CC BY
105
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.8 (329)
ПРАВО ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ НА ЗАКЛЮЧЕНИЕ СОГЛАШЕНИЙ*
*
ЗАИКИН СЕРГЕЙ СЕРГЕЕВИЧ
преподаватель кафедры конституционного и муниципального права
Московского государственного юридического университета
им. О. Е. Кутафина (МГЮА), аспирант кафедры конституционного
и муниципального права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» E-mail: istoriograf@mail.ru
В статье анализируется право политических партий на вступление в соглашения друг с другом, его происхождение, а также возможные варианты законодательного регулирования данного права. Автор делает вывод, что право партий на вступление в соглашения является их естественным правом, что обусловлено целями их деятельности. В силу определенной специфики статуса политических партий как субъектов общественно-политической жизни их право на заключение соглашений должно быть урегулировано нормами конституционного права. Одновременно показано, что анализируемое право является как элементом пассивного избирательного права, так и составной частью права политических партий на объединение. Также подчеркивается, что существует различие между правом партий на создание предвыборных блоков и коалиций и правом политических партий на объединение с целью создания новой политической партии.
В работе даются также практические рекомендации законодателю по регулированию отдельных вопросов, связанных с порядком заключения и исполнения соглашений между политическими партиями. В частности, предлагаются варианты законодательных определений избирательного блока и парламентской коалиции, приводятся примеры обязательных элементов соглашений политических партий - права и обязанности сторон, механизмы разрешения споров.
Ключевые слова: политические партии; соглашения политических партий; избирательные блоки; коалиции;право на объединение.
SERGEI S. ZAIKIN
lecturer of the Constitutional and Municipal Law chair, the Kutafin Moscow State Law University, postgraduate student of the Constitutional and Municipal Law chair, the Law department of the Higher School of Economics - National Research University. E-mail: istoriograf@mail.ru
' Статья подготовлена в рамках исследовательского проекта «На пути к конкурентному правопорядку» № 12-05-0006 по конкурсу исследовательских проектов научно-учебных групп Программы «Научный фонд НИУ ВШЭ» (Учитель — Ученики) в 2013 г.
* The paper was written in the framework of the R&D project "Towards a Competitive Law and Order" No. 12-05-0006 for a competition of research projects prepared by research-and-training groups under the NIU-VShE Scientific Fund Program (Teacher-Students) in 2013.
АННОТАЦИЯ
THE RIGHT OF POLITICAL PARTIES TO ENTER INTO AGREEMENTS*
*
ABSTRACT
The paper analyzes the right of political parties to enter into agreements with one another, the origin of this right and options of its statutory regulation. The author makes a conclusion that the right of parties to enter into agreements is their natural right pre-determined by objectives of their activities. Due to certain specifics of the status of political parties as subjects of social and political life, their right to enter into agreements should be governed by rules of the Constitutional Law. Along with the above, it is shown that the right in question is both an element of the right to be elected and a component of the right of political parties to association. It is also noted that there is a difference between the right of parties to build pre-electoral blocks and coalitions and the right of political parties to association with the purpose of creating a new political party.
The paper also contains practical recommendations for law-makers in respect of regulating individual issues pertaining to the procedure of entering into and implementation of agreements between political parties. In particular, some legislative definitions of an electoral block and a parliamentary coalition are suggested; examples of essential components of agreements between political parties are provided such as rights and obligations of parties, dispute settlement mechanisms.
Keywords: political parties; agreements between political parties; electoral blocks; coalitions; right to association.
Организация и функционирование политических партий — предмет исследования разных отраслей науки — политологии, социологии и юриспруденции. Соглашения, заключаемые политическими партиями друг с другом, а также с другими субъектами — общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями, а также с органами государственной власти и избирательными комиссиями — один из примеров социальных институтов, для изучения которых необходим междисциплинарный подход. В то же время юридическая наука практически не уделяет им внимания.
Право политических партий на вступление в различные соглашения в публичной сфере носит своего рода естественный характер. М. Дюверже писал: «Многопартийные режимы лишь в качестве исключения могут обойтись без коалиций, когда какая-то одна из партий добивается абсолютного большинства; но и при таком варианте партия большинства чаще всего стремится управлять совместно с другими». В двухпартийной системе такая ситуация, скорее, исключение, но она возможна в форме национального объединения в случае серьезных внутренних или внешних обстоятельств [1, с. 380-381]. Можно заключить, что формирование различного рода союзов и ассоциаций посредством заключения соглашений между партиями представляет собой также необходимый элемент многопартийности.
