ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ПОЛИЦИЕЙ ОТДЕЛЬНЫХ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРИНУЖДЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

Затолокин Александр Александрович

Правовые и организационные особенности применения полицией отдельных мер государственного принуждения

Анализируются организационно-правовые и тактические особенности применения полицией отдельных мер государственного принуждения (проверка документов, остановка пешехода, остановка транспортного средства, личный осмотр, осмотр транспортного средства, официальное предостережение, запрет на въезд на территорию Российской Федерации), процессуальная сторона их реализации. Делается вывод о необходимости четкого правового регулирования всех применяемых полицией мер государственного принуждения.

Ключевые слова: полиция, меры государственного принуждения, процессуальные особенности, правовое регулирование, применение полицией отдельных мер принуждения.

Legal and organizational features of the use by the police of certain measures of state coercion

The article analyzes the organizational and legal features of the use by the police of measures of state coercion (verification of documents, pedestrian stop, vehicle stop, personal inspection, vehicle inspection, official warning, ban on entry into the territory of the Russian Federation), their tactical features and the procedural side of their implementation. The conclusion is made about the need for a clear legal consolidation of all state coercion measures used by the police.

Keywords: police, measures of state coercion, procedural features, legal regulation, use of individual coercive measures by the police.

Меры государственного принуждения обоснованно занимают одно из ключевых мест в теории административного права. Наличие у сотрудников органов внутренних дел полномочий по применению принудительных мер является одной из гарантий строгого соблюдения установленных в обществе норм и правил.

Большинство мер государственного принуждения, а также процедуры (процессы), связанные с их применением, подробно описаны в различных источниках права, зачастую имеющих статус федеральных законов. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее - ФЗ «О полиции») выделяет в самостоятельную главу (гл. 4) применение полицией отдельных мер государственного принуждения, к которым относит задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов, формирование и ведение банков данных о гражданах. Наряду с данными мерами, закрепленными в праве и официально именуемыми отдельными мерами государственного принуждения, в практической деятельности органов внутренних дел (полиции) применяются другие меры, не вошедшие в гл. 4 ФЗ «О полиции»:

проверка документов (в том числе удостоверяющих личность гражданина);

остановка пешехода (остановка транспортного средства);

личный осмотр (в том числе осмотр транспортного средства);

требование о прекращении противоправных действий;

официальное предостережение; запрет на въезд на территорию Российской Федерации.

Ниже будет проведен анализ правовой и организационной основы применения органами внутренних дел (полицией) отдельных мер государственного принуждения, не вошедших в гл. 4 ФЗ «О полиции».

Проверка документов как отдельная мера государственного принуждения регламентируется п. 2 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» и входит в перечень прав полиции. Помимо федерального законодательства, проверку документов относит к административной процедуре в рамках исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения ведомственный приказ [1].

Основаниями для применения данной меры принуждения как административной процедуры выступают предположения о том, что: лицо совершило преступление;

85

лицо находится в розыске;

в отношении лица имеются поводы к возбуждению дела об административном правонарушении либо задержанию.

При применении данной меры государственного принуждения необходимо уделять значительное внимание соблюдению мер личной безопасности, поскольку сотрудник полиции сам может стать жертвой преступления или правонарушения [2, с. 151]. Например, сконцентрировав внимание на документах, сотрудник органов внутренних дел (полиции) отвлекся от проверяемого лица, которое, воспользовавшись этим, может напасть на него. Либо при осуществлении данной процедуры в процессе контроля за соблюдением ПДД полицейский проигнорировал требования мер личной безопасности и был сбит проезжающим автомобилем. Поэтому применение рассматриваемой меры требует участия нескольких сотрудников органов внутренних дел (полиции) для обеспечения обоюдной страховки.

Если цели проводимого мероприятия (в рамках которого осуществляется проверка документов), не требуют иного, то процессуальное закрепление его результатов не осуществляется.

