CC BY
17
Всероссийский журнал
59
РФ: утв. приказом ГУИН Минюста РФ от 25 марта 2004 г. № 75. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 01.07.2015).
11. Положение об отряде осужденных исправительно-трудовой колонии, тюрьмы и следственного изолятора: утв. приказом МВД России от 31 мая 1993 г. № 259. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 01.07.2015).
В.К. Лукин
доцент кафедры менеджмента, к.э.н., Кубанский социально-экономический институт
V.K. Lukin
assistant professor of management, Ph.D., Kuban social and economic institute
Д.В. Петров
доцент кафедры экономики, начальник научного отдела, Кубанский социально-экономический институт
(hati1984@mail. ru) D. V. Petrov
associate professor of economics, head of the research department,
Kuban social and economic institute
В.Е. Логинова Российский университет дружбы народов
V.E. Loginova Russian Peoples' Friendship University
ИНСТИТУТ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
Аннотация. В статье рассматривается малоизученный в науке муниципального права институт публичных слушаний в муниципальных образованиях. Автор акцентирует внимание на проблемах его правового регулирования, в частности, подчеркивается недостаточная роль в этом субъектов Российской Федерации. Формулируются предложения по совершенствованию муниципального законодательства.
Annotation. The article considers poorly studied in the science of municipal law institute of public hearings in municipalities. The author focuses on the problems of its legal regulation, in particular, it highlights the lack of role in the subjects of the Russian Federation. Formulates proposals for improvement of municipal legislation.
Ключевые слова: местное самоуправление, публичные слушания, Конституция России, субъекты Федерации, муниципальное образование.
Key words: local government, public hearings, the Russian Constitution, the subjects of the Federation, municipal formation
Институт публичных слушаний как форма осуществления насе-
60
Вестник Академии знаний №15(4) 2015
лением права на местное самоуправление регулируется на различных правовых уровнях, что вызывает определенные проблемы при сопоставлении норм различных актов [1, с. 75]. При этом, однако, непосредственное регулирование осуществляется в специальных федеральных законах (прежде всего ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [2]), а также в муниципально-правовых актах (уставах и отдельных нормативно-правовых актах). Менее подробная и косвенная регламентация имеет место также в международно-правовых актах и правовых актах субъектов Российской Федерации.
На уровне международного права интерес вызывает Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. [3], которая с 1998 г. входит в правовую систему современной России в соответствии с выбранной концепцией правового развития [4, с. 51]. В данной конвенции, ратифицированной Россией в 1998 г. [5] в ст. 3 указывается, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом». Как видно, Европейская хартия местного самоуправления прямо не указывает на публичные слушания как самостоятельную форму участия населения в решении вопросов местного значения. Вместе с тем имеется ссылка на собрания граждан, а также предусматриваются любые другие формы такого участия. Поэтому можно считать, что Европейская хартия местного самоуправления предполагает использование публичных слушаний как самостоятельной формы осуществления населением местного самоуправления.
Важнейшее значение в системе правового регулирования имеют конституционные нормы, и прежде всего это касается разных уровней публичной власти [6, с. 9]. Конституция России 1993 г. определила роль местного самоуправления в осуществлении власти народа в ст. 3, статус органов местного самоуправления, их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти в статьях 12, 130, 132, а также установила гарантии местного самоуправления в ст. 133. Российская конституция также прямо не указывает на публичные слушания как самостоятельную форму осуществления населением права на местное самоуправление, но допускает ее: согласно ч.2 ст. 130 Конституции России местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов,
Всероссийский журнал
61
других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, а в ст. 31 гражданам гарантируется право проводить собрания - в эти рамки вполне вписываются и публичные слушания.
В законодательстве федерального уровня конституционные положения в части регулирования института публичных слушаний находят достаточно подробное развитие [7, с. 52]. Так, нормы о публичных (общественных) слушаниях содержатся в следующих крупных законах (с изменениями и дополнениями по состоянию на 1 февраля 2007 г.): ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Градостроительный кодекс Российской Федерации; Земельный кодекс Российской Федерации; ФЗ «Об экологической экспертизе» и ряде других актов [8, с. 137].
В ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в его первоначальной редакции определены законодательные позиции в отношении публичных слушаний. В.В. Комарова выделяет следующие: а) предмет публичных слушаний - проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения; б) субъекты инициирования публичных слушаний - население, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования; в) субъект назначения публичных слушаний; г) основа процедуры подготовки [9, с. 21]. Однако, на наш взгляд, такой подход не в полной мере раскрывает характеристику публичных слушаний, поэтому мы выделяем следующие позиции: 1. Предназначение публичных слушаний; 2. Организаторы публичных слушаний; 3. Субъекты инициативы по проведению публичных слушаний; 4. Проекты муниципальных правовых актов и вопросы, которые в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания; 5. Уровень нормативно-правового регулирования порядка организации и проведения публичных слушаний; 6. Перечень вопросов, которые должны быть отражены при нормативноправовом регулировании порядка организации и проведения публичных слушаний.
