CC BY
651
1.2. ПРАВОВЫЕ ИСТОЧНИКИ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ СТАТУС ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Курочкин А. В., к.ю.н., доцент. Должность: заведующий кафедрой конституционного, административного и международного права. Место работы: Казанский федеральный университет, филиала в г. Набережные Челны. E-mail: spubpravo@fksu.ru
Аннотация: В данной статье анализируются нормативно-правовые акты, регулирующие статус политических партий в России. Рассматриваются международные договоры, а также соответствующие тематике исследования положения Конституции Российской Федерации. Также рассмотрены федеральные законы, подзаконные акты и частный договор как способ саморегуляции политических партий.
Ключевые слова: политические партии, правовой статус политических партий, Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон, федеральный закон, локальные правовые акты.
SOURCES OF LAW GOVERNING POLITICAL PARTIES STA TUS IN MODERN RUSSIA
Kurochkin A.V. PhD at law, associate professor. Position: head of the constitutional, administrative and international law chair. Place of employment: Kazan Federal university, Naberezhnye Chelny branch. E-mail: spubpravo@fksu.ru
Annotation: This article examines the regulatory and other legal acts regulating the activities of political parties in Russia. Considered international treaties governing the status of political parties, as well as relevant research topics provisions of the Constitution. Also examined federal, local acts of public associations and private contract as a way of self-regulation of political parties.
Keywords: political parties, the legal status of political parties, the Constitution of the Russian Federation, federal constitutional laws, federal laws, local acts.
Политические партии являются важнейшим институтом политической системы общества. В современной России вопрос о правовом регулировании деятельности политических партий выступает в качестве центрального вопроса для многих политических сил. В 2012 году в ФЗ «О политических партиях» были приняты несколько важных поправок, упрощающие процесс создания новых и функционирование старых партий. Однако упомянутый федеральный закон является лишь звеном в совокупности нормативно-правовых актов, регулирующих статус политических партий. Для более полного понимания правового статуса политических партий применительно к условиям современной российской правовой действительности необходимо рассмотреть юридические источники их формирования и функционирования.
В конституционном праве термин «источник права в юридическом смысле» является общепризнанным, под которым принято понимать нормативный акт, содержащий конституционно-правовые нормы. Так, А.И. Лепешкин «под источником советского государственного права в юридическом смысле слова» понимает «юридические формы, способы выражения правовых норм, относящихся по содержанию регулируемых ими общественных отношений к предмету советского государственного права»1; Я.Н. Уманский отмечает, что «юридические источники советского государственного права представляют собой правовые формы, в которых государственная воля получает свое выражение в государственно-правовых нормах или актах»2; АЕ. Козлов, исходя из понимания источника права как внешней формы выражения правовых норм, источниками конституционного права называет различные формы вы1ражения конституционно-правовых норм. Аналогичной позиции придерживаются Козлова Е.И., Кутафин О.Е. и ряд других ученых3.
Общим требованием содержательного характера для всех источников конституционного права является их непосредственная связь с организацией и функционированием государственной власти, от которой исходят все нормативные акты. «Такое соотношение власти и юридических норм в конституционном праве предъявляет к его юридическим источникам особые требования: они должны не просто регламентировать деятельность государственных органов, предоставлять право на власть от имени и по поручению...народа, но служить гарантиями...народовластия»4. В этом качестве «...источники конституционного права фактически определяют правотворческую деятельность тех государственных органов, которые компетентны создавать нормы права. Они, прежде всего, формируют основные начала для всех других отраслей права и определяют систему нормотворческих актов»5.
При построении системы правовых источников, регламентирующих правовой статус политических партий, представляется необходимым рассмотреть такие источники (формы|) права, как международные договоры и иные международные документы, имеющие юридическую силу на территории России, Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные правовые акты (указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты), нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные акты партий.
Международные договоры, общепризнанные принципы и нормы международного права в соответствии с ч.
1 Лепешкин А. И. Курс советского государственного права. - Т. 1 / А. И. Лепешкин. - М., 1961. - С. 62.
2 Уманский Я. И. Советское государственное право: учебник / Я. И. Уманский. - М., 1970. - С. 34.
