CC BY
72
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК352<1 "> А.А. АФАНАСЬЕВ
Министерство культуры Омской области
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ_
В статье автор на основе действующего законодательства, научных взглядов, практики реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет территориальные основы организации местного самоуправления сельских поселений в современных условиях. Исследование может быть полезно как в теоретическом плане, так и в практике реформирования системы местного самоуправления.
Сельское поселение в сравнении с другими видами муниципальных образований имеет ряд особенностей, выделяющих его в системе местного самоуправления Российской Федерации. Практика реализации современного законодательства о местном самоуправлении в сельских поселениях позволяет сделать вывод, что в правовых нормах не учтены некоторые реальности села (социально-экономические, кадровые, демографические и другие). Федеральный закон отб октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N° 131 -ФЗ 2003 года)1 лишь дифференцировал отдельные вопросы местного значения по уровням муниципальных образований, не предложив общего методологического подхода к проблеме разграничения местных дел из общегосударственных2. Не решены законодательным путем вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления сельских поселений и муниципального района. Имеются правовые проблемы во взаимоотношениях государства и местного самоуправления сельских поселений по важнейшим вопросам жизнедеятельности населе-
ния. Нет четких механизмов контроля за единообразным и точным исполнением положений Федерального закона № 131 -ФЗ 2003 года и, в первую очередь, на этапе подготовки к его введению в полном объеме/'
Следовательно, исследование местного самоуправления сельских поселений, учет его особенностей в системе местного самоуправления государства через призму основ местного самоуправления сельских поселений - территориальных, организационных, экономических - и выработка предложений по совершенствованию законодательства в вопросах регулирования общественных отношений при осуществлении населением местного самоуправления сельских поселений приобретает особую актуальность.
В юридической литературе большинство авторов признают два принципа территориальной организации местного самоуправления: 1) поселенческий. В этом случае территорией местного самоуправления является городское или сельское поселение в целом без деления на отдельные составляющие; 2) территориальный. В этом случае территория, где осуществляется местное самоуправление, не совпадает с границами поселения. Местное самоуправление по
этому принципу может осуществляться в рамках существующего административно-территориального деления государства, территории, объединяющей несколько поселений, или в отдельных частях поселений (жилой массив, микрорайон ит.п.).4
Новейшее законодательство императивно закрепляет конституционный принцип в части осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации с использованием сельского поселения в качестве универсальной территориальной единицы. Теперь муниципальные образования не просто могут, а должны создаваться в предназначенной для этого территории - сельском округе. Без их участия как равноправного публично-правового образования (наравне с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации), к примеру, невозможно сегодня верно разрешить некоторые споры, связанные с разграничением государственной собственности на землю.' Федеральный закон № 131 -ФЗ 2003 года (статья 2) выделил четыре вида муниципальных образований (территориальной организации местного самоуправления) общего типа: сельское поселение; городское поселение; муниципальный район; городской округ. Внутри группы общего типа муниципальные образования разнятся между собой по нескольким основаниям, в том числе по территориальной организации: одни организованы по поселенческому принципу, другие — по территориальному. Называются также муниципальные образования, принадлежащие к группе специального типа: внутригородская территория города федерального значения; закрытые административно-территориальные образования; города-наукограды; приграничные территории. Муниципальные образования общего типа представляют собой самое массовое звено местного самоуправления Российской Федерации, специальные — единичны с особенностями, установленными федеральным законодательством. Сельское поселение имеет спецификутерриториальной организации.
