CC BY
301
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Е. С. Шугрина*
Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления
Аннотация. В статье анализируются поправки, внесенные в законодательство о местном самоуправлении в 2014-2015 году в части формирования органов местного самоуправления. Особое внимание уделено анализу законодательства субъектов РФ и мониторингу правоприменительной практики по вопросам формирования органов местного самоуправления. Отдельно исследуются пределы самостоятельности населения в установлении структуры органов местного самоуправления. Ключевые слова: местное самоуправление, структура органов власти, порядок формирования органов власти, выборы депутатов, представительный орган, глава муниципального образования.
Б01: 10.17803/1994-1471.2015.61.12.041-051
В 2014—2015 годах в Федеральный закон от 6 октября 2015 года № 131-Ф3 «Об о бщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ] были внесены поправки, связанные с правовыми, территориальными, организационными, компетенционными, экономическими основами местного самоуправления.
Довольно серьезные изменения произошли в сфере формирования органов местного самоуправления. В частности, стало предусматриваться, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов опре-
деляются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ (часть 3 статьи 34]. Внесены определенные изменения в способ формирования представительных органов (статья 35], главы муниципального образования (статья 36]. Причем субъектам РФ был установлен шестимесячный срок для принятия своих законов и трехмесячный срок для приведения уставов муниципальных образований в соответствие с новыми законами субъектов РФ.
В федеральном законе сохранились разные варианты формирования органов местного самоуправления, по-прежнему говорится о необходимости выбора конкретной модели с учетом исторических, местных и иных особенностей.
© Шугрина Е. С., 2015
* Шугрина Екатерина Сергеевна — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), директор Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления Высшей школы государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ [eshugrina@yandex.ru]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Рассмотрим практику реализации нововведений в субъектах РФ, муниципальных образованиях.
Анализ законодательства субъектов РФ в части формирования органов местного самоуправления. По данным Минюста России1, по состоянию на 1 июня 2015 года в 529 муниципальных районах, что составляет 29% общего их числа, применяется система делегирования — формирование представительного органа из числа глав и депутатов поселений исходя из их равного представительства или по заранее установленной квоте. При формировании представительных органов муниципальных образований нового типа — городских округов с внутригородским делением (с 2014 года — Челябинск, с 2015 года — Самара и Махачкала] — также применяется система делегирования с заранее установленными в соответствии с законами субъектов Российской Федерации квотами внутригородских районов. По данным Минрегиона России, по состоянию на начало 2014 года система делегирования применялась в 15% муниципальных районов; в городских округах такая модель не предусматривалась.
В обзоре Минюста России подчеркивается, что законами большинства субъектов РФ наиболее часто устанавливается система органов местного самоуправления, согласно которой глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава. При этом, как правило, предусмотрено назначение главы местной администрации («сити-менеджера»] по конкурсу, однако для сельских поселений допускается совмещение в одном лице статусов главы поселения, председателя представительного органа и главы местной администрации.
В тех муниципальных образованиях, где до принятия Федерального закона № 136-Ф3 уставами муниципальных образований предусматривалась система прямых выборов, соответствующие изменения вступят в силу в течение 2015—2020 годов после истечения
1 Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные по состоянию на 1 июня 2015 г.) // URL: http://minjust.ru/ru/press/news/ minyust-rossii-opublikoval-rezultaty-monitoringa-razvitiya-sistemy-mestnogo.
сроков полномочий ранее избранных должностных лиц местного самоуправления. По данным Минюста России, до настоящего времени более чем в половине муниципальных образований (почти 55% по поселениям, около 45% по муниципальным районам и городским округам и около 50% по всем муниципальным образованиям] действуют главы, избранные населением и, как правило, возглавляющие местные администрации (во многих сельских поселениях — представительные органы и местные администрации од-новременно]. После вступления в силу указанных изменений система прямых выборов глав муниципальных образований будет сохранена не более чем в 20% муниципальных образований. Предусмотренная Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ новация, допускающая назначение глав муниципальных образований по конкурсу в течение первой половины 2015 года, введена законами ряда субъектов Российской Федерации (в Красноярском крае, Липецкой, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Самарской, Тюменской областях и Еврейской автономной области — для всех или большинства муниципальных образований, в ряде других субъектов Российской Федерации — вы-борочно)2.