3 Козлова Е.И. Конституционное право Российской Федерации: учебник / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - М., 1995. - С. 17-18.
4 Фарбер И.Е. Вопросы теории советского конституционного права / И.Е. Фарбер, В.А. Ржевский. - Саратов, 1967.
5 Кутафин О.Е. Предмет конституционного права / О.Е. Кутафин. - М., 2001. - С. 169. 15
4 ст. 15 Конституции Российской Федерации6 являются составной частью правовой системы Российской Федерации. В процессе создания норм международного права происходит согласование воль суверенных государств. Поэтому согласованная воля - это наиболее точное выражение сути международного правотворчества, где нормы права являются, как правило, не односторонне волеустановленными, а принятыми по согласованию. Согласование воль как процесс и как результат позволяет находить взаимоприемлемые решения даже тогда, когда интересы государств противопоставлены друг другу. Так, международные договоры и прочие соглашения, являясь правовым инструментом согласования воли субъектов, способны сблизить стороны в условиях существенного расхождения их нетождественных юридически значимых интересов, но только при наличии общего стремления и воли на установление отношений и достижение общего блага. Это показывает, что одной общей приоритетной заинтересованности может быть в принципе достаточно для определения центра тяжести в ряду других несовпадающих позиций. Исходя из этого, Конституция Российской Федерации закрепляет, что если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотрены внутренним законодательством, то применяются правила международного договора.
К основополагающим международным актам, устанавливающим международно-правовые основы статуса общественных объединений и политических партий, относятся следующие: Устав Организации Объединенных наций, Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Международные пакты о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г., Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., Парижская хартия для новой Европы от 21 ноября 1990 г., Документ Московского Совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 3 октября 1991г., Венская Декларация и Программа действия от 25 июня 1993 года.
Роль и значение международного права в определении статуса российских политических партий неоднозначна. В апреле 2011 г. Европейский суд по правам человека вынес решение по иску Республиканской партии России. Удовлетворив иск, суд отметил несовершенство российского законодательства, регулирующего статус политических партий. Так, по мнению суда, требования, предъявляемые к партиям при регистрации завышены, и являются по сути запретительными. Кроме того, решение об отказе в регистрации Республиканской партии России является незаконным и противоречит ст. 11 Европейской конвенции по защите прав человека. Отметим, что Россия, как член Совета Европы, обязана выполнять решения Европейского суда по правам человека. В январе 2012 г. Верховный суд РФ отменил решение об отмене регистрации Республиканской партии России7. Президент России Дмитрий Медведев инициировал проведение политической реформы, смягчающей требования к регистрируемым политическим партиям. Таким образом, решение Европейского суда было учтено и в этом вопросе. Сложно сказать, являлось ли решение Европейского Суда решающим при принятии решения об изменении действующего законодательства о партиях, однако, сам очевидным является факт, что решение Европейского Суда привлекло внимание общества к проблеме законодательного регулирования статуса партий.
В национальном законодательстве ведущая роль источника в определении правового статуса ассоциаций граждан принадлежит Конституции Российской Федерации, обладающей высшей юридической силой, нормы которой имеют приоритет над иными нормами и прямое действие на территории России; законы и подзаконные акты создаются только на ее основе и не должны ей противоречить. Именно в нормах Конституции можно записать, что вся общественно-политическая жизнь в стране основывается на принципах народного суверенитета (принадлежности народу всей полноты власти в обществе и государстве), демократии, уважения к личности, политического плюрализма (то есть идеологического многообразия и возможности создания различных политических объединений). Если надо провозгласить общий запрет посягательств насильственным путем на существующий социальный строй, разжигания розни между людьми, то это тоже будет сделано посредством норм, прежде всего, Конституции и далее иных актов конституционно-правового регулирования.
В п.3 ст. 13 Конституции РФ закреплен принцип многопартийности. Кроме того, в ст. 30 Конституция Российской Федерации закрепляет признанное международным сообществом право на свободу объединений. Под общественными организациями понимаются в том числе политические партии и профессиональные союзы. Тем самым статус общественных объединений, и в их числе политических партий, получает конституционное регулирование. Наличие юридических норм об общественных объединениях в Конституции Российской Федерации означает тем самым их выделение в качестве конституционного института. Вместе с тем, в связи со спецификой Конституции как Основного Закона, в ней нет детализации статуса общественного объединения и политической партии, ибо Конституция призвана регулировать только существенные стороны жизни общества, оставляя иные элементы в сфере регулирования обычного законодательства.
