CC BY
370
УДК 342.924
Е.В. Елфимова
А.В. Коркин
ОСОБЕННОСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ ПРИ ПРИМЕНЕНИИ СОТРУДНИКАМИ ПОЛИЦИИ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
На примере правового регулирования отдельных мер административного принуждения, правом применения которых наделены сотрудники полиции, выявлены противоречия в обеспечении законности в деятельности полиции. Обосновывается вывод о наличии в подзаконных нормативных правовых актах мер административного принуждения, не предусмотренных федеральным законодательством, что не способствует соблюдению прав и свобод человека.
Ключевые слова: полиция, административное принуждение, законность, права полиции.
Человек, его права и свободы являются выс- беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья. Территориальные органы МВД России и их должностные лица ежедневно в ходе административной деятельности принимают большое количество правовых актов управления, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций, законность таких актов нередко становится предметом административного или судебного обжалования.
Нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП РФ), изложенные в его ст. 1.6 «Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением», служат правовой основой обеспечения законности при применении сотрудниками полиции мер административного принуждения в связи с совершенным административным правонарушением для привлечения виновного к административной ответственности. В свою оче-
шей ценностью. Их признание, соблюдение и защита - одна из основных обязанностей государства. Административная правоприменительная деятельность полиции осуществляется методами убеждения и принуждения с обязательным соблюдением законности.
В настоящее время, после вступления в силу нового законодательства о деятельности полиции, последняя, как основной правоохранительный орган нашей страны, имеет богатый арсенал властных полномочий, в том числе и по применению мер административного принуждения и привлечению к административной ответственности, что позволяет своевременно и оперативно пресекать любые преступления и административные правонарушения, оказывать первую помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также гражданам, находящимся в
Елфимова Елена Владимировна, кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России
e-mail: [email protected]
Коркин Андрей Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России e-mail: [email protected] © Елфимова Е.В., 2016 © Коркин А.В., 2016 Статья получена: 01.04.2016
редь, названная статья КоАП РФ направлена на реализацию одного из принципов правового демократического государства - принципа законности, закрепленного в ст. 15 Конституции России. Согласно ч. 2 названной статьи, «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Эти же конституционные нормы распространяются и на любую другую деятельность сотрудников полиции, в том числе и по применению любых мер административного принуждения, а не только мер, связанных с при-влечением к административной ответственности. Для ситуаций применения сотрудниками полиции мер административного принуждения не в связи с совершением административного правонарушения рассматриваемый принцип закреплен в ст. 6 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее - Закон о полиции). Таким образом, одной из особенностей обеспечения законности при применении сотрудниками полиции мер административного принуждения является то, что, как и в любой сфере правоприменительной деятельности, здесь правовой основой являются нормы Конституции нашей страны, которые в дальнейшем развиваются и конкретизируются в отраслевом, а в нашем случае - в административном законодательстве.
В литературе по общей теории права законность понимается как «строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами права существующих в стране законов и основанных на них подзаконных нормативных актов. Ключевым словом здесь выступает соблюдение. Именно в нем изначальный смысл и суть рассматриваемого явления в любой его интерпретации. Нет соблюдения - нет и законности» [1].
В литературе по административному праву законность традиционно рассматривается как один из принципов государственного управления. И так же, как и в теории права, понимается как принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права государством, его органами, общественными и иными организациями, должностными лицами, гражданами, т.е. всеми без исключения участниками общественных отношений [2, с.386].
Еще одной особенностью обеспечения законности в рассматриваемой сфере является то, что широта дискреционных полномочий, которыми наделён сотрудник полиции при применении мер административного принуждения, обуславливает наличие простора для административного усмотрения при правовой оценке его действий, что не всегда способствует единообразию правоприменительной прак-
тики и обеспечению прав и свобод лиц, втянутых в «орбиту» полицейской деятельности.
Обеспечение законности при применении мер административного принуждения сотрудниками полиции предполагает не только строгое и неукоснительное соблюдение требований нормативных правовых актов самим сотрудником, применяющим меры, но и немедленное пресечение любых, ставших известными сотруднику фактов нарушений требований законодательства со стороны других сотрудников полиции, должностных лиц и граждан.