Анализ регионального законодательства по вопросам формирования органов местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, довольно отчетливо стала прослеживаться тенденция на унификацию моделей формирования органов местного самоуправления в пределах субъекта РФ, на сокращение выборности органов местного самоуправления, предпочтение отдается иным способам формирования органов местного самоуправления. Законами субъектов РФ жители ряда муниципальных образований оказались полностью лишены прямых выборов в органы местного самоуправления. Такое решение представляется чрезмерным. Законами субъектов РФ граждане лишаются активного и пассивного избирательного пра-
2 Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные по состоянию на 1 июня 2015 г.].
ва, гарантированного статьей 32 Конституции РФ. Вместе с тем, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ, права и свободы гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты определенных конституционно значимых цен-ностей.
Во-вторых, отсутствие прямых выборов в органы местного самоуправления приводит к полному отсутствию выборных органов в значительном количестве муниципальных образований; органы местного самоуправления полностью формируются иным образом — путем делегирования, косвенных выборов. Речь идет об использовании модели, когда представительный орган формируется путем делегирования, а глава муниципального образования избирается из числа депутатов или назначается представительным органом по результатам конкурса. Это предусмотрено:
— во всех муниципальных районах (Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской, Карелии; Волгоградской, Ивановской, Ленинградской, Новгородской, Орловской, Псковской, Самарской, Сахалинской, Тамбовской, Ульяновской областях и др.];
— в одном или нескольких муниципальных районах (Республика Мордовия, Камчатский край, Калужская, Костромская, Курганская, Мурманская, Тверская, Ярославская области и др.];
— в городских округах — столицах субъектов (Республика Дагестан, Самарская, Челябинская области].
Это означает, что в большом числе муниципальных образований нет ни одного выборного органа местного самоуправления, что выхолащивает саму суть местного самоуправления, противоречит части 2 статьи 130 Конституции РФ, в которой говорится об обязательном наличии выборных органов местного самоуправления. В постановлении Конституционного Суда РФ от 22.01.2002 № 2-П3
3 Постановление Конституционного Суда РФ от
22.01.2002 № 2-П «По делу о проверке конститу-
ционности части второй статьи 69, части второй
статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики
Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта
8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина М. М. Салямова».
обращается внимание на то, что выборные органы публичной власти должны формироваться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Избирательный процесс составляет имманентный признак любого демократического государства, и сокращение этого процесса означает ограничение демократических основ государственного устройства4.
В-третьих, законами субъектов РФ фактически устанавливается разностатусность однотипных муниципальных образований. Например, во всех муниципальных районах Новгородской области представительные органы формируются путем делегирования, но в некоторых районах — с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, а в некоторых — исходя из численности населения поселения. Главы всех городских округов Новосибирс-кой области (кроме Новосибирска] избираются соответствующими представительны ми органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсными комиссиями, по результатам конкурса и возглавляют местные администра-ции. Мэр города Новосибирска избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. В Московской, Калужской областях, Забайкальском крае представительные органы некоторых муниципальных районов формируются только путем делегирования, а в некоторых — только на муниципальных выборах, причем в законе субъекта РФ приводится список муниципальных образований с указанием на то, где какая модель должна применяться. В Республике Карелия, Забайкальском крае, Владимирской, Иркутской областях законом субъекта задан способ избрания главы только од-ного городского округа — столицы субъекта РФ, в остальных городских округах могут применяться разные модели. Можно приводить подобные примеры и по другим субъектам РФ.
Разностатусность проявляется и в уровне правового регулирования (в однотипных муниципальных образованиях одни и те же
4 Васильев В. И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. № 9. С. 149—161.
вопросы в одних случаях регулируются уставом муниципального образования, в других — законом субъекта РФ] и в том, что в однотипных муниципальных образованиях устанавливаются разные организационные модели вне привязки к объективным критериям, но в силу дискреции законодателя. В Федеральном законе № 131-Ф3 установлен разный статус для разных типов муниципальных образований5. Юридическое не-равенство однотипных муниципальных образований в пределах одного субъекта РФ противоречит Конституции РФ.
