CC BY
51
А.М. Успанов
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ОПРЕДЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РФ: ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА И ПЕРСПЕКТИВЫ
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положило начало очередной крупномасштабной реформе местного самоуправления. Одно из ключевых ее направлений - изменение принципов территориальной организации местного самоуправления, в том числе формирование местного самоуправления на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем собственных полномочий по решению вопросов местного значения.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -ФЗ № 131-Ф3) положило начало муниципальной реформе, в ходе которой будет реорганизована система местного самоуправления, созданная в нашей стране во второй половине 90-х гг.
Наиболее важное новшество - изменение территориальной основы местного самоуправления и закрепление новых типов муниципальных образований. Это -поселения, муниципальные районы и городские округа.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. предоставлял субъектам Федерации самостоятельно определять собственную модель территориальной организации местного самоуправления. В результате в разных российских регионах сложилась уникальная разнообразная практика, которая учитывала специфические особенности каждого. Однако Закон от 2003 г. исходит из того, что должна быть единая (унифицированная) модель территориальной основы местного самоуправления в России.
В соответствии с ФЗ № 131 -ФЗ поселения создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших рядом расположенных населенных пунктов. Они наделяются собственными полномочиями.
Муниципальные районы являются своеобразными «наследниками» предыдущих районов. Они также имеют собственные вопросы, решаемые самостоятельно. При этом вся территория России должна состоять из поселений и муниципальных районов.
Города регионального значения определяются субъектами Федерации, они образуют городские округа и не могут быть в составе районов.
Не менее важным является то, что ФЗ № 131-ФЗ не предусматривает административное или иное подчинение поселений районам. У поселений и районов будут собственные полномочия. Вопросы совместной компетенции в Законе исключены.
Изменение территориальной основы местного самоуправления автоматически влечет изменение организации структуры органов местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ предоставляет субъектам Федерации право самостоятельно определять границы новых муниципальных образований. В нем содержатся некоторые критерии определения. Например, из положений Закона вытекает, что населенные пункты с численностью жителей более 1000 человек и выше не могут быть включены в состав других поселений. Они должны быть самостоятельными поселениями. На прак-
тике это означает, что, например, поселок Итатка Томского района Томской области должен быть самостоятельным муниципальным образованием. С экономической и финансовой точек зрения эта идея выглядит крайним абсурдом. Поселок не имеет экономической базы, самостоятельных финансовых источников. Как он будет самостоятельным поселением и как в нем местное население будет под свою ответственность решать свои вопросы - самые трудные проблемы настоящего времени и ближайших лет. Подобных поселков в стране значительное множество.
Процедура муниципального зонирования является главным инструментом определения оптимальной модели местного самоуправления, представляющая продукт деятельности исполнительного и законодательного органов власти субъекта РФ по разграничению территории субъекта между муниципальными образованиями.
Муниципальное зонирование позволяет очертить оптимальные границы муниципальных образований, соразмерные способности проживающего в них населения, оперативно решать в них свои текущие проблемы, а местной администрации - устанавливать оптимальный режим регулирования отношений в обществе. Особое значение процедура муниципального зонирования имеет при наличии двухуровневой модели организации местного самоуправления, предполагающей развитие границ между муниципальными образованиями двух типов - поселениями и районами.
Несмотря на то, что поселения, как правило, географически входят в состав районов, и как будто бы для обозначения несоответствия между ними отсутствует какая-либо объективная основа, реальная проблема разграничения здесь проявляется в определении пространственных границ, определяющих, где локализуются полномочия поселений, с одной стороны, и районов - с другой. Иными словами, вопрос о том, где заканчиваются поселенческие земли и начинаются межселенные, становится одной из ключевых задач муниципального зонирования территории.
Другой проблемой муниципального зонирования является определение минимального уровня, на котором концентрируется система местного самоуправления. Перевод в отдельных субъектах РФ органов местного самоуправления с городского на субгородской или с районного на поселенческий уровень ставит ряд серьезных проблем в определении статуса местной власти.
При этом в основе выбора той или иной модели организации местного самоуправления и соответствую-
щего способа муниципального зонирования лежит несколько критериев. Наиболее важными критериями, положенными в основу муниципального зонирования, являются: демографический, экономический, про-
странственный, географический, политический и исторический (социокультурный).