Федеральные конституционные законы, регламентирующие наиболее важные стороны конституционно-правового статуса органов государства, граждан и организаций (во Франции, Испании, Португалии и некоторых других европейских странах данную функцию выполняют так называемые «органические законы», которые предназначены для внесения изменений и дополнений непосредственно в основной закон страны), также затрагивают и деятельность политических партий. Так, согласно ст.56
6 Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.
7 См.: Решение Верховного Суда РФ 1^1.: http://www.vsrf.ru/moving_case.php?findByNember=%C3%CA%CF%C807-293, проверено 21.01.2013
15
Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законом регулируется режим чрезвычайного положения, при котором могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан (включая право на объединения), а по п. 3 ст. 87 - и режим военного положения. П.2 ст. 65 содержит отсылку на федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Федерации»8, а п. 5 ст. 66 - на федеральный конституционный закон, регулирующий изменения статуса субъекта Российской Федерации, федеральный конституционный закон, как видно из п. «в» ст. 84 , должен устанавливать порядок назначения референдума; статьи 118 и 128 предусматривают, что федеральным конституционным законом устанавливаются судебная система Российской Федерации, полномочия, порядок образования и деятельность Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, иных федеральных судов; статьи 135-137 отсылают к федеральным конституционным законам, регламентирующим процедуру внесения поправок в Конституцию России.
Очевидно, что нормы указанных федеральных конституционных законов влияют на те или иные элементы правового статуса общественных объединений и политических партий, поскольку само их существование или функционирование (например, возможность использования государственной символики, деятельность в условиях чрезвычайного или военного положения, обращение в органы государства) основывается на принципах, установленных в указанных нормативных источниках.
Традиционный источник права в России - это федеральные законы. Законодательная стратегия взаимодействия российского государства с политическими партиями получила свое нормативное выражение в принятом в июне 2001 г. Федеральном законе «О политических партиях», проект которого был подготовлен под эгидой Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с участием основных парламентских фракций и внесен в Государственную Думу Президентом Российской Федерации. Он стал итогом сложного процесса согласования интересов политических партий, победивших на последних парламентских выборах, и президентских структур, выражавших позиции исполнительной власти.
Федеральный закон «О политических партиях»9 в редакции 2004 г. устанавливал усложнённый режим организации политических объединений, в первую очередь, партий по сравнению с иными общественными организациями. Если ранее необходимая для регистрации численность членов политической партии не оговаривалась, то в указанной редакции закона уточнялось, что в политической партии должно состоять не менее 40 000 членов - российских граждан. При этом политическая партия должна иметь региональные представительства более чем в половине субъектов Российской Федерации численностью не менее 400 членов. Этот закон также закрыл будущее на возможность существования региональных и местных партий.
В свою очередь, в 2012 году в ФЗ «О политических партиях» были внесены поправки, значительно упрощающие правовые требования к их функционированию10. Так в 80 раз была снижены требования к количеству членов партии, необходимых при регистрации новой партии. Минимальная численность членов партии в региональных отделениях отдается на усмотрение самих партий. При обнаружении нарушения в процессе регистрации партии Министерство юстиции РФ не отказывает в регистрации, а указывает на недочеты, которые партия может исправить в течении трех месяцев. Кроме того, согласно действующей в настоящее время редакции ФЗ «О политических партиях», политические партии обязаны представить раз в три года отчеты о своей деятельности. Предыдущая редакция Закона обязывала партии предоставлять такие отчеты в Минюст РФ ежегодно, а значит, и содержать большой штат опытных бухгалтеров. На наш взгляд, отмеченные выше правовые нововведения являются оправданными. В российском обществе созрел спрос на обновление российской партийной системы. И новая редакция ФЗ «О политических партиях» соответствует реалиям времени.