Мониторинг правоприменительной практики по вопросам формирования органов местного самоуправления. Следует отметить, что новации, внесенные в законодательство о местном самоуправлении, вызвали на местах разную и не всегда позитивную реакцию. За короткий период времени появилось много судебных дел; нормы, регулирующие новые правила установления структуры органов местного самоуправления, неоднократно становились предметом судебного рассмотрения6. Жители жаловались:
— на ликвидацию муниципальных выборов, разностатусность однотипных муниципальных образований (Владимирская область];
— принятие решения о структуре органов местного самоуправления без учета мне-
5 Впервые разностатусность однотипных муниципальных образований была установлена в городе Москве после расширения границы города и присоединения значительной части Московской области. Более подробно об этом см., например: Шугри-на Е. С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 68— 71 ; Она же. Новый этап реформирования местного самоуправления: будут ли обращения в Конституционный Суд? // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 1. С. 25—31 ; Нарутто С. В., Шугри-на Е. С., Исаев И. А., Алебастрова И. А. Территория в публичном праве. М. : Норма, 2013. 320 с.
6 См., например: определение Верховного Суда РФ от 19.08.2015 № 8-АПГ15-15 (Ярославская область] ; определение Верховного Суда РФ от 29.07.2015 № 6-АПГ15-10 (Самарская область]; определение Верховного Суда РФ от 03.06.2015 № 86-АПГ15-1 (Владимирская область] ; определение Верховного Суда РФ от 17.12.2014 № 60-АПГ14-5 (Камчатский край]; определение Челябинского областного суда от 18.06.2015 по делу № 3-303/2015 ; решение Мос-ковского областного суда от 08.09.2015 по делу № 3-608/2015~М-472/2015.
ния населения (Камчатский край, Ярославская область];
— лишение муниципального образования права самостоятельно выбирать способы формирования своих органов (Самарская область];
— нарушение права на осуществление местного самоуправления (Челябинская, Московская области].
Анализ судебных решений показывает весьма неожиданные трактовки нормы Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ. Особенно следует выделить следующие неоднозначные суждения судов:
— при принятии закона субъекта РФ отсутствует необходимость выявления мнения населения по вопросу о структуре органов местного самоуправления, поскольку в федеральном законе нет на этот счет никаких ука-заний7;
— разница в формах избрания глав однотипных муниципальных образований не может свидетельствовать о дискриминации, поскольку жители конкретных муниципальных образований не обладают правом на участие в местном самоуправлении вне их места жительства (в ином муниципальном образовании]8;
7 Переходные положения Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ не предусматривают каких-либо особых процедур, в том числе выяснения мнения населения, которые должны предшествовать законодательному закреплению принципов формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований в соответствующем регионе (решение Ярославского областного суда от 31.03.2015 по делу № 3-94/2015~М-16/2015]. Подобный подход присутствует и в определении Верховного Суда РФ от 29.07.2015 № 46-АПГ15-10 (Самарская область], и в решении Камчатского краевого суда от 16.09.2014 № 3-11/2014~М-27/2014. Об этом же говорится и в Методических рекомендациях по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных] и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», разработанных Минрегионом России в 2014 году и размещенных на сайте http://www.minregion.ru/.
8 Определение Верховного Суда РФ от 03.06.2015 № 86-АПГ15-1 (Владимирская область].
не связанное с местом жительства конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления допускает существование территориальных различий при реализации данного права9;
— ограничение конституционных прав на осуществление местного самоуправления основано на прямых нормах федерального закона, которыми предусмотрена возможность наделения полномочиями глав муниципальных образований посредством выборов из числа членов представительного органа данного муниципального образования10;
— каких-либо критериев выбора одной из форм избрания главы муниципального образования, представительного органа федеральным законодательством не предусмотрено11;
— если во всех поселениях предусмотрена одна модель формирования органов местного самоуправления, а во всех муниципальных районах другая, то налицо многовариантность и ограничение права на осуществление местного самоуправления отсутствует12;
— если законом субъекта РФ фиксируется сложившаяся практика формирования органов местного самоуправления, то нарушений конституционных прав граждан нет13;
— регулирование способа формирования органов местного самоуправления не относится к установлению структуры органов местного самоуправления, поэтому может регулироваться субъектами РФ самостоятельно14.
9 Решение Владимирского областного суда от 26.01.2015 по делу № 3-6/2015(3-64/2014;]~М-113/2014.
10 Определение Верховного Суда РФ от 29.07.2015 № 46-АПГ15-10 (Самарская область].
11 Определение Верховного Суда РФ от 29.07.2015 № 46-АПГ15-10 (Самарская область] ; решение Московского областного суда от 08.09.2015 по делу № 3-608/2015~М-472/2015 ; решение Владимирского областного суда от 26.01.2015 по делу № 3-6/ 2015(3-64/2014;]~М-113/2014.