Демографический критерий рассматривает численность населения как основной признак муниципального образования, отображающий целесообразность формирования административных органов власти в зависимости от числа лиц, заинтересованных в получении услуг от этой власти.
Экономический критерий позволяет определить способность выделенных в процессе зонирования территорий в собственном самовоспроизводстве. И поэтому основными признаками этой способности являются готовность местных предприятий производить качественную и востребованную в других регионах продукцию; наличие собственных источников формирования доходной части бюджета этой территории и пр.
Благодаря пространственному критерию, законодатель проектирует границы между населенными пунктами, составляющими муниципальное образование, с точки зрения условий пешей и транспортной доступности его центральной части относительно периферии. Пространственный критерий является наиболее чувствительным к показателю плотности населения, имеющему важное значение при определении границы муниципального образования.
Наличие географического (морфологического) критерия делает возможным установление границ между муниципальными образованиями, исходя из свойств рельефа местности, где эти образования локализованы. Так, присутствие русла реки, не связанного общим мостом, может служить основанием для разделения находящихся по обоим берегам населенных пунктов на два самостоятельных муниципальных поселения.
Не последнее место в мотивации муниципального зонирования занимает политический критерий, роль которого заключается в том, чтобы обосновать специфику того или иного муниципального образования путем выбора для него особой избирательной системы. Нередко разграничение поселений обусловлено разными типами формирования местной власти, к которой прибегает население этих территорий: в одном случае утверждение главы муниципального образования осуществляется на общем собрании, в другом -выборами в рамках избранного представительного органа власти.
Очень тесно с политическим связан критерий исторический, предполагающий в процедуре разграничения самоуправляемых территорий использование исторических и социокультурных предпосылок.
Другие критерии - психологический и управленческий - носят по преимуществу субъективный характер и призваны главным образом дополнить выделенные выше объективные критерии муниципального зонирования.
Положенные в ст. 11-13 ФЗ № 131-ФЗ принципы муниципального зонирования представляют собой базовые предпосылки для определения границ между различными видами муниципальных образований:
1. Территории субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничиваются между собой поселениями.
2. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности населения.
3. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.
4. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения.
5. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального образования.
Указанные принципы позволяют региональным органам власти осуществлять взаимоувязанную с федеральным законодательством политику по организации на своей территории сети местных сообществ с формированием единого правового поля для всех субъектов РФ.
В отношении сельских поселений закон устанавливает количественную норму, ограничивающую статус такого поселения численностью более 1000 человек (для территории с высокой плотностью территории -более 3000 человек) и общей территорией нескольких сельских населенных пунктов с численностью менее 1000 человек каждый. В случае если численность населения такого населенного пункта составляет менее 1000 человек, этот населенный пункт входит в состав городского или сельского поселения.
Исключение делается для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных районах с численностью менее 100 человек, которые имеют право при условии решения схода граждан не входить в состав другого поселения.
Вызванная осознанным стремлением расширить сферу полномочий местных сообществ и сократить дистанцию между населением и органами местной власти позиция федерального законодателя предусматривает увеличение количества муниципальных образований до 30 000.
Данная цифра не является случайной и соответствует примерному количеству органов государственного управления на местах в советский период. Так, по свидетельству В. Лексина и А. Швецова, до 1995 г. в РФ функционировало 29445 органов государственной власти, тогда как в 1998 г., через 3 года после принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в редакции 1995 г., численность муниципальных образований исчислялась уже в пределах от 12532 (данные Госкомстата) до 13669 (данные Центризбиркома) [1. С. 27]. Столь серьезное сокращение административных органов на местном уровне, произошедшее в период с 1993 по 1998 г. уже в формате местного самоуправления, существенно ограничило доступ граждан к органам власти, вызвав общественное недовольство в отношении этого нового формата. Увеличение численности муниципальных образований должно по логике реформы улучшить управляемость на территории местных сообществ, стимулировать способность местного населения к самоорганизации, сократить пространственную дистанцию между населением и властью.
Всего в России на начало 2004 г. насчитывалось 155873 административно-территориальных единицы.
