CC BY
92
УДК 343
Д.В.Уткин
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ ПРИ ПРИМЕНЕНИИ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРИНУЖДЕНИЯ СОТРУДНИКАМИ ПОЛИЦИИ
Рассмотрены проблемные аспекты применения мер государственного принуждения, проанализированы Федеральный закон «О полиции», Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и Устав патрульно-постовой службы полиции, исследованы доставление, задержание, досмотр как основные меры государственного принуждения, применяемые сотрудниками полиции.
К л ю ч е в ы е с л о в а: государственное принуждение, доставление, задержание, досмотр.
ENSURING THE RULE OF LAW IN THE APPLICATION
OF STATE ENFORCEMENT MEASURES BY POLICE OFFICERS
The article discusses the problematic aspects of applying state coercion measures, analyzes the Federal Law about police, the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation, the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation and the Charter of the police patrol service, examines the delivery, detention, inspection as the main measures of state coercion applied police officers. K e y w o r d s: state coercion, delivery, detention, search.
Поступила в редакцию 5 сентября 2019 г.
Государственное управление, понимаемое как воздействие органов государственной власти и их должностных лиц на общественную жизнедеятельность людей в целях поддержания ее стабильности и прогрессивного развития не может эффективно осуществляться без разумного и достаточного использования принуждения для обеспечения безопасности личности, общества и государства. Среди существующих его видов наиболее распространенным и затрагивающим интересы большинства граждан и юридических лиц является государственное принуждение.
Известный ученый в области государственного управления Г. В. Атаманчук под государственным управлением понимает «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»1. В данном определении приведены почти все самые важные для этого явления составные элементы. К ним следует отнести: организационно-правовые начала управления, представляющие собой необходимость создания органов государственного управления; правовое регулирование общественных отношений; наличие целей управления, направленные
1 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2010. С. 38.
© Уткин Д. В., 2019
на обеспечение стабильности общественной жизнедеятельности людей; возможность применения государством различных по характеру видов государственного принуждения.
Меры государственного принуждения разнообразны. Они выражаются в разных формах. К ним принято относить: юридическую ответственность и обеспечительные меры, в том числе меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В свою очередь, юридическая ответственность классифицируется по разным основаниям; остановимся на ее разграничении по отраслевому признаку. По такому основанию юридическая ответственность бывает: уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой, дисциплинарной. К классическим видам юридической ответственности в настоящее время принято относить и конституционно-правовую ответственность2.
Что же касается обеспечительных мер как самостоятельной формы принуждения, то они выражаются в разных формах и подробно представлены в Уголовно-процессуальном кодексе РФ (далее - УПК РФ), Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и иных нормативно-правовых актах.
В УПК РФ закреплены меры процессуального принуждения, являющиеся предупредительными санкциями, которые направлены на организационное обеспечение правоохранительной деятельности по пресечению противоправных деяний и реализации санкций карательного характера. Такими мерами являются: задержание подозреваемого, подписка о невыезде, личное поручительство, наблюдение командования воинской части, присмотр за несовершеннолетним обвиняемым, залог, домашний арест, заключение под стражу, обязательство о явке, привод, временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество, денежное взыскание3.
В КоАП РФ к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях отнесены: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности; залог за арестованное судно; помещение в специальное учреждение иностранных граждан, лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации4. Анализ приведенных обе-
2 См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 38.
3 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 18 декабря 2001 г. № 174 ФЗ (в ред. от 02.08.2019) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921 ; 2019. № 31. Ст. 4474.
4 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 02.08.2019) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1 ; 2019. № 31. Ст. 4476.
спечительных мер показывает, что их количество имеет тенденцию к увеличению и осложнению. При этом законодатель не только дает определение сущности каждого из обеспечительных мер, но и устанавливает круг лиц, который вправе применять ту или иную меру пресечения и составлять об этом соответствующие документы.
Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. «О полиции» предусмотрены отдельные меры государственного принуждения, к которым отнесены: задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов, формирование и ведение банков данных о гражданах. При реализации мер государственного принуждения как мер пресечения неправомерных деяний законодатель допускает применение физической силы, специальных средств и оружия. Так, сотрудникам полиции предоставлено право лично или в составе подразделения применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, в следующих случаях: для пресечения административных правонарушений; для доставления в служебное помещение территориального органа полиции, в помещение муниципального органа, в иное помещение лиц, совершивших административное правонарушение; для преодоления противодействия законным требованиям сотрудников полиции о прекращении противоправных действий (ст. 20). Кроме того, сотрудник полиции может применить и специальные средства для отражения нападения на граждан или сотрудников полиции, для пресечения административного правонарушения, для остановки транспортного средства, водитель которого не выполнил требование сотрудника полиции об остановке, для выявления лиц, совершивших противоправные действия, а также для защиты охраняемых объектов. При этом к специальным средствам отнесены: специальные палки; специальные газовые средства; специальные окрашивающие и маркирующие средства; электрошоковые устройства; светошоковые устройства; служебные животные; средства защиты охраняемых объектов и др. (ст. 21).