12 Решение Камчатского краевого суда от 16.09.2014 № 3-11/2014~М-27/2014.
13 Определение Верховного Суда РФ от 17.12.2014 № 60-АПГ14-5 (Камчатский край] ; решение Камчатского краевого суда от 16.09.2014 № 3-11/2014~М-27/2014.
14 Решение Московского областного суда от
08.09.2015 по делу № 3-608/2015~М-472/2015 ; ре-
шение Владимирского областного суда от 26.01.2015 по делу № 3-6/2015(3-64/2014;]~М-113/2014.
В Челябинской области еще осенью 2014 года был принят Закон от 27.11.2014 № 66-ЗО «О порядке избрания глав муниципальных образований, Челябинской области и их отдельных полномочиях и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Челябинской области». В нем приводился список муниципальных образований, и для каждого типа муниципальных образований устанавливалась одинаковая модель формирования органов местного самоуправления.
После принятия Федерального закона № 8-ФЗ данный Закон был полностью отменен, вместо него появился Закон Челябинской области от 12.03.2015 № 137-ЗО (ред. от 31.03.2015] «О порядке избрания глав муниципальных образований Челябинской области и их отдельных полномочиях и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Челябинской области». В данном Законе также содержался перечень муниципальных образований с указанием на то, в каком из них какая модель формирования органов местного самоуправления должна быть реализована. Закон вызвал большой резонанс и был оспорен в суде15. В ходе судебного разбирательства исследовались как особенности его принятия16,
15 Бунт на местах: южноуральцы массово обращаются в суд с требованием вернуть прямые выборы глав // URL: http://urfo.org/chel/533880.html ; Рассмотрение дела об отмене закона, лишившего юж-ноуральцев права выбирать мэров, отложили: депутаты готовят дополнительные доказательства // URL: http://urfo.org/chel/535353.html ; Прокуратура оспорит южноуральский закон, отменивший прямые выборы мэров // URL: http://urfo.org/chel / 534937. html ; Жители Челябинской области отстаивают право на прямые выборы мэров в суде // URL: http://tass.ru/ural-news/1997587.
16 Так, в ходе рассмотрения судебного дела 6 июня 2015 года прокуратура запросила пояснения, почему закон подписал не сам губернатор, а и.о. губернатора, хотя все другие законы этого заседания губернатор подписал сам. Потом прокуратура стала выяснять, как успели за 1 день (проект закона был внесен в ЗСО 11 марта, а принят 12 марта) провести лингвистическую и антикоррупционную экспертизу. Потом исследовали, как проходило обсуждение и голосование, и тут выяснилось, что в соответствии со ст. 122 Регламента ЗСО проект должны были принять сначала в первом чтении, и если от депутатов по нему не поступило замечаний и предложений, то только тогда он мог быть
так и содержание. Поскольку нарушения были слишком явными, Закон был отменен самими депутатами17 до вынесения судом итогового решения по делу18.
Законом Челябинской области от 11.06.2015 № 189-ЗО «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуп-равления в Челябинской области» признается утратившим силу Закон от 12.03.2015 № 137-30, однако принимается новый, который на 95% воспроизводит содержание мартовского закона.
Все это наводит на мысль, что при принятии законов о новых правилах формирования органов местного самоуправления руководствуются не интересами местного самоуправления, а иными. На это, кстати, указывает и В. И. Васильев, который констатирует, что «позиция центра очевидна. И на этот сигнал региональные власти откликнулись довольно дружно, тем более что он соответствует их собственным устремлениям»19.
Население в ряде регионов заняло прямо противоположную позицию. Протестные настроения стали расти, что довольно отчетливо проявилось на сентябрьских выборах. Особо ярко это выглядело на выборах губернатора Иркутской области, где по результатам второго тура победил представитель от КПРФ. Политологи констатируют, что не последнюю роль в этом сыграла отмена прямых выборов мэров20.
поставлен на голосование в третьем чтении, минуя второе. Но в данном случае перед голосованием выступили четыре депутата, трое из ко-торых предложили вообще не принимать этот закон и сохранить прямые выборы. В ходе исследования протокола и расшифровки диктофоно-граммы заседания выяснилось, что в протоколе записано, что голосовали два раза, а по дикто-фонограмме проводилось только одно голосова-ние // По материалам участников судебного процесса. На правах рукописи.
