Городской округ как административный центр муниципального района: проблемы правового регулирования и целесообразности Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

Салов Сергей Юрьевич

аспирант Института международного права, экономики, гуманитарных наук и управления имени К.В. Россинского ______________________________________________________________(тел.: 89034510501)

Гэродской округ как административный центр муниципального района: проблемы правового регулирования и целесообразности

Аннотация

В статье автор подробно разбирает процесс проведения реформы местного самоуправления на основании Федерального закона ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. в котором органам государственной власти субъектов Российской Федерации было предписано до 1 марта 2005 г. установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Annotation

In article author in detail analyses the process of the undertaking the reform of the local home rule on the grounds of Federal law FZ "About the general principle of the organizations of the local home rule in Russian Federation" from October 6 2003 in which organ state authorities subject to Russian Federation was ordered before 1 March 2005 to install in accordance with requirements of the Law of the border of the municipal formation and provide with corresponding to municipal formation by status town, rural settling, town neighborhood, municipal region.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, местные бюджеты, муниципальный район, муниципальное образование, городской округ

Key words: organs of the local home rule, local budgets, municipal region, municipal formation, town county.

В процессе проведения реформы Щ местного самоуправления на основании Федерального закона ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. органам государственной власти субъектов Российской Федерации было предписано до 1 марта 2005 г. установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные об-разования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Как правило, муниципальные образования в границах административного района наделялись статусом муниципального района, а в его пределах были образованы новые муниципальные образования, которые в зависимости от конкретной местности наделялись статусом городского или сельского

поселения. Отдельными законами некоторые муниципальные образования наделялись статусом городского округа. При этом были утверждены границы муниципальных образований таким образом, чтобы исключить возникновение "межпоселенных" территорий. Кроме того, в некоторых случаях городские округа становились административными центрами муниципальных районов, что, как будет показано ниже, является далеко не оптимальным вариантом.

В развитие федерального закона на уровне субъектов федерации издавались законы в которых определялись территориальные принципы организации местного самоуправления. Обычно это делалось в рамках законов о местном самоуправлении. Так, в Краснодарском крае в 2004 г. был принят Закон "О местном самоуправлении в Краснодарском крае" [1]. Здесь, в частности, устанавливается, что местное

53

самоуправление осуществляется на всей территории Краснодарского края в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах.. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами Краснодарского края в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.6).

В законе довольно подробно (ст. 7) регулируются вопросы границ муниципальных образований. Подчеркивается, в частности, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями: 1) территория Краснодарского края разграничивается между поселениями; 2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, входят в состав муниципальных районов; 3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; 4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; 5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); 6) в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 3000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3000 человек каждый; 7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения; 8) в соответствии с законом Краснодарского края статусом сельского поселения с учетом плотности населения Краснодарского края и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек; 9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек

может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте; 10) размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения; 11) границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района; 12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; 14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района; 15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами Краснодарского края; 16)территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Определено также, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом Краснодарского края при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами Краснодарского края, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 Федерального закона "Об общих принципах организации

54

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 1 (33)

местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральны-ми законами и законами Краснодарского края. Как видно, данные положения практически полностью воспроизводят ст. 10-11 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Как показала практика, территории муниципальных образований стали создаваться на основе существовавшей в завершающий период СССР административно-территориальной системе. Это вполне логичный подход, учитывая, что создание иной системы в короткое время было просто невозможно.

Вместе с тем изначально избранный подход не предусматривал выявление мнения населения по вопросу о границах муниципальных образований - в отличие от ситуации, когда встает вопрос об изменении границ муниципальных образований. Как нам представляется, в этом есть определенный негативный момент. Очевидно, следовало все же не спешить с окончательным утверждением границ муниципальных образований. Наглядным примером этому может служить объединение двух муниципальных образований (город Ейск и Ейский район Краснодарского края) в одно (референдум прошел в мае 2007 г.), хотя еще недавно, казалось бы, разделение их на самостоятельные муниципальные образования не вызывало сомнений.

Подобные проблемы могут возникнуть и на других территориях (например, в случае города Туапсе и Туапсинского района Краснодарского края), что вполне вероятно, учитывая, что ситуация, когда городской округ, будучи самостоятельным муниципальным образованием

в виде городского округа, одновременно является административным центром района, вызывает немалые сложности при решении вопросов местного значения, и прежде всего в сфере бюджетных отношений.

В этой связи мы полагаем, что в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо закрепить норму о том, что городское поселение в виде городского округа не может быть одновременно быть административным центром муниципального района.

1. О местном самоуправлении в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 07.06.2004 N 717-КЗ (ред. от 04.07.2006) // Справочно-правая система "Консультант+". 2010. июль.

2. Черкасов В.А. Территориальная организация местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 103.

3. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 11.

4. Молодежь Севера. 2006. 15 октября.

5. Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) //Государственная власть и местное само-управление. 2005. № 1. С. 22.

55