация местного самоуправления в Российской
Федерации: проблемы формирования и оптимизации. Краснодар, 2015.
9. Решение городской Думы Краснодара от 23.03.2006 N 8 п.12 "О Правилах производ-
ства подготовительных работ при строительстве или реконструкции объектов недвижимости, находящихся на территории муниципального образования город Краснодар" // Краснодар. 2006. 31 марта.
10. Звягольский А.Ю., Упоров И.В., Захаров А.К. Городской округ в системе муниципальных образований: праворегулирующий и правоприменительный аспекты. Москва, 2016.
11. Решение городской Думы Краснодара от 25.11.2010 N 4 п.26 "Об отмене решения городской Думы Краснодара от 23.03.2006 N 8 п.12 "О правилах производства подготовительных работ при строительстве или реконструкции объектов недвижимости, находящихся на территории муниципального образования город Краснодар" // Краснодарские известия. 2010. 1 декабря.
12. Решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п.6 (ред. от 17.11.2016, с изм. от 21.09.2017) "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" // Справочно-правовая система КонсультантПлюс (дата обращения - 11.11. 2017 г.).
13. Решение городской Думы Краснодара от 26.01.2012 N 25 п.15 (с изм. от 19.04.2017) "Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар" // Справочно-правовая система КонсультантПлюс (дата обращения - 11.11. 2017 г.).
14. Кузовлева Г. В., Упоров И. В. Представительство народа (населения) в органах публичной власти: сущность и политико-правовая характеристика // Общество и право.
2015. № 2 (52). С. 30-34.
15 . Решение городской Думы Краснодара от 17.12.2013 N 56 п.9 (ред. от 30.05.2017) "Об утверждении Программы социально-экономического развития муниципального образования город Краснодар на 2013 - 2017 годы" // Справочно-правовая система КонсультантПлюс (дата обращения - 11.11. 2017 г.).
16. Упоров И.В., Грицай В.В., Звягольский А.Ю., Эфрикян Р.А. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования: проблемы правового регулирования и реализации: Монография. М.: Юрлитинформ, 2016.
17. Защита прав инвесторов в капитальном строительстве / В.А. Баранов, А.А. Овчинников, О.Н. Петюкова и др.; под ред. В.А. Баранова, О.Н. Петюковой. М.: Деловой двор, 2012.
18. Упоров И.В., Схатум Б.А. Естественное и позитивное право: понятие, история, тенденции и перспективы развития / Под редакцией Рассказова Л.П. Краснодар, 2000.
19. Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // Спра-вочно-правовая система КонсультантПлюс (дата обращения - 11.11. 2017 г.).
20. Юлова Е. Защита дольщиков или преграды для честных застройщиков? // ЭЖ-Юрист.
2016. N 39. С. 14-15.
21. Старков О.В., Упоров И.В. Финансовое право. Москва, 2013.