Поскольку в ходе повседневной служебной деятельности могут складываться ситуации, когда при ограничении прав граждан возникает (или может возникнуть) конфликт интересов или обращение в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, надлежит помнить, что соблюдение законности при применении мер административного принуждения - это не только скрупулёзное выполнение требований нормативных правовых актов, регламентирующих служебную деятельность конкретного сотрудника, но и обязанности любого сотрудника полиции:
- уведомлять представителя нанимателя (работодателя) обо всех ставших сотруднику известных фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений [3, п. 14 ст. 12];
- сообщать непосредственному руководителю (начальнику) о возникновении личной заинтересованно сти, которая может приве сти к возникновению конфликта интересов при выполнении служебных обязанностей, и принимать меры по предотвращению такого конфликта [4, ч. 2 ст. 11; 3, п. 13 ст. 12];
- предотвращать и (или) пресекать преступления, административные правонарушения, кем бы они ни совершались (п. 1 ч. 2 ст. 27 Закона о полиции).
Способами обеспечения законности при применении сотрудниками полиции мер административного принуждения являются:
1) государственный и общественный контроль;
2) прокурорский и административный надзор;
3) обжалование и оспаривание действий и решений сотрудников полиции по применению конкретных мер.
Эти способы традиционны для любой сферы правоприменительной деятельности и подробно описаны в общетеоретической и отраслевой юридической литературе, поэтому раскрывать их в настоящей статье нецелесообразно, но необходимо отметить следующее.
Состояние законности при применении сотрудниками полиции мер административного принуждения (учитываются только меры административного принуждения при осуществлении
производства по делам об административных правонарушениях) отнесено к основным показателям ведомственной статистической оценки результатов деятельности подразделений территориальных органов МВД России. При этом из системы оценки деятельности органов внутренних дел исключены количественные показатели, устранена так называемая «палочная система» оценки в этой сфере. В соответствии с утвержденными критериями оценки [5] эффективность деятельности территориального органа МВД России по линии исполнения административного законодательства характеризуется снижением количества отмененных по протестам или обжалованию постановлений по делам об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в расчете на 10 тысяч вынесенных должностными лицами органов внутренних дел, без учета административной практики ГИБДД (учитываются только меры административного принуждения при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях). Критерии для оценки эффективности деятельности по применению иных мер административного принуждения, не в связи с производством по делам об административных правонарушениях, нормативно не утверждены, что делает невозможным оценку результатов деятельности сотрудников полиции территориальных органов МВД России по применению мер административного принуждения не связанных с осуществлением производства по делам об административных правонарушениях, что не способствует укреплению законности в этой сфере.
Следуетпомнить, что определённые затруднения в ходе обеспечения законности при применении мер административного принуждения сотрудниками полиции вызывают противоречия в правовом регулировании этихмер. Вчастности, меры административного принуждения (как и другие случаи ограничения прав и установления обязанностей граждан), должны предусматриваться только федеральным законом (или нормативными правовыми актами, имеющими более высокую, чем федеральный закон, юридическую силу) и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересовдругихлиц,обеспеченияобороныстраны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). В то же время для мер административного принуждения характерно то, что они могут содержаться и в подзаконных, в том числе и ведомственных, нормативных правовых актах. Юридически такие акты должны лишь конкретизировать, т.е. создавать механизм реализации мер, предусмотренных федеральным законом, а фактически такие подзаконные нормативные правовые акты не-редко устанавли-
вают самостоятельные меры административного принуждения либо произвольно расширяют меры, установленные законодателем.