Следует отметить, что цель применения всех мер принуждения - обеспечение законности и правопорядка, реализуемая посредством защиты основ конституционного строя, нравственности, жизни и здоровья граждан, обороны и безопасности государства5.
При этом административно-правовое принуждение является самой распространенной разновидностью государственного принуждения как одного из методов государственного управления. По мнению Д. В. Федосовой, такое принуждение осуществляется в следующих правовых формах: 1) предупреждение; 2) пресечение; 3) правовосстановление; 4) административная ответственность; 5) процессуальное обеспечение6. Реализация этих форм должна базироваться на определенных принципах. Под таковыми понимаются основополагающие начала, установки, руководящие идеи, которыми должны ру-
5 См.: Ковшавацкий В. И. К вопросу о сущности и правовой природе административного принуждения // Вестник Моск. ун-та МВД России. 2015. № 6. С. 101.
6 См.: Федосова Д. В. К вопросу об административно-правовых методах обеспечения безопасности земель // Аграрное и земельное право. 2015. № 1 (121). С. 119.
ководствоваться как законодатель, так и правоприменитель, утверждающие и реализующие приведенные выше формы принудительных мер.
Вопрос о принципах административно-правового принуждения, равно как и всей юридической ответственности в науке, является дискуссионным. Вместе с тем большинство ученых склонны все имеющиеся основополагающие начала условно разделить на две группы.
К первой из них относятся общеправовые принципы: правомерность, справедливость, гуманизм. Состав второй группы, которую принято называть специальными принципами, включает в себя следующие наиболее важные основополагающие начала: конституционность, законность, определенность и обоснованность основания административно-правового принуждения; неотвратимость наступления административной ответственности как основной и самой суровой ее формы; эффективность реализации исследуемого вида государственного принуждения7.
Среди приведенных принципов выделим наиболее значимые, на наш взгляд, основополагающие начала, которые имеют существенное значение для реализации административно-правового принуждения. Из общеправовых принципов хотелось бы остановиться на справедливости административного принуждения. Она направлена на то, чтобы восторжествовала истина: нарушение правопорядка было устранено, нарушенное право было восстановлено, а причиненный вред возмещен в полном объеме8. В условиях большого масштаба совершаемых административных правонарушений, наличия более 80 субъектов, наделенных полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, достижение справедливости, равно как и неотвратимости наказания, представляется делом весьма сложным.
Думается, что реализация приведенных принципов органами государственной власти, местного самоуправления, всеми должностными лицами позволит правильно определить и место административно-правового принуждения в государственном управлении, и эффективность его применения.
Рассмотрим особенности некоторых из форм принуждения. Одной из них являются предупредительные меры (проверка документов, досмотр вещей и т. п.). Прежде всего, в отличие от всех других форм принуждения предупредительные меры не связаны с фактом наличия правонарушения. Но государство считает необходимым независимо от воли и желания субъектов государственного управления предпринять необходимые меры для предотвращения возможных противоправных действий, угрожающих безопасности личности, общества и государства. При этом существует порой очень тонкая грань между административным предупреждением как формой принуждения и общей профилактикой правонарушений. Представляется, что для принудительного характера предупреждения должно быть реальное основание и регулирование таких мер правовыми нормами.
7 См.: Витрук Н. В. Обшая теория юридической ответственности. М., 2008. С. 186.
8 См.: Колпакова Е. Е. К вопросу о месте принципа законности в системе принципов юридической ответственности публично-правовых образований // Вестник Волжского унта имени В. Н. Татищева. 2013. № 4 (79). С. 87.
