CC BY
631
// Кавказский узел. Новости. 2006; Ярлыкапов АА. Дагестан на пути административно-территориальной реформы: риски и свершения. URL: http://clck.yandex.ru/redir (дата обращения: 15.01.2017).
3 См.: Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном праве. Л. 1961. С. 45; История национально-государственного строительства в СССР 1917-1978 г. / под ред. В.П. Шерстобитова: в 2 т. Т. 1. М., 1979. С. 103; Коваленко А.И. Советская национальная государственность. Минск, 1983. С. 125; Юрьев С.С. Правовой статус национальных меньшинств (теоретико-правовые аспекты). М., 2000. С. 133.
4 См.: Кадыров против объединения. URL: http://news2.ru/story/130998/ (дата обращения: 15.01.2017).
5 См.: Сампиев И. Отношение населения Республики Ингушетия к возможности объединения Ингушетии и Чечни // Кавказский эксперт. Журнал для депутатов Государственной Думы Российской Федерации. 2006. № 2 (6). С. 19-22.
6 Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации. Саратов, 2003. С. 304.
7 См.: Шахбанов М. Каспийский край // Черновик. 2005. 22 июля.
М.С. Шайхуллин
ЗАЩИТА ПРАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам защиты прав местного самоуправления. Анализируются факторы, способствовавшие принятию конституционных судебных актов по ключевым вопросам организации местного самоуправления в России.
Ключевые слова: Конституция РФ 1993 г., местное самоуправление, муниципальное образование, Конституционный Суд, защита прав, интересы населения.
М-S. Shaykhullin |
н
PROTECTION OF THE RIGHTS OF LOCAL GOVERNMENT |
BY THE CONSTITUTIONAL COURT В
OF THE RUSSIAN FEDERATION °
s< с
In article positions of the Constitutional court of the Russian Federation on protection of the J
rights of local government are considered. The factors promoting adoption of the constitutional С
judicial acts on key questions of the organization of local government in Russia are analyzed. е
Keywords: Constitution of the Russian Federation 1993., local government, municipality, 0
constitutional court, protection of the rights, interests of the population. й
5
j
к
По Конституции РФ местное самоуправление составляет одну из основ кон- й
а
ституционного строя, осуществление его признается и гарантируется на всей J
е
территории Российской Федерации1. Отсюда Конституционный Суд РФ как |
высший орган судебного контроля в порядке конституционного судопроизводства №
защищает и местное самоуправление. Современные исследователи связывают 1
образование Конституционного Суда РФ с необходимостью осуществления )
требований правовой государственности2, обеспечением реализации принципа 7 разделения властей3. Решения федерального органа конституционного контроля позволяют утверждать, что при высокой степени юридического профессионализма коллизионные вопросы могут и должны сниматься на основе права. Это
© Шайхуллин Марат Селирович, 2017
Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права и международных отношений (ЧОУ ВО «Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия», г. Уфа); e-mail: selir07@mail.ru
лучше способствует укреплению законности и обеспечению правопорядка в различных областях общественных отношений, чем произвольные действия.
Защита прав местного самоуправления связана не только с ее конституционно-правовым статусом, ибо защита местного самоуправления требуется, когда происходят нормативно-правовые или организационные отклонения функционирования местной власти от заданной программы действия. Затруднительно развивать местное самоуправление и смежные с ним муниципальные институты без эффективных механизмов судебной защиты и действенных гарантий их реализации. В этом плане Конституционный Суд РФ, приводя механизм функционирования местной власти в соответствие с общими и специальными принципами местного самоуправления, играет важную роль в деле развития демократических начал в социальном развитии.