Как и любые общественные отношения, политические отношения невозможны без взаимодействия их субъектов, поэтому допустимо применение соглашения как способа регулирования этих отношений. Партии, отстаивая свою политическую идеологию, выполняя общественно важную функцию аккумулирования и представления самых разнообразных интересов, зачастую даже вынуждены заключать соглашения. Так называемое договорное начало может выступить и в роли механизма разрешения «патовой ситуации», когда партии, чьи взгляды сильно отличаются, все же идут на то, чтобы создать коалицию в парламенте для последующего формирования правительства ради нормального функционирования институтов государственной власти, вырабатывают совместную программу, основы государственной политики в той или иной сфере. Такие соглашения в определенных случаях становятся механизмом урегулирования национального конфликта.
Право политических партий на заключение соглашений имеет в России законодательную основу. В п.1 ст. 26 Закона о политических партиях прямо указано, что партии могут создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица. Пункт 1.1 ст. 26 Закона о политических партиях дает право политическим партиям и иным зарегистрированным общественным объединениям, не являющимися политической
партией, создавшим объединение или союз, целью (одной из целей) деятельности которого является совместное формирование списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, заключать соглашение в письменной форме. В таком соглашении предусматривается обязанность политической партии при выдвижении списков кандидатов на указанных выборах включать в эти списки кандидатуры, предложенные данным общественным объединением или его структурными подразделениями, а также основания, по которым политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе не включать в список кандидатов ту или иную предложенную кандидатуру.
Государством обеспечивается соблюдение прав и законных интересов политических партий. Однако положение Закона о политических партиях в той части, что партии могут создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица, является фактически «мертвым». С июля 2005 г. возможность формирования избирательных блоков не предусмотрена — в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. были внесены изменения, исключившие избирательные блоки из числа избирательных объединений и, соответственно, субъектов общественно-политических отношений1.
С принятием Закона о политических партиях в 2001 г. партии стали единственным видом общественных объединений, обладающим правом самостоятельно участвовать в выборах в качестве избирательного объединения, и блокирование стало возможным только между ними. С точки зрения Т. К. Байковой, право на объединение в политические партии очень близко подходит к сфере действия гражданского права, поскольку согласно ст. 121 Гражданского кодекса Российской Федерации
1 Ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3 (в редакции Федерального закона от 9 декабря 2010 г. № 353-Ф3) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах, а также в иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ, 25.07.2005, № 30 (ч. 1), с. 3104.
общественные организации вправе добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций [2, с. 113-114].
Необходимо отметить, что право политических партий на создание блоков «дробится» следующим образом: с одной стороны, оно входит в комплекс прав, связанных с пассивным избирательным правом. Дело в том, что политические партии вступают в избирательные блоки с целью пройти в представительный орган. Однако в выборах участвуют не просто политические партии как таковые, а кандидаты, которых они выдвигают в составе списков. Конституция Российской Федерации предусматривает, что право быть избранным принадлежит только гражданам, т. е. физическим лицам. Тем не менее в п. «в» ч. 1 ст. 26 Закона о политических партиях подчеркивается, что партии имеют право участвовать в выборах и референдумах. С другой стороны, право политических партий на создание избирательных блоков является частью их правового статуса, права на объединение самих политических партий. В Постановлении № 6-П от 31 мая 2005 г. Конституционный Суд признал, что ст. 30 Конституции РФ во взаимосвязи со ст. 34 (ч. 1) и 35 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации составляют конституционно-правовую основу для участия каждого в совместном использовании своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности путем создания коммерческих объединений, которые сами по себе также могут на добровольной основе образовывать ассоциации, союзы, а равно и иные организационно-правовые формы коллективного взаимодействия, связанные с необходимостью выработки единых корпоративных норм поведения участников соответствующей деятельности2. Если применить принцип аналогии, то ст. 30 Конституции является основой и для права на объединение
2 Абзац 3 п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании
гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросами Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной думы и жалобой гражданина С. Н. Шевцова // СЗ РФ. 06.06.2005. № 23, с. 2311.
для некоммерческих организаций, в том числе и для политических партий. Право на объединение является общим как для граждан, так и для юридических лиц. Создавая союз или объединение в виде избирательного блока, парламентской коалиции, политические партии приобретают новый статус — статус участника данного объединения. При этом необходимо различать право партий на создание предвыборных блоков и коалиций и право политических партий на объединение с целью создания новой политической партии. Нормативным воплощением первого права являются и конституционное положение, закрепляющее право на объединение, и положение Закона о политических партиях о том, что партии могут создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица. С правом политических партий на объединение в новую партию дело обстоит несколько сложнее с той точки зрения, что формально Закон о политических партиях не признает права политических партий на объединение с образованием нового, самостоятельного юридического лица (любая новая политическая партия обязана пройти процедуру государственной регистрации в качестве юридического лица — ст. 15 Закона о политических партиях). Однако в данном случае вновь уместна аналогия с правом на объединение граждан. Например, как отмечено в Руководящих принципах правового регулирования деятельности политических партий, принятых Венецианской комиссией Совета Европы на 84-м пленарном заседании в октябре 2010 г., защита права на объединение должна предоставляться политическим партиям как представителям граждан, потому что защита данного права предоставляется самим гражданам3.