Важным источником формирования правовых норм в России является правотворчество субъектов Российской Федерации, в ходе которого создается их правовая система, состоящая из конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов. В конституциях и уставах субъектов Федерации также закрепляются основные политические права и свободы граждан, их гарантии. Вместе с тем правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации нуждается в улучшении, причем недопустимо как вторжение в сферы ведения Федерации, так и игнорирование вопросов, не входящих в компетенцию Федерации. В общем и целом, границы и потенциальные возможности правотворческой деятельности субъектов Федерации определяются Конституцией России, а вопросы об их юридической силе и характере отношений с федеральными законами решаются дифференцировано, в зависимости от сферы правотворческой деятельности субъектов Федерации. Законодательство России допускает возможность правового регулирования положения партий, действующих на территории субъекта. Однако в конституциях и уставах субъектов РФ невозможно встретить упоминания института политических партий. Правовое регулирование статуса партий остается прерогативой нормативно-правовых актов федерального уровня.
Источником правовых норм о политических партиях являются также указы и распоряжения Президента Российской Федерации. «Указное право» - одна из наиболее ярких особенностей относительно недавнего этапа развития законодательства в России. Оно означает преимущественное регулирование общественных отношений не в форме законов, а в форме указов Президента Российской Федерации. Причем в ряде случаев под указное правотворчество подпадали и подпадают «отношения, подлежащие исключительному
8 См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"
9 См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ
10 См. Федеральный закон Российской Федерации от 2 апреля 2012 г. N 28-ФЗ 15
регулированию законами. Юридический фольклор немедленно отреагировал на ситуацию введением нового вида правовых актов и изобретением для них специального термина - «акты правозаменительные». Стоит отметить, что в настоящее время Указами Президента РФ фактически не регулируется правовой статус политических партий.
Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство России, которое в формально-юридическом плане выступает как относительно самостоятельный институт, выполняющий в основном функции оперативного управления. На основании и во исполнении Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на территории всей страны, и обеспечивает их реализацию. Часть правительственных постановлений и распоряжений включают нормы, относящиеся к политическим партиям.
В настоящее время существуют нормы, регулирующие те или иные стороны организации и деятельности политических партий, принятые организациями и ведомствами, входящими в структуру Правительства РФ. Прежде всего, это акты Министерства юстиции Российской Федерации, регулирующие процедуру регистрации политических партий, а также крупный массив нормативных актов Министерства финансов и Федеральной налоговой службы Российской Федерации, определяющих формы учета материальных ценностей и исполнение налоговых обязательств партий. К определению их правового статуса имеют отношения и некоторые ведомственные нормативные акты, принимаемые Центральным банком, Федеральной таможенной службой Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации по управлению государственным имуществом и иными органами исполнительной власти.
Особое место в системе источников правовых норм, регулирующих правовое положение политических партий, занимают корпоративные (локальные) нормы. Они регулируют такие важные аспекты, как цели и задачи политических партий, территория их деятельности, порядок вступления и выбытия членов, структура партий, срок и полномочия руководящих органов. Только локальными нормами определяются все процедурные вопросы деятельности политических партий. Корпоративные нормы имеют двоякое значение: с одной стороны, упорядочивают внутреннюю жизнь организаций, с другой - принятые без вмешательства извне, они воздействуют на принявшее их объединение, так как государственные и иные органы основываются на указанных нормах для определения правосубъектности данной организации в конкретных правоотношениях.
Не меньшее значение как источника норм для политических партий имеет так называемый «частный (ненормативный) договор», являющийся способом саморегуляции. Он характеризуются такими признаками как добровольность, достижение согласия по всем существенным аспектам, равенство и взаимная ответственность сторон за исполнение обязательств. Эти признаки присущи договору как в международном, так и в национальном праве, независимо от его отраслей.
Проблематика частного договора, его сущности, места и роли в механизме правового регулирования является одной из наиболее сложных и слабо разработанных в российском правоведении. Значение договора как правового акта состоит в создании им правил поведения, выражающих волю его участников, а в допускаемых законом случаях — и третьих лиц. Поскольку договор всегда используется субъектами для достижения согласованной и юридически закреплённой в нём цели, он может рассматриваться в качестве ненормативного средства регулирования.