Например, к таким мерам необходимо отнести некоторые случаи ограничения гарантированного Конституцией нашей страны (ч. 1 ст. 27) права граждан на свободу передвижения по территории Российской Федерации. И речь здесь идет не об оцеплении (блокировании) участков местности, при котором может быть ограничено или запрещено движение транспорта и пешеходов (ст. 16 Закона о полиции), а о ситуациях остановки транспортных средств сотрудниками полиции при наличии оснований, определенных Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации, исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения (далее - АР ОБДД). Вместе с тем, Закон о полиции предоставляет право останавливать транспортные средства не всем сотрудникам полиции, а только тем из них, кто на это «специально уполномочен» (ч. 2 ст. 13 Закона о полиции). В настоящее время таковыми лицами являются сотрудники Госавтоинспекции, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях в области дорожного движения, а также участковые уполномоченные полиции (п.4 АР ОБДД) Для указанных категорий сотрудников вышеназванный пункт АР ОБДД, конкретизируя право полиции останавливать транспортные средства (п. 20 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции), называет десять оснований к остановке. При этом предпоследнее из них сформулировано как «проведение на основании распорядительных актов руководителей органов внутренних дел, органов управления Госавтоинспекции специальных мероприятий, связанных с проверкой в соответствии с целями соответствующих специальных мероприятий транспортных средств, перемещающихся в них лиц и перевозимых грузов». Конечно, такая формулировка не совсем доступна для понимания граждан, не знакомых с юридической терминологией и спецификой полицейской деятельности. Хотя многие граждане и каждый сотрудник полиции интуитивно догадываются, что речь здесь идёт о различных оперативно-профилактических мероприятиях, проводимых Госавтоинспекцией практически повседневно. Но зачастую такие мероприятия напрямую не связаны с обеспечением безопасности дорожного движения, а имеют целью, например, выявление водителей, имеющих неуплаченные административные штрафы или розыск похищенных и угнанных транспортных средств. При этом осно-
вания и порядок проведения оперативно-профилактических мероприятий не урегулирован нормами федеральных законов. Так, ни в Законе о полиции, не в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» терминов «специальные» или «оперативно-профилактические мероприятия» не содержится. Базовый ведомственный правовой акт, в соответствии с которым органы внутренних дел организуют и проводят подобные мероприятия, использует термин не «мероприятие», а «оперативно-профилактическая операция», под которой понимается «совокупность оперативно-розыскных, контрольно-надзорных, предупредительно-профилактических и иных мероприятий, осуществляемых органами внутренних дел (при необходимости совместно с другими федеральными органами исполнительной власти) в соответствии с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации в масштабах страны, одного или нескольких субъектов Российской Федерации по единому замыслу для достижения конкретной цели» [6, п. 2]. В других ведомственных нормативных правовых актах МВД России в исследуемом словосочетании опять же используется понятие «мероприятие», а не «операция», что еще более запутывает ситуацию [7, п. 25; 8, п. 3.4 и др.]. Такая неопределённость правового регулирования, конечно, не может быть положена в основу ограничения прав граждан, поэтому до внесения изменений в Закон о полиции, в части наделения полиции правом останавливать транспортные средства при проведении оперативно-профилактических мероприятий (операций), применять анализируемое основание остановки транспортных средств следует с осторожностью, стремясь не доводить ситуацию до возможного судебного оспаривания действий сотрудника полиции.
Остальные же сотрудники полиции, которых АР ОБДД не уполномочивает осуществлять контроль и надзор за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, также имеют право останавливать транспортные средства, но здесь остановка уже является способом выполнения обязанности сотрудника полиции по пресечение правонарушения. Такая обязанность дважды закреплена Законом о полиции (п. 2 ч. 1 ст. 12 и п. 2 ч. 2 ст. 27). В качестве правового основания здесь, помимо названных норм, выступает уже не право полиции останавливать транспортные средства (п. 20 ч. 1 ст. 13), а право требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий (п. 1 ч. 1 ст. 13 и п. 1 ч. 3 ст. 28). Причиной остановки транспортного средства в этой ситуации является правонарушение, совер-
шаемое водителем, пассажирами транспортного средства или достаточные данные полагать, что непосредственно само транспортное средство или перевозимый груз являются орудием или предметом правонарушения, для пресечения чего и осуществляется остановка транспортного средства.
Еще одним дискуссионным основанием к остановке транспортных средств, названным в п. 63 АР ОБДД, является «проверка документов на право пользования и управления транспортным средством, документов на транспортное средство и перевозимый груз, а также документов, удостоверяющих личность водителя и пассажиров (только на стационарных постах ДПС)». Странность этого основания заключается в том, что у пассажира транспортного средства, в отличие от водителя, нет установленной обязанности иметь при себе документы, удостоверяющие личность, всякий раз, когда он является пассажиром. То есть требование сотрудника полиции в этой ситуации будет не выполнено не по вине гражданина. Тем более, если отсутствуют основания для проверки сотрудником полиции документов, удостоверяющих личность граждан (п. 2 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции), то такое требование сотрудника полиции не будет иметь законных оснований и причин.
В приведенных примерах видно, что правовые основания применения сотрудниками полиции мер административного принуждения, содержащиеся в законах и в подзаконных нормативных правых актах, бывают не согласованы между собой, что затрудняет правоприменение и не способствует обеспечению законности.