Из них 1090 - города, 1861 - поселки городского типа, 24456 - сельские округа [2. С. 76]. По данным Всероссийской переписи населения 2002 г., в России было зарегистрировано 2940 городских и 155289 сельских населенных пунктов, причем в последних население проживает только в 142203 единицах - 13086 сел считаются вымершими. Из этих 142203 сельских населенных пунктов 134121 имеет численность ниже 1000 человек. В остальных поселениях, где число жителей меньше 1000, сосредоточено 18690 человек, что составляет 48,2% от общей численности населения сельских территориальных образований.
Таким образом, можно легко рассчитать, при условии абстрагирования от фактора плотности и приблизительности расчетов, что с учетом требований ФЗ № 131-ФЗ, касающихся нормативной численности, максимальная численность муниципальных образований в сельской местности вряд ли может превысить 18-19 тыс. ед. Оставшаяся часть муниципальных образований будет приходиться на уровень городских поселений, где ведущую роль в практике муниципального зонирования играют уже не формулировки закона, а интересы законодательных органов власти субъекта РФ.
Поэтому решающую роль в определении границ муниципальных образований должен получить экономический критерий как наиболее показательный и значимый в сложившихся в стране условиях. Значение экономического критерия является не менее, а может быть и более высоким, чем критерий численности населения.
Именно по причинам экономического характера численность органов местного самоуправления в США с 1942 по 1992 г. сократилась со 155 тыс. до 87 тыс. ед. [3. С. 61]. А во Франции вмененная всем коммунам обязанность функционировать в режиме хозяйственного расчета подтверждается законом, что заставляет местные сообщества искать способы расширения своей доходной базы. И если раньше дополнительные средства на финансирование коммунальных расходов изыскивались в дополнительных налогах, то сегодня коммуны получили достаточно прав на неналоговые способы привлечения капитала. К ним следует отнести участие в займах, участие в прибыли учрежденных коммуной предприятий и т.д.
В России же экономический критерий пока не получил широкого распространения: значительное количество муниципальных образований фактически на 100% зависит от вышестоящих бюджетных уровней. Игнорирование экономического критерия в практике
разграничения муниципальных земель может привести к утрате муниципальными образованиями своего реального предназначения, ради которого они и были созданы, окончательно дискредитировать саму идею местного самоуправления, что нанесет непоправимый вред судьбам гражданского общества в России.
Система местного самоуправления в России, особенно в части определения оптимального варианта ее пространственного зонирования, должна основываться на тщательно разработанной государственной программе ее развития, составной частью которой должен стать набор индикаторов, по количественному значению которых можно измерить степень ее исполнения, и скорректировать действия региональных властей в отношении развития имеющихся на их территории муниципальных образований. К перечню таких индикаторов можно отнести:
- долю собственных средств в структуре доходной части местного бюджета;
- средний размер прибыли предприятий, зарегистрированных на территории местного сообщества;
- уровень налогооблагаемой базы местного сообщества;
- степень финансовой обеспеченности муниципального образования;
- количество участвующих в местных выборах и степень их доверия к действующей местной власти;
- степень участия органов местного самоуправления в федеральных и региональных проектах, доля финансирования этих проектов в структуре доходной части местного бюджета.
Разработка такой программы позволит вернуть государству контроль за развитием этой важнейшей сферы общества, гарантировать защиту местных интересов и обеспечить единое правовое поле для развития местного самоуправления, выступив арбитром во взаимоотношениях между региональной и муниципальной властями. Такая мера позволит государству оживить систему местного самоуправления, сделать ее реальным инструментом в решении насущных проблем общества. В настоящее же время приходится констатировать, что данная сфера по-прежнему остается элементом политического дизайна, нежели составной частью механизма управления российским обществом. Медлительность и нерешительность федеральной власти в этом вопросе будут способствовать окончательной дискредитации всей системы местного самоуправления и нанесут непоправимый вред развитию российской государственности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Ст. 11. Региональная Россия начала XXI века: новая ситуация
и новые подходы к ее исследованию и регулированию // Российский экономический журнал. 2004. № 8.
2. Бабичев И. Местное самоуправление в современной России // Муниципальная власть. 2004. № 1.
3. Бирюков В., Кузнецова Е. Госсобственность и госсектор в рыночной экономике // Мировая экономика и международные отношения. 2001.
№ 12.
Статья поступила в редакцию журнала 25 августа 2006 г., принята к печати 5 сентября 2006 г.