Н.С. Бондарь отмечает, что Конституционный Суд РФ обеспечивает, как правило (а в рамках конкретного нормоконтроля — всегда!), защиту и восстановление конституционных прав и свобод граждан4. Это означает, что данный Суд воплощает в действительность гарантии прав и охраняемых законом интересов местного самоуправления, предопределенных положениями Конституции РФ 1993 г. и текущего законодательства. По словам А.А. Джагаряна, Конституционный Суд РФ выступает в роли важнейшего института защиты субъективных муниципальных прав5. При этом подлежат защите как субъективные права, так и охраняемые законом интересы субъектов муниципального права, а поскольку «защита связывается с деятельностью, осуществляемой в случае нарушения субъективных прав»6, этим она традиционно отличается от правовой охраны. й Практика конституционного судопроизводства свидетельствует, что органы
? местной власти заинтересованы в соблюдении прав местного самоуправления и з защите законных интересов муниципальных образований. Так, муниципальное | образование «Родниковское сельское поселение» Троицкого муниципального
1 района Челябинской области обратилось в Конституционный Суд РФ с жало-| бой на нарушения конституционных прав и свобод отдельными положениями
го
| Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного са-
| моуправления в Российской Федерации» (в ред. от 29 июня 2015 г.)7 и ст. 2 За-
| кона Челябинской области от 11 июня 2015 г. № 189-ЗО «О некоторых вопросах
2 правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской ° области»8 в части оспаривания нормативных положений, согласно которым « главы муниципального района, городского и сельского поселений Челябинской | области избираются представительными органами муниципалитетов из числа
0 кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса,
1 и возглавляют местные администрации.
° В частности, Совет депутатов Родниковского сельского поселения Троицкого
го
3 района Челябинской области отказался вносить в устав сельского поселения из-1 менения, направленные на приведение его в соответствии с Законом Челябинской I области «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного
самоуправления в Челябинской области» путем закрепления избрания главы сельского поселения представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией (взамен избрания на муниципальных выборах).
По мнению главы сельского поселения, оспариваемые положения регио-
60
нального закона противоречат Конституции РФ, а именно ст. 32 (ч. 2), 55 (ч. 2),
72 (п. «н» ч. 1), 130 (ч. 2), 131 (ч. 1) и 133, поскольку допускают установление законом субъекта РФ единственно возможный способ замещения должности главы сельского поселения. Тем самым главы сельских поселений лишаются права самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, определять порядок избрания главы муниципалитета. Вместе с тем ученые отмечают, что самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления предполагает также организацию и прохождение муниципальной службы9. Это означает, что в процессе самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления местные правотворческие органы должны учитывать не только общие принципы организации местного самоуправления, но и положения специального законодательства, регулирующего порядок и условия прохождения муниципальной службы.
Разрешая спорную ситуацию, Конституционный Суд РФ отметил, что ч. 2 и 3.1. ст. 36 Федерального закона № 131 не противоречат Конституции РФ, поскольку содержащиеся в них положения не допускают воспроизведение законами субъектов РФ единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования сельских поселений и не могут ограничивать возможность предусмотреть в уставах этих муниципальных образований избрание главы поселения на муниципальных выборах, а также самостоятельно в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определить место главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления соответствующего поселения10. Представляется, что заявитель не знал либо оставил без внимания тот факт, что е данный вопрос был ранее разрешен Конституционным Судом РФ в Постановле- и нии от 1 декабря 2015 г. № 30-П11. Это вскрывает одну из проблем защиты прав а местного самоуправления — информированность органов публичной власти о о
в
значимых актах конституционной юстиции. К тому же это обстоятельство в о
данном деле послужило основанием к принятию высшим судом определения а
о невозможности дальнейшего рассмотрения жалобы главы муниципалитета. Р
Однако права местного самоуправления все-таки были защищены, поскольку е
Конституционный Суд РФ указал, что законотворческим субъектам надлежит о
привести правовое регулирование в сфере организации муниципальной власти в р
соответствие с законодательством РФ, что предполагает обеспечение возможно- ч
сти сельским поселениям самостоятельно определять предпочтительный способ о
замещения должности главы сельского поселения в рамках предусмотренных К
законом субъекта РФ альтернатив, из числа которых не может быть исключено |
избрание главы сельского поселения путем муниципальных выборов12. I
Из вышеуказанных решений Конституционного Суда РФ следует, что Кон- ¡§
с
ституция РФ, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, не 1 сводит ее к строго определенному режиму властвования. Конституционный 22 Суд РФ в Постановлении от 24 декабря 2012 г. № 32-П пришел к выводу, что с ст. 12 и 133 Конституции РФ направлены не на отрицание форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а на исключение решающего участия государственных органов в формировании органов местного самоуправления13.