Другую группу мер принуждения составляют пресекательные меры, имеющие своей целью пресечение правонарушений и предупреждение (устранение) их вредных последствий. В соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» сотрудники полиции вправе доставлять граждан, т. е. осуществлять их принудительное препровождение, в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, иное служебное помещение в целях решения вопроса о задержании гражданина (при невозможности решения данного вопроса на месте); установления личности гражданина, если имеются основания полагать, что он находится в розыске как скрывшийся от органов дознания, следствия или суда либо как уклоняющийся от исполнения уголовного наказания, либо как пропавший без вести; защиты гражданина от непосредственной угрозы его жизни и здоровью в случае, если он не способен позаботиться о себе либо если опасности невозможно избежать иным способом, а также в других случаях, предусмотренных федеральным законом, с составлением протокола в порядке, установленном ч. 14 и 15 ст. 14 данного закона. Схожее содержание понятия доставления как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях закреплено в ст. 27.2 КоАП РФ.
Принудительный характер данной меры выражен в том, что гражданин не может отказаться от следования в указанное ему сотрудником полиции место в связи с предусмотренной ст. 19.3 КоАП РФ ответственностью за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции и возможностью применения сотрудником полиции физической силы, а иногда и специальных средств для преодоления его возможного противодействия.
В настоящее время срок задержания законодательством четко не определен. Исходя из правовых положений ч. 1 и 4 ст. 14 Федерального закона «О полиции» можно предположить, что максимальный срок доставления, как и максимальный срок задержания, граждан до судебного решения не может превышать 48 часов. Согласно ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок.
Необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О полиции» срок задержания, за исключением административного задержания, исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. Однако совсем иначе урегулировано исчисление срока административного задержания в административно-процессуальном законодательстве. Согласно ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ срок административного задержания лица исчисляется с момента его доставления, срок административного задержания лица, находящегося в состоянии опьянения, исчисляется с момента его вытрезвления. Таким образом, срок доставления лица, задерживаемого за совершение административного правонарушения, в срок административного задержания не включается.
Для повышения эффективности реализации механизма применения такой меры государственного принуждения, как доставление, необходимо внести предложения по совершенствованию КоАП РФ. Так, толкование доставления, данное в ст. 27.2 КоАП РФ, не дает четкого пояснения оснований и сроков доставления. Предлагается установить, что доставление является
принудительным перемещением физического лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, для установления его личности и причастности к этому правонарушению, а также решения вопроса о его административном задержании и возбуждении дела об административном правонарушении9. Кроме того, необходимо установить максимальный срок осуществления данной меры принуждения.
Представляется целесообразным закрепление в федеральном законодательстве перечня обстоятельств, вызывающих необходимость доставления лица в правоохранительный орган, такими могут стать следующие: отсутствие у нарушителя документов и невозможность установления его личности на месте, необходимость проведения процессуальных действий по выяснению обстоятельств нарушения, которые невозможно выполнить на месте и т. п.
Федеральный закон «О полиции» регламентирует также порядок осуществления и основания задержания граждан сотрудниками полиции. Задержание в качестве меры государственного принуждения может рассматриваться с позиций как административного, так и уголовно-процессуального законодательства. Часть 2 ст. 14 данного закона определяет исчерпывающий перечень лиц, в отношении которых может быть применено задержание. При этом законодатель определяет, в каких пределах должны действовать сотрудники полиции и какими нормативно-правовыми актами руководствоваться. Процессуальной особенностью данной меры государственного принуждения является то, что срок и порядок уголовно-процессуального задержания определяется УПК РФ, а условия административного задержания, его основания, порядок и сроки закреплены в КоАП РФ.
В каждом случае задержания сотрудник полиции обязан: 1) назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения; 2) разъяснить гражданину причину и основания применения меры принуждения, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина; 3) разъяснить лицу, подвергнутому задержанию, его право на юридическую помощь, право на услуги переводчика, право на уведомление близких родственников или близких лиц о факте его задержания, право на отказ от дачи объяснения.
В соответствии с ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О полиции» срок задержания исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. При этом срок административного задержания исчисляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Законодательство об административных правонарушениях предусматривает, что срок административного задержания не должен превышать три часа, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 ст. 27.5 КоАП РФ, предусматривающих срок административного задержания до 48 часов. При этом судебной практикой установлено, что административное задержание на срок не более 48 часов может применяться лишь в случае, если имеются достаточные основания считать его необходимым и соразмерным для обеспечения производ-
9 См.: Барашев В. В. Институт административного принуждения : соотношение материального и процессуального права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2007. С. 6.
ства по конкретному делу об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено наказание в виде административного ареста, а последующее прекращение производства по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием события административного правонарушения или с отсутствием состава административного правонарушения не может служить основанием для отказа в обжаловании незаконного применения административного задержания как принудительной меры обеспечения производства по данному делу10.