Правовой гарантией реализации данной меры принуждения является тот факт, что требование о предоставлении документов к проверке обеспечивается возможностью применения полицией иных мер государственного принуждения (в том числе применения физической силы и огнестрельного оружия) [3, с. 52]. Так, в качестве примера можно привести распространенный случай, когда на требование сотрудников полиции проверяемое лицо отвечает отказом, а при попытке применить к нему физическую силу оказывает сопротивление. Следует напомнить, что в соответствии с пп. 2, 3 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» для выполнения возложенных на полицию обязанностей ее сотрудникам предоставляется право проверять документы, удостоверяющие личность граждан. При этом неповиновение сотрудникам полиции в подобных случаях образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ «Неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции...».

Таким образом, организационно-процессуальными особенностями проверки сотрудниками органов внутренних дел (полиции) документов являются: правовая обеспеченность данной меры, высокая виктимность для сотрудников при ее реализации, необходимость ее осуществления как минимум двумя сотрудниками и отсутствие прямого указания на необходимость процессуального закрепления.

Следующие меры государственного принуждения - это остановка пешехода, остановка транспортного средства. Правовая основа

остановки пешехода закреплена в приказе МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 (далее -приказ МВД России № 664), что позволяет говорить о ее востребованности только в рамках конкретного направления деятельности полиции - дорожно-патрульной службы. Остановка транспортного средства как отдельная мера государственного принуждения в отличие от остановки пешехода закреплена и в федеральном законе, и в ведомственном приказе. Так, п. 20 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» включает данную меру в перечень прав полиции, а приказ МВД России № 664 относит ее к перечню административных процедур в рамках исполнения государственной функции.

Основаниями остановки как пешехода, так и транспортного средства являются:

нарушение Правил дорожного движения (применяется как в отношении водителей, так и в отношении пешеходов);

причастность транспортного средства к дорожно-транспортному происшествию (применяется в отношении водителей);

использование транспортного средства в противоправных целях или нахождение в розыске (применяется в отношении водителей);

необходимость опроса в качестве свидетеля или привлечения в качестве понятого (применяется как в отношении водителей, так и в отношении пешеходов);

необходимость воспользоваться транспортным средством (применяется в отношении водителей);

временное ограничение движения (применяется как в отношении водителей, так и в отношении пешеходов);

необходимость обеспечения свободного проезда специальных автомобилей или автомобилей экстренных служб, в том числе и посредством осуществления регулирования (применяется как в отношении водителей, так и в отношении пешеходов);

необходимость обратиться за помощью (применяется в отношении водителей);

необходимость проверки документов на пользование транспортным средством, а также документов на груз (применяется в отношении водителей).

Остановка пешехода и транспортного средства имеет определенные особенности.

Первой ее особенностью, как и в случае с проверкой документов, является необходимость соблюдения мер личной безопасности сотрудников органов внутренних дел. Следует иметь в виду, что лицо может не только не остановиться по требованию, но и совершить наезд на сотрудника полиции. Пешеход может воспользоваться тем, что сотрудник полиции не оставит служебный автомобиль, и попытаться скрыться, используя исключительно пешеходные зоны и маршруты.

86

Второй особенностью является возможность применения средств принудительной остановки. Так, наиболее распространенной в применении является система принудительной остановки транспортных средств «Лиана» (и ее разновидности) [4, с. 85]. Кроме специальных средств и техники (в том числе патрульных автомобилей), стоящей на вооружении органов внутренних дел (полиции), для принудительной остановки могут быть использованы грузовые транспортные средства путем их размещения на проезжей части. Следует заметить, что подобные меры вызывают неоднозначную реакцию в обществе и критикуются в научной литературе [5, с. 71]. Так, например, имел место случай, когда в качестве транспортных средств, используемых для перекрытия проезжей части, были использованы принадлежащие физическим лицам легковые автомобили, которые были протаранены злоумышленником, впоследствии скрывшимся.

Третьей особенностью является то, что за невыполнение требования сотрудника органов внутренних дел (полиции) об остановке транспортного средства водитель последнего будет привлечен к административной ответственности по ст. 12.25 КоАП РФ «Невыполнение требования о предоставлении транспортного средства или об остановке транспортного средства».

Следует обратить внимание на отсутствие законодательного требования о процессуальной фиксации факта остановки участника дорожного движения.