Отсутствие единообразия терминологии характерно не только для подзаконных нормативных правовых актов, но и для текста федеральных кодексов и законов. Так, согласно Закону о полиции, сотрудник полиции имеет право применять физическую силу «для доставления ... лиц, совершивших преступления и административные правонарушения, и задержания этих лиц» (п. 2 ч. 1 ст. 20). А чуть раньше в этом же законе перечисляются 13 категорий лиц, которых полиция имеет право задерживать (и соответственно доставлять) (ч. 2 ст. 14). И лица, совершившие преступления и административные правонарушения, конечно же, относятся к таковым, но ими этот перечень далеко не исчерпывается. Возникает вопрос: имеет ли право сотрудник полиции применять физическую силу для задержания и доставления иных лиц, не относящихся к лицам, совершившим преступления и административные правонарушения, но названным в качестве лиц, задерживаемых полицией? Очевидно, да, но напрямую законом это не закреплено.
Также в Законе о полиции необходимость пре-
сечения преступления и административного правонарушения одновременно является основанием применения и физической силы (п. 1 ч. 1 ст. 20) и специальных средств (п. 2 ч. 1 ст. 21). При этом в первом случае указанные деяния названы во множественном числе и через союз «и», а во втором
- в единственном числе и через союз «или». Означает ли это, что основанием применения физической силы является одновременно имеющаяся в деянии лица совокупность составов нескольких административных правонарушений и преступлений? Очевидно, что нет, но напрямую законом это опять-таки не названо.
Не способствует обеспечению законности в рассматриваемой сфере и наличие в подзаконных ведомственных нормативных правовых актах МВД России мер административного принуждения, не предусмотренных федеральным законом. Так, Устав патрульно-постовой службы полиции (п. 266) предусматривает наружный досмотр лиц, которые задерживаются и доставляются сотрудниками полиции в органы внутренних дел по подозрению в совершении преступления. Такой досмотр проводится для обеспечения личной безопасности сотрудников полиции, которые осуществляют задержание и доставление подозреваемых, немедленно после фактического задержания лица или в более удобный момент, когда можно получить помощь от других сотрудников полиции или граждан. Обнаруженное оружие и другие предметы, которые могут быть использованы для оказания сопротивления, нападения на наряд или побега, немедленно изымаются. Конечно, важность обеспечения личной безопасности сотрудника полиции трудно переоценить, безусловно, наружный досмотр задерживаемых лиц необходим и целесообразен, но предусматриваться он должен федеральным законом, а не приказом МВД России. В настоящее время право полиции осуществлять досмотр упомянуто в Законе о полиции трижды, и всякий раз это отсылочные нормы о дальнейших правовых основаниях реализации данного права. Во-первых, это п. 16 ч. 2 ст. 13 Закона о полиции, где упоминается досмотр как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемый в порядке статей 27.7, 27.9 КоАП РФ, и досмотр на транспорте в порядке Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N° 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (ст. 12.2). Во-вторых, в п. 25 ч. 2 ст. 13 Закона о полиции - досмотр и (или) осмотр граждан для обеспечения соблюдения пропускного и внутриоб-ъектового режимов на охраняемых полицией объектах. И, в-третьих, в ч. 6 ст. 14 Закона о полиции
- досмотр задержанных лиц, находящихся при них вещей и документов и их транспортных средств,
осуществляемый в порядке КоАП РФ, если иной порядок не установлен федеральным законом. Кроме того, в Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (ч. 3 ст. 48) закреплено право должностных лиц органов внутренних дел производить досмотр граждан, почтовых и багажных отправлений, транспортных средств и перевозимых грузов при наличии достаточных оснований полагать, что осуществляются незаконные хранение, перевозка или пересылка наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Цели, процедура и документальное оформление этого досмотра названным законом не определены. И еще один досмотр, но уже только граждан, подвергнутых административному аресту, предусмотрен Федеральным законом от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О по-рядке отбывания административного ареста» (ст. 6). Нигде более в федеральных законах, регламентирующих применение мер административного принуждения сотрудниками полиции, досмотр не встречается. Тем не менее, ведомственные нормативные правовые акты не только МВД России, но и других федеральных органов исполнительной власти устанавливает меры административного принуждения, не предусмотренные федеральными законами. Так, в Инструкции об организации взаимодействия органов здравоохранения и органов внутренних дел Российской Федерации по предупреждению общественно опасных действий лиц, страдающих психическими расстройствами (п. 1.7) закреплена обязанность сотрудников милиции («милиции» -так в тексте - прим. авт.) совместно с медицинскими работниками в обязательном порядке производить личный досмотр больного с целью изъятия предметов, которые могут быть использованы им в качестве орудий нападения, что имеет место быть при недобровольной госпитализации психически больного, представляющего непосредственную опасность для себя или окружающих.