Кроме этого, возникает вопрос — как соотносятся нормы конституционного и гражданского права при регулировании соглашений между партиями о создании избирательных блоков?
С одной стороны, исходя из системности правового регулирования, ч. 3 ст. 121 Гражданского
3 Chapter V, Article 11 of Guidelines on Political Party Régulation by ODIHR/OSCE and Venice Commission. Adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15-16 October 2010).
кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), согласно которой члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица4, является общей нормой по отношению к п. 1 статьи 26 Закона о политических партиях. С другой стороны, в рассматриваемом случае складывается достаточно интересная ситуация: нормы публичного права являются специальными по отношению к нормам частного права.
Политические партии как субъекты общественно-политической жизни, аккумулирующие интересы граждан, обладают определенной спецификой статуса. Данная специфика выражается прежде всего в том, что среди общественных объединений только политические партии имеют своей целью участие граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Кроме того, политические партии принимают участие в осуществлении государственной власти. Все это и обуславливает наличие специального режима их создания, регистрации и деятельности — отдельный Закон о политических партиях весьма подробно регулирует процедуры создания и регистрации политических партий, законодательство о выборах содержит детальные предписания относительно участия партий в избирательном процессе. Политические партии создают свои союзы не в сфере гражданского оборота и не с целью принять участие в предпринимательской деятельности. Они действуют в сфере функционирования политических публично-властных институтов, осуществляющих государственную власть. Поэтому специальные правила, касающиеся статуса и деятельности политических партий, должны действовать и в отношении их союзов (ассоциаций), т. е. регулирование статуса союзов политических партий между собой и с иными общественными объединениями принадлежит сфере публичного права.
4 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 363-ФЗ) // СЗ РФ, 05.12.1994, № 32, с. 3301.
При урегулировании порядка создания и функционирования союзов политических партий необходимо, во-первых, закрепить законодательное определение избирательного блока и коалиции. Избирательный блок — союз двух или более политических партий и иных общественных объединений, участвующих в выборах, в целях формирования и выдвижения совместного списка кандидатов на выборах представительных органов местного самоуправления, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации. Коалиция — союз двух или более политических партий и иных общественных объединений, имеющих по итогам последних состоявшихся выборов представительство в представительных органах местного самоуправления, законодательных (представительных) органах субъектов Федерации, Государственной думе в целях совместного голосования по вопросам повестки дня, совместной разработки проектов нормативных правовых актов, в том числе законов субъектов Российской Федерации и федеральных законов, а также для иных совместных действий.
Во-вторых, необходимо зафиксировать некоторые специфические элементы статуса подобных союзов. Следует сказать, что подобный опыт у российского законодателя уже был. Так, ст. 34 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» (закон утратил силу в 2006 г.), посвященная статусу
избирательных блоков, содержала детальные требования относительно документов, необходимых для регистрации избирательного блока5. Другой специальной нормой об избирательных блоках можно признать их обязанность уполномочить орган избирательного блока или одну из входящих в него политических партий выступать от имени избирательного блока в период избирательной кампании (ч. 8 ст. 34 Закона о выборах депутатов Государственной думы 2002 г.). В-третьих, представляется целесообразным закрепить некоторые аспекты, которые должны быть отражены в соглашении о создании рассматриваемых союзов, тем более что даже и такой опыт в России есть — в п. 1.1 ст. 26 Закона о политических партиях упоминаются необходимые условия соглашения между политической партией и другим общественным объединением о выдвижении совместного списка кандидатов на муниципальных выборах. В частности, предлагается закрепить, что в соглашениях о создании союзов политических партий (как избирательных блоков, так и парламентских коалиций) должны быть указаны механизмы разрешения споров между участниками, процедуры, связанные с исполнением соглашения (например, процедура принятия решения по выдвижению совместного списка кандидатов на выборах соответствующего уровня), права и обязанности участников соглашения.
5 Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ (в ред. Федерального закона от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ) «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации».
ЛИТЕРАТУРА
1. Дюверже М. Политические партии; пер. с франц. Л. А. Зиминой — 4-е изд. — М.: Академический Проект; Трикста, 2007.
2. Байкова Т. К. Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. — М., 2002. — 201 с.
REFERENCES
1. Duverger M. Political Parties; translated from French by L. A. Zimina — Ver. 4. — M.: Akademicheskiy Proyekt (Academic Project), Trixta Publishers, 2007
2. Baikova T. K. Constitutional Status of Political Parties in the Russian Federation: PhD (Law) Thesis:.00.02. M., 2002. — 201 pp.