Следует согласиться с В. В. Барашевым о необходимости внесения изменения в ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ и изложения ее в следующей редакции: «Административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы доставленного физического лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, может быть применено в исключительных случаях для выяснения обстоятельств административного правонарушения, составления протокола об административном правонарушении, рассмотрения дела об административном правонарушении, а также для исполнения постановления по делу об административном правонарушении при невозможности выполнения вышеуказанных действий на месте выявления административного право-нарушения»11.
Осмотр и досмотр являются наиболее спорными видами государственного принуждения, близкие по названию, но отличающиеся по процедуре их осуществления. Поскольку основными субъектами проведения досмотров являются сотрудники полиции, то логично рассмотреть данные меры государственного принуждения с точки зрения федерального закона, регулирующего их деятельность.
Федеральный закон «О полиции» устанавливает права сотрудников полиции, среди которых право на проведение осмотра. Полицейский вправе проводить личный осмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе на территории сооружений, на участки местности либо в общественные места, где проводятся такие мероприятия (п. 18 ч. 1 ст. 13). Вместе с тем данным законом закреплено право сотрудника полиции осуществлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан (п. 16 ч. 1 ст. 13). При этом законодатель четко не установил основания и процедуру проведения осмотра, что влечет достаточно широкое толкование данного действия сотрудниками полиции.
В соответствии со ст. 27.7 КоАП РФ личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, представляет собой обследование вещей, проводимое без нарушения их конструктивной целостности, осуществляемое
10 По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова : постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. №9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 4.
11 Барашев В. В. Институт административного принуждения : соотношение материального и процессуального права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2007. С. 7.
в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Представляется целесообразным закрепление в ч. 1 ст. 27.7 КоАП РФ не только целей, но и оснований применения личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице.
Несмотря на отсутствие данного обстоятельства, законодательство об административных правонарушениях дает вполне конкретный перечень основных положений, соблюдения которых имеет право требовать любой гражданин при проведении в отношении его личного досмотра. Во-первых, досмотр не подразумевает нарушение конструктивной целостности вещей. Во-вторых, личный досмотр производится лицом одного пола с лицом, которого досматривают. В-третьих, при проведении личного досмотра должны присутствовать двое понятых того же пола. В-четвертых, о личном досмотре составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе о доставлении или в протоколе об административном задержании.
От личного досмотра (ст. 27.7 КоАП РФ) следует отличать наружный досмотр (п. 266 Устава ППСП). Необходимо отметить, что в ведомственном нормативно-правовом акте - Уставе патрульно-постовой службы полиции, утвержденном приказом МВД России от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции»12, содержится понятие «наружный досмотр». Наружный досмотр одежды, вещей лица, задержанного и доставляемого в полицию, является предупредительной мерой, направленной на обеспечение личной безопасности полицейского и преследующей цель изъятия у задержанного оружия и иных предметов, которые могут быть использованы им для нападения на сотрудников полиции13. При этом не регламентированы основания, порядок и процессуальное оформление процедуры наружного осмотра.
Таким образом, осмотр, наружный досмотр и личный досмотр разные меры принуждения, не имеющие практически ничего общего. Осмотр представляет скорее профилактическое действие (например, профилактика правонарушений в местах массовых скоплений граждан во время различных мероприятий). Наружный досмотр является предупредительной мерой, направленной на обеспечение личной безопасности полицейского14. Личный досмотр является мерой обеспечения по делу об административном правонарушении и подразумевает более серьезные основания и другие мотивы проведения процедуры.
Отсутствие должного нормативно-правового регулирования порядка проведения осмотра и наружного досмотра является пробелом в нашем законодательстве. В связи с этим считаем целесообразным закрепить в Федеральном
12 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 27.
13 См.: Десятова О. В. Особенности действий патрульно-постовых нарядов при проведении в отношении правонарушителей наружного досмотра и их доставлении в подразделение территориального органа МВД России // Вестник Тюменского ин-та повышения квалификации сотрудников МВД России. 2015. № 2 (5). С. 32.
14 См.: Безгачев Ф. В., Крупин В. А. Актуальные проблемы проведения личного и наружного досмотра сотрудниками органов внутренних дел // NOVAUM.RU. 2017. № 10. С. 206.
законе «О полиции» такую меру государственного принуждения, как наружный досмотр. Кроме того, основания и порядок его осуществления необходимо установить в КоАП РФ, а также в Уставе патрульно-постовой службы полиВоронежский государственный аграрный университет
имени императора Петра I Уткин Д. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права
Voronezh State Agrarian University named after Emperor Peter the Great Utkin D. V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Constitutional and Administrative Law Department
E-mail: [email protected]