Обращает на себя внимание, что федеральный законодатель, если иметь в виду ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», абсолютно игнорирует уровень субъекта Российской Федерации, не допуская субъект РФ к регулированию публичных слушаний в системе муниципально-правовых отношений (имеются в виду собственные полномочия). Как нам представляется, здесь определенным образом нарушается логика законотворчества в федеративном государстве, что видно, в частности, и по тому обстоятельству, что в отношении местного референдума, муниципальных выборов и других форм осуществления местного самоуправления федеральный законодатель предоставляет региональному законодателю (мы используем термин «регион» как синоним «субъек-
62
Вестник Академии знаний №15(4) 2015
ту» федерации) определенный объем полномочий по их регулированию, а в отношении других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления - не предоставляет таких полномочий либо речь может идти о минимальном регулировании. И это при том, что именно из региональных бюджетов осуществляется значительное бюджетирование местных бюджетов [10, с. 138].
Так, Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 7 июня 2004 г. [11] представляет собой по сути сокращенный (причем значительно) вариант ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку принципиально ничего нового в регулирование муниципальных отношений не вносит.
Очевидно, должен быть единый подход, и субъекты Российской Федерации также должны иметь собственные полномочия регулировать часть общественных отношений, связанных со всеми без исключения формами осуществления населением права на местное самоуправление [12, с. 83] Наблюдаемое же в практике регионального законотворчества сплошное копирование федеральных правовых норм, на наш взгляд, лишь дискредитирует авторитет регионального законодателя. Справедливости ради необходимо отметить, что федеральный законодатель все же представляет региональному законодателю толику указанных полномочий, которые, однако, можно считать крайне несущественными (они содержатся в Градостроительном кодексе РФ).
На нижнем правовом уровне, то есть уровне муниципальных образований, регулирование института публичных слушаний осуществляется в наибольшем объеме. Как показывает нормотворческая практика, в российских муниципальных образованиях пошли по пути издания специальных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения публичных слушаний, что было видно при исследовании понятийного аппарата в начале настоящей работы. Другой вариант - регулирование только в уставах муниципальных образований практически не используется [13, с. 139]. При этом в соответствии с отмеченными ранее нормами федерального законодательства такого рода нормативно-правовые акты принимаются представительными органами местного самоуправления. В целом же в структуре муниципально-правовых актов нормативного характера, регулирующих институт публичных слушаний, находят отражение все позиции, которые закрепляет федеральный законодатель применительно к данному институт в ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и о которых шла речь выше.
Помимо нормативно-правовых актов о публичных слушаниях, принимаемых представительными органами местного самоуправле-
Всероссийский журнал
63
ния, правотворческая практика идет по пути издания актов нормативного характера главой муниципального образования. Так, главой муниципального образования г.Краснодар было в свое время утверждено Положение об организации проведения публичных слушаний по вопросам градостроительства в муниципальном образовании город Краснодар [14]. На наш взгляд, такой подход следует признать неудачным, поскольку, во-первых, такого рода отношения в соответствии с ч. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются прерогативой представительного органа местного самоуправления [15, с. 63]. Правда, впоследствии ситуация была исправлена, и такой акт был принят городской Думой [16].
Как видно, институт публичных слушаний как самостоятельная форма осуществления населением права на местное самоуправление непосредственно регулируется на двух правовых уровнях - на уровне федерального законодательства и муниципальном уровне. Уровень субъекта Российской Федерации практически выпадает из соответствующего правотворческого процесса, что следует расценивать негативно, учитывая федеративное устройство России [17, с. 88]. В международных правовых актов данный институт также не находит прямого закрепления. Основные законодательные положения о муниципальных публичных слушаниях содержатся в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, федеральный законодатель достаточно подробно регулирует особенности их проведения применительно к градостроительной сфере в Градостроительном кодексе РФ. Более детальное регулирование порядка организации и проведения публичных слушаний осуществляется в соответствующих нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, при этом пока отсутствует необходимая системность, что отражает относительно небольшой период функционирования института публичных слушаний в муниципальных образованиях и показывает, что в целом процесс правового регулирования института публичных слушаний на муниципальном уровне находится только в самом начале.
Источники:
1. Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. Москва, 2008.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.06.2015) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения -30.09.2015 г.).
3. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Дипломатический вестник. 1998. №10. С. 5-8.
4. Упоров И.В., Курдюк П.М., Курдюк Г.П. Правотворчество в современной России. Краснодар, 2003.
5. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный
64
Вестник Академии знаний №15(4) 2015
закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ // Российская газета. 1998. 15 апреля.
6. Турицын И.В., Упоров И.В. Теоретическая конструкция публичной власти и ее конституционно-правовое преломление в России // Право и практика. 2015. № 2. С. 4-10.
7. Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. Москва, 2008.
8. Старков О.В., Упоров И.В. Муниципальное право Российской Федерации. Москва, 2015.
9. Комарова В.В. Институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9.
10. Упоров И.В., Старков О.В. Финансовое право. Москва, 2013.
11. Закон Краснодарского края от 07.06.2004 N 717-КЗ (ред. от 23.07.2015) "О местном самоуправлении в Краснодарском крае" // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения - 30.09.2015 г.).
12. Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. Москва, 2008.
13. Старков О.В., Упоров И.В. Муниципальное право Российской Федерации. Москва, 2015.
14. Положение об организации проведения публичных слушаний по вопросам градостроительства в муниципальном образовании город Краснодар (утверждено главой муниципального образования город Краснодар 08.08.2006 г. № 537) // Краснодарские известия. 2006. 12 августа.
15. Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. Москва, 2008.
16. Решение городской Думы Краснодара от 22.03.2007 N 21 п. 1 (ред. от 23.05.2013) "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар" // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения -30.09.2015 г.).
17. Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. Москва, 2008.