Представляется, что такой подход высшего органа конституционной юстиции во многом связан с вопросом о сохранении стабильности функционирования 61
системы местного самоуправления в Российской Федерации. В Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция РФ предполагает повышенный уровень защиты прав местного самоуправления от ограничений, которые могут вводиться именно и только федеральным законом, что предопределено не только общей нормой, содержащейся в ст. 55 (ч. 3), но и специальной нормой ст. 133. Это означает, что региональное правовое регулирование местного самоуправления является вторичным по отношению к федеральному и не может содержать положения, препятствующие реализации принципа самостоятельности местного самоуправления как в части формирования местных органов безальтернативным способом, так и в вопросах муниципального правового регулирования общественных отношений.
Еще в одном важном вопросе Конституционный Суд РФ защитил права местного самоуправления, интересы населения и муниципальных образований. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. № 26-П14 был решен вопрос об обязанности по ликвидации несанкционированной свалки твердых бытовых и строительных отходов, расположенной на территории лесных земель.
Согласно п. 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131 к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по сбору (в т.ч. раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов. В своей жалобе администрация муниципального образования «Североуральский городской округ» настаивала на противоречивости вышеуказанной нормы федерального й закона в части возложения на администрацию муниципального образования ? обязанности ликвидировать несанкционированные свалки за счет средств мест-з ного бюджета.
| Конституционный Суд РФ отметил, что отнесение к вопросам местного зна-
I чения городского округа организации сбора, вывоза, утилизации и переработки | бытовых и промышленных отходов не может рассматриваться как безусловное ! основание для возложения на органы местного самоуправления городского окру-| га обязанностей, касающихся проведения очистки территории городского округа | от загрязнения отходами, без учета характера предоставленных им полномочий | в сфере обращения с отходами, в т.ч. применительно к расположенным на терри-'I тории городского округа земельным участкам различной формы собственности. | Органы же государственной власти настаивали на решении этого вопроса по | принципу правообладания соответствующего земельного участка.
Конституционный Суд РФ указал, что ликвидация отходов потребления на территориях, занятых лесными участками и расположенных на территории ё городского округа, но не находящихся в его собственности, органами местного § самоуправления данного городского округа не предусмотрена, и относится к | компетенции уполномоченных исполнительных органов государственной вла-| сти15. Конституционный Суд РФ принял решение о пересмотре судебных актов, основанных на тех истолкованиях п. 24 ч. 1 ст. 16 ФЗ № 131, которые расходятся с конституционными гарантиями охраны природы.
Необходимо отметить, что проблемы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, особенно в части реализации вопросов местного значения, заключаются в том, что в текущем законодательстве отсутствует 62 четкий юридический механизм, позволяющий определить пределы компетенции
органов публичной власти по тем или иным вопросам. Отдельные формулировки местных вопросов в законе о местном самоуправлении типа «участвуют», «создают условия», «обеспечивают», «осуществляют» не дают однозначного представления о том: кто, в каком объеме, в каких пределах обязан реализовывать те или иные полномочия. Данное обстоятельство затрудняет работу местных органов на практике. В этом плане Конституционный Суд РФ достаточно ясно объясняет сущность правовых явлений и категорий, способствует утверждению в России правового, демократического, социального государства, реализуя тем самым в практике конституционного судопроизводства защитительную функцию местного самоуправления.
