CC BY
5
08.00.00. Экономические науки
В.К. Лукин
к.э.н., профессор кафедры менеджмента, Кубанский социально-экономический институт
V.K. Lukin
Ph. D., Professor, Department of management, Kuban socio-economic Institute [hati1984@mail.ru]
Д.В. Петров
Начальник научно-издательского центра, Кубанский социально-экономический институт
D.V. Petrov
Head of research and publishing center, Kuban socio-economic Institute [hati1984@mail.ru]
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. В статье анализируются нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующие вопросы территориальной организации местного самоуправления. Отмечается, что ряд из них требует совершенствования, в частности, это касается статуса городского округа как вида муниципального образования. Автор обосновывают свои предложения на этот счет.
Annotation. The article analyzes the norms of the Federal Law "On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation", governing the territorial organization of local self-governance. It is noted that a number of them needs to be improved, in particular as regards urban district status as a species of the municipality. Author justify their proposals in this regard.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, территориальная система, городской округ, границы, поселение. Key words: local government, municipal, territorial system, Borough, border settlement.
Важным достижением общественного развития в современной России является введение института местного самоуправления [1], который в определенной степени приближен е европейскому его пониманию [2, с. 205], и прежде всего с точки зрения концепции прав человека на участие в управление обществом [3]. Вместе с тем российский законодатель достаточно жестко регулирует вопросы территориального построения, в том числе при формировании местного самоуправления, и это делается прежде всего нормами ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]. Согласно ст. 11 этого акта границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с вполне определенными и исчерпывающе обозначенными требованиями. Так, указывается, что вся территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями (сельскими и городскими). При этом на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граж-
дан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Такая норма, когда статус населенного пункта решает само население, является принципиальной новеллой по сравнению с предшествующим муниципальным законодательством [5, с. 39].
К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации (средняя по Российской Федерации плотность сельского населения составляет 2,9 чел./кв. км). К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой (высокой) плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. В ходе обсуждения законопроекта об общих принципах организации местного самоуправления выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст закона они не попали, и этот вопрос остается открытым. На наш взгляд, следует взять правило из СССР, где населенный пункт мог обрести статус города при населении не менее 12 тысяч человек.
В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения; однако в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Однако в любом случае территории всех поселений а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов; исключения составляют только территория городских округов.
Следует заметить, что реализация норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части изначального установления границ территорий муниципальных образований осуществлялась достаточно трудно и подчас болезненно [6, с. 163]. Так, переходные положения ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 85) устанавливают, что органы государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. должны были установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Однако далеко не во всех субъектах РФ сумели выдержать указанный срок. И в таких случаях
границы определялись федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ (таковым Постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2004 г. было определено Министерство регионального развития РФ).Этот пример показывает, что в сфере территориальной организации местного самоуправления имеются немало нерешенных вопросов. Дело в том, что публичная власть в демократическом государстве всегда организуется по территориальному признаку. От того, где расположена территория, каковы ее размеры и конфигурация, зависит в значительной мере и то, кто и как будет осуществлять на местах власть [7, с. 4-10], а в конечном итоге - удовлетворенность гражданами деятельностью власти. Поэтому при определении границ муниципальных образований необходимо учитывать различные факторы, которых очень много и все учесть удается не всегда [8, с. 39]. Как представляется, при первоначальном установлении границ муниципальных образований в недостаточной мере было учтено мнение самих жителей.
Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. При этом границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Данные законодательные положения также являются новеллами, что свидетельствует о модернизации российской правовой системы [9, с. 24].
При этом в настоящее время отсутствует официальное разъяснение вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной и транспортной доступностью. По мнению авторов комментария к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10, с. 94], наиболее верной является точка зрения, что средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а поселения - до 9 км. Согласно другой точке зрения [11, с. 77] предельное пешеходное расстояние при этом должно быть 15 км, поскольку эта цифра не только ориентирована на скорость движения усредненного пешехода по усредненной дороге, но и соответствует законодательным требованиям к одному из исторических предшественников муниципального образования - сельского поселения-волости дореволюционной России, в отношении которой было установлено, что ее территория должна отстоять от административного центра не более чем на 12 верст. На наш взгляд, указанные расстояния следует устанавливать не на федеральном, а на региональном уровне, поскольку ландшафты могут сильно отличаться, и устанавливать, например, для гористой местности и степной местности одни нормативы представляется неправильным.
Далее, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта; границы муниципального района также не могут пересекаться границами поселения. Соответственно территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. То же касается и городского округа - его территория не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Законом предусмотрено, что городской округ может быть административным центром муниципального района, однако такая норма представляется нецелесообразной, поскольку тем самым снижается самостоятельность районов как муниципальных образований.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения, установленных для этого вида муниципальных образований вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий. Однако в практике не всегда учитываются указанные факторы. Так, в Краснодарском крае были изначально после введения в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были установлены статус и границы населенных пунктов бывшего Ейского района, при этом г. Ейск получил статус городского округа. Однако буквально через два года уже встал вопрос о том, что статус Ейска как городского округа нецелесообразен, поскольку он находится внутри Ейского района как отдельного муниципального образования, и многие функции муниципалитетов неоправданно дублируются, что приводит к нерациональному использованию финансовых средств, учитывая, что большинство местных бюджетов в настоящее время являются дотационными [12, с. 118]. Это свидетельствует о необходимости более тщательного похода в реализации принципов территориального построении местного самоуправления, где должен быть найден баланс между централизацией децентрализацией публичной власти [13, с. 55]. Источники:
конституционное (государственное) право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / Смоленский М. Б., Упоров И. В., Звя-гольский А. Ю. Москва, 2009.
2. Рассказов Л.П., Упоров И.В., Карнаушенко Л.В. История государства и права зарубежных стран. Краснодар, 2004.
3. Упоров И.В. Правовое регулирование естественных прав человека в местах лишения свободы. Рязань, 1998.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131 -ФЗ (ред. от 15.02.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 30.05. 2106 г.).
5. Старков О.В., Упоров И.В. Муниципальное право Российской Федерации. Москва, 2015.
6. Упоров И.В. Развитие института местного самоуправления в новейшей России: основные тенденции и проблемы несбывшихся надежд // Историческая и социально-образовательная жизнь. 2015. № 1. С. 163-168.
7. Турицын И.В., Упоров И.В. Теоретическая конструкция публичной власти и ее конституционно-правовое преломление в России // Право и практика. 2015. № 2. С. 4-10.
8. Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. Москва, 2008.
9. Старков О.В. Упоров И.В. Юриспруденция. Введение в специальность. Москва, 2005.
10. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец и др. Саратов, 2005. С. 94.
11. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В.И. Шкатулла. М., 2005. С.77.
12. Упоров И.В., Старков О.В. Финансовое право. Москва, 2013.
13. Старков О.В., Упоров И.В. Теория государства и права / Под общ. ред. О.В. Старкова. Москва, 2012.