Договор имеет практическое значение для реализации права на объединение. Так, учреждая любую общественную организацию, граждане, прежде всего, приходят к соглашению о цели ее образования и существенных условиях функционирования, что закрепляется в уставе и иных учредительных документах. Договором закрепляются правоотношения между политическими партиями, а также иными юридическими лицами и гражданами. Весьма распространены договоры о взаимодействии в период выборов, о проведении совместных мероприятий.
Система нормативно-правовых актов, определяющих статус политических партий в России, не является устоявшейся. Стоит отметить, что не было двух подряд избирательных компаний в Государственную Думу РФ, которые прошли бы по одинаковым правилам. На современном этапе российское общество заинтересовано в развитии демократических правовых норм, регулирующих деятельность и статус политических партий, а также в справедливой и равной для всех участников политического процесса правоприменительной практике. Обществу, и законодателю еще предстоит оценить воздействие последних законодательных изменений на российскую партийную систему. Незыблемым остается факт того, что все политические силы заинтересованы в сохранении конституционных принципов многопартийности и свободы объединений, а значит, дальнейшая демократизация законодательства о статусе политических партий представляется возможной.
Список литературы:
Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. М., 1961. - 320 с..
Уманский Я.И. Советское государственное право: учебник. М., 1970. - 427 с..
Козлова Е.И. Конституционное право Российской Федерации: учебник / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. М., 1995. - 551 с.
Фарбер И.Е. Вопросы теории советского конституционного права / И.Е. Фарбер, В.А. Ржевский. Саратов, 1967. - 290 с.
Кутафин О.Е. Предмет конституционного права / О.Е. Кутафин. М., 2001. - 320 с..
Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
Решение Верховного Суда РФ
URL: htlp:/Awww.vsr1:ru/moving_case.php?fjndBy Nember =%C3%CA%CF%C807-293, проверено 21.01.2013 Literature list:
Lepeshkin A.I. The Course of the Soviet state law. T. 1. M, 1961. - 320 p. Umansky Ya.I. The Soviet state law: textbook. M, 1970. - 427 p.
Kozlova E.I. The constitutional law of the Russian Federation: textbook / E.I. Kozlova, O.E. Kutafin. M, 1995. - 551 p. Farber I.E. The questions of the theory of the Soviet constitutional law / I.E. Farber, V.A.Rzhev. Saratov, 1967. - 290 p. Kutafin O. E. The subject of the constitutional law / O. E. Kutafin. M, 2001. - 320 p.
The Constitution of the Russian Federation: accepted on the national vote on December 12, 1993 (with amendment from December 30, 2008) // the Russian newspaper. 1993. December 25. See: The Decision of the Supreme Court of The Russian Federation URL: http:/Awww.vsrf.ru/mcvjncLcase.php?1jndByNember =%C3%CA%CF%C807-293, checked 21.01.2013
1)1 ibiil
Ha ■:mm КурпчкШб A.K. «-¿Правовые источники, peiyjiwpyгоидне статус политических партий в современной России»
Нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность потштИЧСС-КЛХ партии и России, являются сложной соьокушЕость ,|ккди имеющих равную юридическую силу и правовую природу. [ ]а совремсняо^ этапе развития российского конституционного права происходят серьезные изменения, затрагивающие законодательные основы функционирования всей государе]йснной системы. Не остались в стороне огих изменений и нормативно-праяовме акты, регулирующие деятельность российских политические партий. Таким образом, актуальность исследования современных правовых источников, реагирующих сгат;с политических партий, проведенного курочк'ин^ \i А т.: ;i,i::l-ibllct сомнения.
В рецензируемой статье автор. исчерпывающе исследует все юридические источники, регулирующие статус политических партий в современной России, Несомненной новизной работы является детальное рассмотрение международных нормативно-правовых актов и решений Гвропсиского суда по нравам человека, как источника нрава, значимого для CTBTvca политических партий в России. Кроме того, Курочкин A.B. дает характеристику последним изменениям в Федеральный чакон «О политических партиях» Я определяет место данного закона в системе источников конституционною права, регулирующий деятельность партии.
Данная статья ccmuCTCTBvW всем требованиям, предъявляемым для работ Накосо рода, и рекомендуйся к публикации в открытой печати.
Завкафедрой политологии Казанского федерального университета, Профессор, д-.ю.и.