Данные судебные решения оказывают существенное и позитивное влияние на нормы федерального закона о местном самоуправлении, поскольку позволяют приводить законодательство в соответствие с общепризнанными нормами международного права и базовыми конституционными принципами. Так, ч. 3 и 10 ст. 40 Федерального закона № 131 Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 15-П признаны не соответствующими Конституции РФ. Основанием для проверки конституционности указанных положений Федерального закона о местном самоуправлении послужила жалоба главы муниципального образования, отправленного в отставку. Конституционный Суд РФ отметил, что проведение досрочных муниципальных выборов главы муниципалитета до разрешения судом вопроса о законности отставки главы муниципального образования не гарантируют возможность реального восстановления его прав в случае признания судом соответствующего решения представительного органа местного самоуправления незаконным16. Это означает, что проведение муниципальных выборов по избранию главы муниципального образования неотделимо от права удаленного главы муниципалитета на судебную защиту, поскольку в случае, если решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования будет признано незаконным, можно поставить под сомнение и законность осуществления полномочий новоизбранного главы муниципалитета.
В заключение необходимо отметить, что защита прав местного самоуправления представляет собой комплекс правовых мер, направленных на признание, восстановление и обеспечение прав и законных интересов субъектов местного самоуправления, обусловленных базовыми положениями Конституции РФ 1993 г. и нормами текущего законодательства.
1 См., например: Самигуллин В.К. Конституционное право России: курс лекций. 3-е изд., доп. и пере-раб. Уфа, 2004. С. 404.
2 См.: Конституционный судебный процесс / отв. ред. М.С. Саликов. М., 2003. С. 225.
3 См.: Колесников Е.В., Селезнева Н.М. Статус суда в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2008. С. 104.
4 См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм: доктрина и конституционно-судебная практика. 2-е изд., перераб. М., 2015. С. 94.
5 См.: Джагарян А.А. Конституционный Суд РФ — преобразователь национальной модели местного самоуправления // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2010. № 4 (4). С. 80.
6 Шугрина Е.С. Понятие и формы защиты права на осуществление местного самоуправления // Lex Russica. 2008. № 4. С. 839.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2015. № 27, ст. 3995.
8 Южноуральская панорама. 2015. 13 июня.
9 Бондарь Н.С., Георгиева Т.П., Джагарян А.А., Джагарян Н.В. и др. Муниципальное право Российской Федерации: в 2 ч. Ч. 2: учебник для академического бакалавриата / отв. ред. Н.С. Бондарь. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2016. С. 15.
10 См.: Определение Конституционного Суда РФ «По жалобе муниципального образования „Родни-ковское сельское поселение" Троицкого муниципального района Челябинской области на нарушение конституционных прав и свобод отдельными положениями Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьей 2 Закона Челябинской области „О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области"». URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения: 07.12.2016).
11 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области „Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 50, ст. 7226.
12 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5 1 статьи 35, частей 2 и 31 статьи 36 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 11 статьи 3 Закона Иркутской области „Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 50, ст. 7226.
13 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 2, ст. 8062.
14 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования „Североуральский городской округ"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 42, ст. 5858.
15 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования „Североуральский городской округ"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 42, ст. 5858.
16 См.: Постановление Конституционного суда РФ от 27 июня 2013 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 27, ст. 3647.
В.Ю. Шевченко
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА
В статье обозначены основные направления взаимодействия органов прокуратуры и органов законодательной власти России в процессе защиты прав и свобод человека. Предложено дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» положением о возможности наделения прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы на региональном уровне.
Ключевые слова: прокуратура, права и свободы человека, парламент, законодательные органы, исполнение законов, законодательная инициатива, правотворческая инициатива, антикоррупционная экспертиза, экспертиза правовых актов.
© Шевченко Василий Юрьевич, 2017
Кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и конституционного права (Петрозаводский государственный университет)