Таким образом, организационно-процессуальными особенностями остановки пешехода или транспортного средства будут являться четко обозначенный перечень оснований для ее осуществления, необходимость соблюдения мер безопасности сотрудников органов внутренних дел (полиции) при ее реализации, возможность принудительной остановки, а также применение мер наказания за невыполнение требований об остановке.

Личный осмотр и осмотр транспортного средства ввиду их схожести можно объединить в одну меру под общим названием «осмотр». Правовая основа личного осмотра содержится в п. 18 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции», который гласит, что полиции предоставлено право совместно с организаторами публичных и массовых мероприятий в целях обеспечения общественной безопасности осуществлять личный досмотр граждан. Справедливо отметить отсутствие конкретизации порядка осуществления личного осмотра как в праве, так и в ведомственных документах. Правовая основа осмотра транспортного средства закреплена в п. 20 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции», где говорится о праве полиции осматривать транспортные средства и перевозимый груз при наличии подозрения, что они используются в противоправных целях.

Приказом МВД России № 664 осмотр отнесен к мерам административного воздействия, применяемым в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, хотя в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях о нем не упоминается. Не являясь процессуальной мерой, осмотр все же подразумевает под собой определенное материальное закрепление, а именно составление акта осмотра.

Основаниями для осмотра являются проводимые специальные мероприятия, а также действия по охране общественного порядка при проведении массовых мероприятий (п. 18 ст. 13 ФЗ «О полиции»). При отказе лица от проведения личного осмотра в зависимости от целей мероприятия предполагаются два алгоритма действий сотрудников:

предъявление требования об осмотре, в случае отказа гражданина - недопуск его на массовое мероприятие;

предъявление требования об осмотре, в случае отказа гражданина - осуществление личного досмотра либо досмотра транспортного средства.

Осмотр как мера государственного принуждения имеет общие схожие черты с досмотром, однако основным отличием осмотра является его выполнение без процессуального оформления. То есть законодатель не предусмотрел обязательное заполнение протокола по его осуществлению в отличие от досмотра. При этом, помимо личного осмотра, осмотра транспортного средства, существуют и иные виды полицейских осмотров, осуществляемых в рамках исполнения возложенных на полицию функций. Эти разновидности осмотра уже требуют документального подтверждения их осуществления и фиксации результатов, что, в свою очередь, тоже не является процессуальной формой, а относится к служебной документации. Так, при проверке мест хранения огнестрельного оружия участковый уполномоченный полиции составляет акт проверки места хранения оружия, в котором в обязательном порядке отражает описание домовладения, персональные данные владельца огнестрельного оружия и условия хранения (наличие или отсутствие сейфа, сигнализации и прочих охранных элементов). Следующий пример реализации осмотра - осмотр транспортного средства при совершении административных процедур, связанных с предоставлением государственных услуг по регистрации. В этом случае осмотр осуществляется в целях установления соответствия идентификационных обозначений записям в документах и фиксируется путем отметок в заявлении на постановку на учет или на изменение данных о собственнике транспортного средства.

87

Таким образом, организационно-процессуальными особенностями осмотра являются наличие нескольких видов полицейского осмотра (среди которых можно выделить осмотр физических лиц при посещении ими массовых или режимных мероприятий, осмотр транспортных средств, осмотр осуществляемый в связи с иными функциями, возложенными на полицию), а также отсутствие законодательного закрепления процессуального оформления его результатов.

Следующая мера государственного принуждения - официальное предостережение - была введена в правовое поле относительно недавно. Свою правовую основу данная мера берет в п. 12 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» (соответствующие изменения были внесены в 2019 г.). Кроме федерального законодательства, предостережение имеет детальную регламентацию в ведомственном приказе [6], где описываются порядок объявления предостережения, его форма, а также приводится перечень должностей в системе МВД России, уполномоченных применять данную меру. Несмотря на наличие бесспорных черт принуждения в данной мере, все же основными задачами в ее реализации являются профилактика правовых деликтов и недопущение антиобщественного поведения. Применяется подобная мера при осуществлении индивидуальной профилактической работы, как правило, сотрудниками отдела организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних.