17 «А глав все равно выбирать не будем!» Южноуральские депутаты отменили скандальный закон из-за суда... // URL: http://uralpolit.ru/article/chel/11-06-2015/62166.
18 См.: определение Челябинского областного суда от 18.06.2015 по делу № 3-303/2015.
19 Васильев В. И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. № 9. С. 149—161.
20 Вискушенко Л. ЕР ведет себя сейчас, как КПСС
Но вернемся в Челябинскую область. Получив новый-старый закон, предусматривающий отмену прямых выборов21, устанавливающий новую структуру органов местного самоуправления и обязывающий привести уставы муниципальных образований в соответствие с новыми правилами, жители ряда сельских поселений попытались напрямую применить часть 1 статьи 131 Конституции РФ. Это привело к тому, что:
— в Дербишевском и Родниковском сельских поселениях жители подписали коллективные обращения с требованием сохранить действующую структуру органов местного самоуправления и прямые выборы;
— совет депутатов Родниковского сельского поселения Троицкого района Челябинской области 17 июня 2015 года принял решение № 86 «О праве на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и о назначении выборов главы Родниковского сельского поселения и депутатов Совета депутатов Родниковско-го сельского поселения Троицкого района Челябинской области»; решением Совета от 24 июня 2015 года № 93 были утверждены члены избирательной комиссии Родниковс-кого сельского поселения;
— прокурор Троицкого района принес протесты на решения Совета и обратился в суд; все заявления прокурора были удовлетворены, решения депутатов от 17 и 24 июня были признаны незаконными22,23, изби-
в 80-е годы // URL: http://actualcomment.ru/er-vedet-seychas-sebya-kak-kpss-v-80-e-gody.html.
21 В соответствии с Законом Челябинской области от 11.06.2015 № 189-ЗО «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области» главы всех городских и сельских поселений Челябинской области должны избираться представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; они же возглавляют местные администрации.
22 Решение Троицкого районного суда Челябинской области от 20.07.2015 по делу № 2-358/2015 (апелляционным определением Челябинского областного суда от 22.09.2015 по делу 11а-11432/2015 данное решение оставлено без изменения).
23 Решение Троицкого районного суда Челябинской области от 14.08.2015 по делу № 2-349/2015 (апелляционным определением Челябинского об-
рательная комиссия была расформирована меньше чем за месяц до выборов24;
— жители Родниковского сельского поселения Троицкого района, Дербишевского сельского поселения Аргаяшского района и Хомутинского сельского поселения Увельс-кого района обратились в суд с требованием назначить выборы глав своих поселений и получили отказ25;
— 17 августа 2015 года Совет депутатов Родниковского сельского поселения Троицкого района Челябинской области принял решение о самороспуске в знак протеста.
Во всех судебных решениях говорится о законности установления структуры органов местного самоуправления законом субъекта РФ, что автоматически означает и законность отмены прямых выборов.
Анализ правоприменительной практики показывает, что если уставы муниципальных образований не приводятся в соответствие с региональными законами, то прокуроры довольно активно приносят протесты, обращаются в суды, требуя признания норм уставов муниципальных образований недействующими; суды соглашаются с позицией про-куроров26.
Пределы самостоятельности населения в установлении структуры органов местного самоуправления. Легального определения термина «структура органов местного самоуправления» в настоящее время нет, хотя косвенное указание на его содержание имеется. Так, согласно части 6 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ в решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан],
ластного суда от 22.09.2015 по делу 11а-11432/2015 данное решение оставлено без изменения).
24 Выборы без избиркома // URL: http://www.znak. com/chel/articles/17-08-18-56/104314.html.
25 Решение Челябинского областного суда от 15.07.2015 по делу № 3-344/2015 ; решение Челябинского областного суда от 11.07.2015 по делу № 3-350/2015.
26 См., например: решение Муромцевского район-
ного суда Омской области от 29.07.2015 по делу № 2-412/2015~М-393/2015 ; решение Юстинского районного суда Республики Калмыкия от 28.08.2015 по делу № 2-285/2015.
устанавливаются: 1] структура (перечень] и наименования органов местно-го самоуправления; 2] порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Таким образом, федеральный законодатель рассматривает формирование органа в качестве элемента структуры органов местного самоуправления.