В юридической литературе выделяются в общем виде следующие единые принципы современной территориальной организации местного самоуправления: 1) универсальный принцип двухзвенности муниципального территориального устройства, согласно которому, по общему правилу, территория субъекта Российской Федерации должна быть разделена между поселениями, входящими в муниципальные районы, а исключением должно стать наделение некоторых городских поселений статусом городского округа, не входящим в состав муниципального района; 2) более частные принципы относительно состава и размеров территории поселений и муниципальных районов (учет численности населения при установлении границ сельских поселений, пешеходная и транспортная доступность и другое); 3) процедурные принципы, устанавливающие правила установления, изменения границ и преобразование муниципальных образований.1' Среди ученых имеют место теоретические споры о достаточности принципа численности и размера территории и других вышеприведенных принципов для создания муниципального образования. Высказываются позиции о необходимости учитывать иные условия, совокупность которых позволит сформировать полноценную муниципальную власть, а не зависеть от дотаций субъекта Российской Федерации. По мнению А.Н. Костюкова, в практике реализации местного самоуправления при установлении границ используются два пути: «условно-административный», когда восстанавливаются муниципальные образования на селе под бывшим наименованием сельского совета (сегодня это сельские округа), и «услов-
но-бюджетно-финансовый», где меняют границы муниципальных образований с учетом поступления доходов.7 Второй путь теоретически не вызывает возражений и является наиболее привлекательным с точки зрения финансового обеспечения муниципального образования. Однако во многих регионах, в том числе в Омской области, при создании сельских поселений в их состав по традиции включали сельские населенные пункты, которые ранее были объединены в рамках существовавшего сельского совета."Такое решение региональной власти и органов местного самоуправления полностью согласуется со сложившейся современной правой системой России, включающей возможность использования наравне с другими формами права и правовой обычай, в данном случае сложившийся за период существования советской власти.9
Главная проблема, с которой столкнулись субъекты Российской Федерации при реализации новейшего законодательства о местном самоуправлении, заключалась в необходимости значительного увеличения количества муниципальных образований — сельских поселений на своих территориях. В большинстве регионов при действующей системе местного самоуправления превалировал подход, когда муниципальным образованием становился муниципальный район -субъект местного самоуправления с относительно развитой инфраструктурой и экономической основой.10 Выполняя положение современного законодательства, повсеместно созданы маломощные муниципальные образования, не способные во многом решать самостоятельно свои вопросы ведения. Некоторые субъекты Российской Федерации для предотвращения такой ситуации стали идти путем перевода поселений в статус сельских населенных пунктов с дальнейшим включением их в состав городского округа или муниципального района. В связи с отсутствием прямого запрета на преобразование муниципального района в городской округ, в регионах рассматривались законопроекты о наделении муниципальных районов статусом городского округа. Крупные города, как правило, имеют поселки-спутники, за счет которых зачастую решались вопросы расширения зоны застройки города. Формально поселки в перспективе становились самостоятельными муниципальными образованиями (пункт 5 части 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года) и вопросы расширения зон застройки решать пришлось бы значительно труднее, в связи с чем был организован процесс отказа на сходах граждан от статуса поселков и перевод их в разряд сельских поселений (статья 13 и часть 3 статьи 84 Федерального закона № 131-Ф3 2003 года).
В качестве проблемы некоторые авторы обозначают юридическую неопределенность некоторых принципов территориального устройства в Федеральном законе № 131 -ФЗ 2003 года, а также ряда используемых в новейшем законодательстве терминов. К примеру, не стало императивом правило пешеходной и транспортной доступности." Такая самостоятельность в установлении территориальных основ местного самоуправления сельских поселений субъектами Российской Федерации лежит в рамках действующей Конституции Российской Федерации, что подтверждается в пункте 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года
«О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».12 Однако законы субъектов Российской Федерации по этим вопросам должны, на наш взгляд, приниматься с учетом мнения населения (путем референдума, опроса).