Основаниями применения официального предостережения являются антиобщественное поведение, а также действия, по своему характеру схожие с правовыми деликтами, но не являющиеся таковыми.

Приказом МВД России от 4 марта 2020 г. № 119 [6] были закреплены:

порядок предъявления официального предостережения;

рекомендуемый образец бланка официального предостережения;

категории должностей органов внутренних дел (полиции), уполномоченных выносить официальное предостережение.

Неисполнение предписаний, указанных в вынесенном официальном предостережении, влечет привлечение к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ «Неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции.».

Таким образом, организационно-процессуальными особенностями вынесения официального предупреждения являются следующие: оно применяется как одно из средств индивидуальной профилактической работы в отношении лиц, которые своими действиями

еще не перешагнули рубеж деликтности, но близки к этому, имеет утвержденную процессуальную форму, обеспечивается под страхом наказания.

Следующая мера государственного принуждения - запрет на въезд на территорию Российской Федерации. Данная мера применяется, как правило, в отношении лиц, чье пребывание на территории Российской Федерации было признано нежелательным, а также лиц, выдворенных за пределы страны. Подобные правовые механизмы являются ответной реакцией государства на возможные посягательства на безопасность страны или граждан.

Правовая регламентация применения запрета на въезд содержится в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114 «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [7]. Запрет на въезд на территорию Российской Федерации как отдельная мера государственного принуждения, применяемая органами внутренних дел (полицией), регламентируется постановлением Правительства РФ от 14 января 2015 г. № 12 «О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства» [8] и приказом МВД России от 8 мая 2019 г. № 303 «Об утверждении порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда в Российскую Федерацию» [9].

Организационно-процессуальными особенностями запрета на въезд на территорию Российской Федерации можно назвать то, что применяется она исключительно в отношении иностранных граждан (лиц без гражданства), является дополнительной мерой к примененному выдворению, имеет документальное отражение, т.е. закрепляется путем проставления соответствующей отметки в документе иностранного гражданина (лица без гражданства).

Таким образом, применение иных мер государственного принуждения имеет ряд общих организационно-процессуальных особенностей.

Во-первых, все эти меры применяются при наступлении определенных оснований.

Во-вторых, большинство из указанных мер не имеют процессуальной формы.

88

В-третьих, их реализация обеспечивается под страхом применения более суровых мер наказания.

В завершение можно сделать вывод, что, помимо выделенных в отдельную главу (гл. 4) в ФЗ «О полиции» четырех мер государственного принуждения, существуют и иные меры государственного принуждения. Правовая основа рассмотренных выше мер государственного принуждения в настоящее время имеет определенные пробелы. Так, из приведенных мер две (остановка пешехода, запрет на въезд на территорию Российской Федерации) не отражены в ФЗ «О полиции», одна (личный осмотр), кроме упоминания в Федеральном законе, не конкретизируется в подзаконных актах. При этом все меры государственного принуждения вторгаются в сферу прав и свобод человека и гражданина, поэтому от их нормативного закрепления опосредованно, а иногда и напрямую за-

1. Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 23 авг. 2017 г. № 664. Доступ из ИПО «Гарант». URL: https://study.garant.ru (дата обращения: 30.09.2021).

2. Затолокин А.А. Соблюдение мер личной безопасности сотрудниками ДПС ГИБДД при осуществлении ими контрольно-надзорных функций // Общество и право. 2017. № 3(61).

3. Струганов С.М., Литвинцева Т.Э., Гаври-лов Д.А. Актуальные проблемы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудником полиции в ходе решения оперативно-служебных задач // Наука-2020. 2021. № 5(50).

4. Кузминова Е.Ю. Принудительная остановка как мера принуждения, применяемая сотрудниками ДПС // Государственная служба и кадры. 2019. № 2.

5. Головко В.В., Слышалов И.В. Остановка транспортного средства путем размещения на проезжей части других автомобилей как мера административного принуждения // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2012. № 2(20).