В решениях Конституционного Суда этот термин неоднократно исследовался. Следует оговориться, что для целей данной статьи представляется важным выявить содержание этого термина в контексте толкования части 2 статьи 130 Конституции РФ. Кроме того, целесообразно выявить пределы правового регулирования органов государственной власти, в ведении которых, в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ, находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Вопрос о содержании термина «структура органов местного самоуправления» в решениях Конституционного Суда поднял Н. В. Вит-рук, который в особом мнении отметил, что понятие «структура» многозначно и оно не обязательно должно включать способы формирования того или иного элемента структуры органов местного самоуправления27.
Позже в постановлении Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"» под структурой органов местного самоуправления стали понимать не только собственно перечень органов местного самоуправления, но и взаимоотношения межу ними. Причем в постановлении подчеркивалось, что структура органов должна быть закреплена в уставе муниципального образования и что самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию их создания. Действия (бездействие] населения (органов местного самоуправления]
27 Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 № 3-П.
по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления.
В начале 2000-х годов к структуре органов местного самоуправления стали относить организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов28, а также организацию и прохождение муниципальной службы29.
В 2009 году фактически было раскрыто содержание этого термина: гарантированное в статье 131 (часть 1] Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п.30 Эта позиция позже неоднократно воспроизводилась Конституционным Судом31 и уточнялась. В частности, Суд констатировал, что вопрос об изменении порядка формирования представительного органа муниципального района путем перехода от его избрания на муниципальных выборах к формированию из представителей поселений касается структуры органов местного самоуправления, которая, согласно статье 131 (часть 1] Конституции РФ, определяется населением самостоятельно, по своему значению является одним из основополагающих для организации местного самоуправления в пределах конкретного муниципального обра-
28 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П.
29 Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2003 № 19-П.
30 Определения Конституционного Суда РФ от 05.03.2009 № 375-О-О, от 07.02.2012 № 275-О-О.
31 Постановление Конституционного Суда РФ
от 18.05.2011 № 9-П.
зования и не может решаться без выявления в той или иной форме мнения населения32.
Таким образом, Конституционный Суд РФ довольно последовательно формулировал позицию о том, что определение структуры органов местного самоуправления означает и определение порядка формирования органов местного самоуправления; что решение данного вопроса невозможно без учета мнения населения муниципального образования, которое может быть выражено как непосредственно, так и представительным органом. В настоящее время нет оснований для изменения этого подхода.
В декабре 2014 года Конституционный Суд РФ довольно четко указал на то, что вопрос о структуре органов местного самоуправления — в системе действующего правового регулирования — может решаться только представительным органом муниципального образования при принятии устава муниципального образования или внесении в него изменений и дополнений. Отступление от данного правила допускается Федеральным законом № 131-ФЗ лишь для небольших по численности населения поселений, где принятие устава муниципального образования осуществляется населением непосредственно на сходе граждан, а также в случаях создания вновь образованного муниципального образования, когда структура органов местного самоуправления такого муниципального образования может определяться на местном референдуме33.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что региональный законодатель, устанавливая своим законом единственный вариант формирования органов местного самоуправления, допустил превышение полномочий.
Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что организационная самостоятельность не абсолютна. Создаваемые органы власти должны соответствовать осно-вам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ прин-ципам демократии и децентрализации влас-ти, на которых строится организация
32 Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 № 9-П.
33 Определение Конституционного Суда РФ от 09.12.2014 № 2744-О.
пуб-личной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти34. Вместе с тем гарантированное в статье 131 (часть 1] Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реа-лизовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частнос-ти к способам и процедурам формирования органов местного самоуправления, их полномочиям и т.п. В свою очередь, законодательное регулирование общих принципов организации местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в Российской Федерации35.
В качестве иллюстрации последнего можно привести такие примеры:
1. В настоящее время федеральное законодательство предусматривает, что структура органов местного самоуправления долж-на содержаться в уставе муниципального образования, который, по общему правилу, принимается представительным органом муниципального образования (исключения установлены самим законодателем, например для небольших сельских поселений, вновь образованных муниципальных образований]. Однако в федеральном законодательстве предусмотрены определенные механизмы выявления и учета мнения населения и в этом случае36. Этим не
34 Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П.
35 Постановления Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 № 14-П и от 30.11.2000 № 15-П, определение Конституционного Суда РФ от 07.02.2012 № 275-О-О.
36 Более подробно об этом см.: Шугрина Е. С. Формы самостоятельного определения населением струк-
туры органов местного самоуправления // Основные черты российского и немецкого государственного и правового порядка: общее и особенное : материалы немецко-российского симпозиума, 11—12 октября 2011 г., Потсдам (Германия] / отв. ред. В. И. Фадеев. М. : Издательский центр Университета имени О.Е. Ку-тафина (МГЮА], 2013. С. 124—133.