Местное самоуправление в сельских поселениях в соответствии со статьями 131 и 132 Конституции Российской Федерации осуществляется на всей территории страны, являясь первоосновой местного самоуправления в сельской местности. Такой вид муниципального образования может объединять в своих границах несколько населенных пунктов. При этом не каждый из них наделяется статусом административно-территориальной единицы. Это положение нашло подтверждение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 года № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда».1'1 В федеральном законодательстве нет определения понятия границы муниципального образования, что на практике не способствует качественному проведению муниципальной реформы. Следует согласиться с В.Н. Фальковым, определяющим границу муниципального образования как утвержденную в установленном порядке непрерывную линию, очерчивающую территорию муниципального образования и отделяющую одно муниципальное образование от другого муниципального образования и (или) выделяющую одно муниципальное образование в составе другого муниципального образования.14
В соответствии со статьей 11 Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года границы сельского поселения устанавливаются с учетом состава населения и размеров территории Законодатель жестко регламентировал необходимость создания сельских поселений на всей территории страны и условия их образования. В юридической литературе вопрос о такой подробной регламентации является дискуссионным.' '' Однако при всех неизбежных трудностях реализации положений законодательства о местном самоуправлении сельских поселений стратегически направление определено верно: во многих субъектах России свобода выбора в организации местного самоуправления привела к тому, что местное самоуправление сельских поселений или совершенно отсутствовало, или ограничивалось рамками районов. Это, во-первых, приводило к фактическому отрыву власти от населения, во-вторых - к созданию необоснованно самостоятельных, мало контролируемых местных органов власти на огромных пространствах.
Учет мнения населения территорий сельского поселения, границы которых могут подвергнуться изменению, - обязательное требование законодательства. Это положение нашло свое отражение в статье 131 Конституции Российской Федерации и статье 11 Федерального закона № 131 -ФЗ 2003 года. Изменение границ сельского поселения может быть изменено законом субъекта Российской Федерации с обязательным учетом мнения населения таких территорий, что служит правовой гарантией от произвола со стороны государственной власти. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмурдской республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмурдской Республике»16
учет мнения населения через референдум назван наиболее точной правовой формой, хотя не исключается использование сбора подписей под проектом соответствующего решения на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях границ, консультативный опрос, принятие решения представительных органов сельских поселений и другие правовые механизмы учета мнения населения.
Представляется обоснованным при решении вопроса определения территориальных границ сельского поселения учитывать также универсальные принципы, используемые любым государством при определении своего административно-территориального устройства: 1) экономический принцип (учет естественно-географических и производственных особенностей территории, направление путей сообщения, тяготение к определенным экономическим центрам, состава и плотности населения, размеров территории); 2) национальный принцип (к примеру, одноименные народы не должны искусственно разделяться) и 3) политический принцип (максимально приблизить органы власти и управления к населению).17
Таким образом, на основе действующего законодательства, научных взглядов, практики реализации Федерального закона № 131 -ФЗ 2003 года можно выделить следующие территориальные основы организации местного самоуправления сельских поселений в современных условиях: 1) осуществляется на всей территории страны, относящейся к сельской местности; 2) пространственной сферой могут выступать территории, не совпадающие с административно-территориальными границами отдельных населенных пунктов; 3) границы устанавливаются законом с учетом экономических, национальных и политических особенностей сельского поселения; 4) учет мнения населения территорий сельского поселения, границы которых могут подвергнуться изменению; 5) возможность использования правового обычая при решении вопросов определения границы территории муниципального образования; 6) возможность самостоятельного установления территориальных основ местного самоуправления сельского поселения (пешеходной доступности).
' Библиографический список
' Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. № 40. Ст. 3822
2УваровА.А. Местное самоуправление в России. — 2-е изд., перераб. - М„ 2006. С. 7.
'Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и A.B. Малько. - М„ 2005. С. 186.
J Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. проф. Н.С. Бондаря. - М„ 2002. С. 205-207.
'Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2006 года № 12227/05 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. -2006. №7. С. 90-93.
'Проблемы местного самоуправления® Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18-19 ноября 2004г. - Омск, 2004. С. 137.
;Там же. С. 179.
"'Омская область. Административно-территориальное деление. - Омск, 1984. С. 15-119; Административно-территориальное деление Омской области на 01.01.2005 года: Стат. сб. / Омскстат. - Омск, 2005. С. 23-153; Закон Омской области от 15 октября 2003 года № 467-ОЭ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения» / Омский вестник. 2003. 31 октября; Закон Омской обла-
сти от 30 июля 2004 года №548-03 «О границах и статусе муниципальных образований Омской области» // Омский вестник. 2004. 13, 20 и 27 августа.