6. О некоторых вопросах объявления органами внутренних дел Российской Федерации официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, раз-

висит соблюдение этих прав и свобод. В целях устранения правовых пробелов было бы целесообразно дополнить гл. 4 ФЗ «О полиции» следующими отдельными мерами государственного принуждения: проверка документов (в том числе удостоверяющих личность гражданина); остановка пешехода; остановка транспортного средства; личный осмотр; осмотр транспортного средства; официальное предостережение; запрет на въезд на территорию Российской Федерации. Кроме того, по каждой отдельной мере государственного принуждения должен быть разработан соответствующий административный регламент, утвержденный ведомственным приказом.

Обозначенные направления совершенствования законодательства позволят устранить проблемы правового регулирования отдельных мер государственного принуждения, применяемых органами внутренних дел (полицией).

1. On approval of the Administrative Regulations for the execution by the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation of the state function for the implementation of federal state supervision over compliance by road users with the requirements of the legislation of the Russian Federation in the field of road safety [Electronic resource]: order of the Ministry of the Interior of Russia d.d. Aug. 23, 2017 No. 664. Access from the information judicial system "Garant". URL: https://study.garant.ru (date of access: 30.09.2021).

2. Zatolokin, A.A. Observance of measures of personal security of employees of traffic police during implementation of supervisory functions // Society and law. 2017. № 3(61).

3. Stroganov, S.M., Litvintseva, T.E., Gavrilov, D.A. Actual problems of the application of physical force, special means and firearms by the police officer in the course of solving operational problems // Science-2020. 2021. № 5(50).

4. Kuzminova, E.Yu. Forced stop as a measure of coercion used by traffic police officers // State service and personnel. 2019. No. 2.

5. Golovko, V.V., Slyshalov, I.V. Stopping a vehicle by placing other cars on the roadway as a measure of administrative coercion // Legal science and law enforcement practice. 2012. № 2(20).

6. On some issues the announcement of the internal affairs bodies of the Russian Federation official warnings (warnings) about the inadmissibility of actions that create the conditions for the commission of crimes, administrative offenses, which are within the competence of the police or of non-continuation of antisocial behavior [Electronic resource]: order of the Ministry of the Interior of Russia d.d. March 4, 2020 No. 119. Access from the information judicial system

89

решение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 4 марта 2020 г. № 119. Доступ из ИПО «Гарант». URL: https://study.garant.ru (дата обращения: 30.09.2021).

7. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию [Электронный ресурс]: федер. закон от 15 авг. 1996 г. № 114-ФЗ. Доступ из ИПО «Гарант». URL: https://study.garant.ru (дата обращения: 30.09.2021).

8. О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 14 янв. 2015 г. № 12. URL: https://base.garant. ru/70845884/

9. Об утверждении порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда в Российскую Федерацию [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 8 мая 2019 г. № 303. URL: https://mvd. consultant.ru/documents/1056753

"Garant". URL: https://study.garant.ru (date of access: 30.09.2021).

7. On the procedure for leaving the Russian Federation and entering the Russian Federation [Electronic resource]: fed. law d.d. Auf. 15, 1996 No. 114-FL. Access from the information judicial system "Garant". URL: https://study.garant.ru (date of access: 30.09.2021).

8. On the procedure for making a decision on unauthorized entry into the Russian Federation in relation to a foreign citizen or stateless person [Electronic resource]: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Jan. 14, 2015 No. 12. URL: https://base.garant.ru/70845884/

9. On approval of the procedure for consideration of materials containing the circumstances that are the basis for adoption (revocation) of the decision not to allow entry into the Russian Federation against a foreign citizen or stateless person, and the form of the decision not to enter the Russian Federation in respect of a foreign national or stateless person, the decision to rescind the decision not to permit entry into the Russian Federation against a foreign national or stateless person, notification of a foreign citizen or stateless person about the decision made against him on the non-permission to enter the Russian Federation [Electronic resource]: order of the Ministry of the Interior of Russia d.d. May 8, 2019 No. 303. URL: https://mvd.consultant.ru/documents/1056753

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

Затолокин Александр Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]

INFORMATION ABOUT AUTHOR

A.A. Zatolokin, Candidate of Sciences in Jurisprudence, Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]

90