исключается полномочие федерального законодателя установить иной порядок самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, в том числе предполагающий альтернативную возможность разрешения данного вопроса представительным органом муниципального образования или на местном референдуме, как это было предусмотрено, например, Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-Ф «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»37.
2. В ряде случаев установление общих принципов организации местного самоуправления возможно на основе выявления и установления баланса между конкурирующими конституционными ценностями, конституционными правами и свободами. Так, анализируя соотношение права на самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления и обеспечением обороноспособности и безопасности государства, федеральный законодатель решил, что в ЗАТО возможна единственная модель организации местного самоуправления; выявляя баланс между избирательным правом и правом на осуществление местного самоуправления, федеральный законодатель установил, что пропорциональная избирательная система применяется, только если распределению между списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов; исследуя соотношение права на осуществление местного самоуправления в городах федерального значения и необходимость сохранения единства городского хозяйства, федеральный законодатель сделал выбор в пользу последнего, предоставив субъектам РФ дополнительные полномочия по правовому регулированию местного самоуправления. Такой подход полностью соответствует статье 55 Конституции РФ — ог-раничение установлено федеральным законом в связи с необходимостью защиты определенных конституционных ценностей. И Конституционный Суд всегда стоял на страже этого. Например, рассматривая возможность формирования представительного органа муниципального района как путем прямого воле-
37 См. : определение Конституционного Суда РФ от 09.12.2014 № 2744-О.
изъявления населения, так и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке, Конституционный Суд РФ об-ратил внимание на то, что формирование представительного органа муниципального района путем делегирования возможно, если есть волеизъявление населения муниципального образования (выраженное либо непосредственно, либо через соответствующие представительные органы поселений], а также при условии, что входящие в его состав главы поселений и депутаты представительных органов поселений приобретают свои полномочия на основе волеизъявления населения38.
38 Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 № 9-П.
Приведенный выше анализ правоприменительной практики высветил одну очень серьезную проблему: если федеральный законодатель считает целесообразным, то возможно установление разных моделей, разных критериев определения структуры органов местного самоуправления для разных типов муниципальных образований или для конкретных муниципальных образований. Пока федеральный законодатель этого не сделал, субъекты РФ не вправе этого делать — иное будет означать ограничение права на осуществление местного самоуправления, что противоречит ряду статей Конституции РФ.
Библиография:
1. Васильев В. И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. — 2015. — № 9. — С. 149—161.
2. Шугрина Е. С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? //Конституционное и муниципальное право. — 2015. — № 4. — С. 68—71.
3. Шугрина Е. С. Новый этап реформирования местного самоуправления: будут ли обращения в Конституционный Суд? //Журнал конституционного правосудия. — 2015. — № 1. — С. 25—31.
References (transliteration):
1. Vasil'ev V.I. Mestnoe samoupravlenie na puti centralizacii i sokrashhenija vybornosti // Zhurnal rossijskogo prava. — 2015. — № 9. — S. 149—161.
2. Shugrina E.S. Novyj jetap municipal'noj reformy ili kontrreformirovanie kontrreform? //Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. — 2015. — № 4. — S. 68—71.
3. Shugrina E.S. Novyj jetap reformirovanija mestnogo samoupravlenija: budut li obrashhenija v Konstitucionnyj Sud? //Zhurnal konstitucionnogo pravosudija. — 2015. — № 1. — S. 25—31.
Материал поступил в редакцию 9 октября 2015 г.
Is the Population Independent in Determining the Structure of the Local Government Authorities?
Shugrina, Ekaterina Sergeevna - Doctor of Law, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Director of the Center of Support and Maintenance of Local Authorities of the Higher School of Public Administration of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
[e shugrina@y andex. ru]
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
Review. The Article provides the analysis of the amendments that were introduced into the local government legislature in 2014-2015 regarding the procedure of forming local self-government agencies. Special attention is paid to the analysis of the legislation of the subjects of the RF and monitoring of the law enforcement practice in issues that concern the formation of local self-government agencies. The limits of self-sufficiency of the population in the establishment of the structure of local government agencies are examined separately.
Key words. Local government, the structure of regulatory bodies, the order of formation of regulatory bodies, elections of deputies, representative body, the head of the municipality.