"Теория государства «права: Курс лекций. - М„ 2005. С. 377-378. " Комментарий к Федеральному закону от б октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» / Под. ред. С.Е. Чаннова. - М.. 2005. С. 43-44.
"Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. - Омск, 2004. С. 94-95, 138-139.
12 Собрание законодательства Российской Федерации, -2000. № 50. Ст. 4943.
"Собрание законодательства Российской Федерации. -1997. №45, Ст. 5241.
ы Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. - Омск, 2004. С. 217.
1,1 Там же. С. 94-95.
" Собрание законодательства Российской Федерации. -1997. №5. Ст. 708.
"Теория государства и права: Курс лекций. М., 2005. С. 89-90.
АФАНАСЬЕВ Александр Александрович, заместитель руководителя департамента - начальник отдела правовой и организационно-кадровой работы министерства культуры Омской области, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета.
Дата поступления статьи в редакцию: 16.10.2006 г. © Афанасьев A.A.
УДК 343.1
Б. ТУРГАРЛЕВ
Северо-Каэахстанский областной суд
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЧАСТНОГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА И ПРОБЛЕМЫ ЕГО ВВЕДЕНИЯ В КАЗАХСТАНЕ
В статье проанализирован опыт зарубежных стран по организации частной системы исполнительного производства и рассмотрены проблемы ее становления в Казахстане.
Судебно-правовая реформа, проводимая в Казахстане в годы независимости, с особой остротой высветила проблемы не только обеспечения независимости судов и судей, но и эффективности исполнения судебных решений. К сожалению, долгие годы этой проблеме не уделялось должного внимания. Между тем си туация, когда месяцами, а иногда и даже годами не выполняются постановления судов, ставит под сомнение не только эффективность самой реформы, но и порождает недоверие граждан к судебной системе в целом, ее компетентность и возможность устранять произвол и ущерб, наносимый незаконными действиями государственных органов, организациями всех форм собственности, должностными лицами и отдельными гражданами.
На сегодня исполнение судебных решений по гражданским делам возложено на государственных судебных исполнителей, объединенных в соответствующей структуре Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде Республики Казахстан. Однако низкая заработная плата, отсутствие у них материальной и иной заинтересованности в результатах своего труда, невысокая квалификация многих судебных исполнителей, невозможность решения ими многих вопросов в рамках возложенных на них полномочий и ряд других проблем являются свидетельством кризисного состояния системы исполнительного производства, а также вызывают необходимость ее коренного реформирования.
В связи с этим в Казахстане в последние годы все чаще ставятся вопросы о введении института частных судебных исполнителей. Ученые и практики высказывают самые разные, зачастую противоположные друг другу мнения: одни предлагают ввести такую службу, другие выступают категорически против. Сторонники введения частного судебного исполнительства обычно апеллируют к зарубежному опыту.
Об огромном положительном потенциале института альтернативного исполнения судебных актов свидетельствует опыт таких стран, как Бельгия, Франция, Польша, США, Нидерланды и др. Преимуществами исполнения судебных актов негосударственными структурами указывается возможность снижения расходов государства на финансирование исполнительной системы; право кредитора выбрать судебного исполнителя в границах территории районного суда как средство воздействия на качество работы судебных исполнителей.1
При такой модели в Польше исполнение судебных актов производится процессуально самостоятельными судебными исполнителями, действующими при районных судах, несущими гражданско-правовую ответственность за причинение вреда при исполнении судебных актов, назначаемых министром юстиции и контролируемых им, председателем соответствующего суда и органа самоуправления судебных исполнителей. Их вознаграждение складывается из процентов от взысканных сумм. Он может нанимать стажеров и асессоров, имеющих высшее юридичес-