Таким образом, не требует дополнительной аргументации утверждение, что даже в настоящее время, спустя почти 25 лет после вступления в силу Конституции, далеко не все подзаконные нормативные правовые акты приведены в соответствие с её требованиями и ограничение (а применительно к приведенным примерам уместно даже говорить о нарушении) прав и свобод граждан продолжает осуществляться не на основе принципа законности, а на основе целесообразности и административного усмотрения, что недопустимо в правовом, демократическом государстве.
Обеспечение законности предполагает и соблюдение прав лиц, в отношении которых применяются меры административного принуждения
и, прежде всего, права на получение квалифицированной юридической помощи, которое гарантировано Конституцией (ст. 48), а для целей реализации административной ответственности конкретизировано в КоАП РФ (ст. 25.5). Верховный Суд Российской Федерации по данному поводу неоднократно указывал, что, поскольку КоАП РФ не регулирует вопрос о том, каким образом должны быть оформлены полномочия защитника на участие в деле об административном правонарушении, данный вопрос может быть решен применительно к положениям частей 2 и 6 статьи 53 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в которых закреплен порядок оформления полномочий представителя.
При этом если лицо, привлекаемое к административной ответственности, либо потерпевший в соответствии с частью 2 статьи 24.4 КоАП РФ в судебном заседании заявит ходатайство о привлечении защитника или представителя к участию в деле об административном правонарушении, то такой защитник или представитель должен быть допущен к участию в деле об административном правонарушении без представления соответствующей доверенности. В то же время право представителя на подписание и подачу жалоб на постановление по делу об административном правонарушении, на решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, на отказ от таких жалоб, на получение взысканных расходов, понесенных в связи с рассмотрением дела об административном правонарушении, на получение изъятых и возвращаемых орудий совершения и (или) предметов административного правонарушения должно быть специально оговорено в доверенности [9, п. 8]. То есть, в зависимости от содержания конкретных полномочий защитника или представителя на его участие в деле об административном правонарушении либо не требуется доверенность, либо таковая требуется с указанием конкретных полномочий, которыми указанных лиц наделяет доверитель. В обоснование такой зависимости высшими судебными инстанциями нашей страны указано, что данные положения направлены на создание надлежащего процессуального механизма защиты прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя [10; 11]. Таким образом, хотя формально обеспечение законности и предполагает соблюдение именно законов, при применении мер административного принуждения неизбежно надлежит учитывать и правовые позиции высших судов, которые фактически имеют прецедентный характер и становятся обязательны-
ми для выполнения сотрудниками полиции.
Вызывает недоумение наличие мер административного принуждения, применяемых сотрудниками полиции, но не нашедших своего закрепления в законах. Так, уже упоминавшиеся оперативно-профилактические мероприятия, проводимые постоянно практически в любом территориальном органе МВД России, в настоящее время осуществляются в соответствии с ведомственным приказом МВД России, который не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликован [6]. Несмотря на то, что такие акты «не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров» [12, п. 10]. Тем не менее, практика применения подобных актов, содержащих меры административного принуждения, не то что достаточно распространена, но продолжает встречаться в полицейской деятельности, несмотря на ее явную недопустимость с позиции обеспечения законности.
В соответствии Законом о полиции (ст. 52) «надзор за исполнением полицией законов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством». Прокуратура осуществляет свою деятельность на основании Конституции (ст. 129) и специального федерального закона (далее - Закон о прокуратуре).
Формами прокурорского реагирования на нарушение законности в рассматриваемой сфере, указанными в Законе о прокуратуре, являются: протест на противоречащий закону правовой акт (ст. 23), представление об устранении нарушений закона (ст. 24), постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25) и предостережение о недопустимости нарушений закона (ст. 25.1). В дополнение к Закону о прокуратуре в части прокурорского надзора за привлечением к административной ответственности действуют еще и соответствующие методические рекомендации [13], в разделе 3 которых приведены порядка 25 типичных нарушения законодательства об административных правонарушений, многие из которых допускаются и в деятельности полиции. В соответствии с разделом 5 указанных методических рекомендаций «вопросы, выясняемые в процессе проведения проверки, должны основываться на требованиях КоАП РФ и иного законодательства об административных
правонарушениях». Исходя из анализа обстоятельств, выяснению которых прокурорам предписано уделять внимание в ходе таких проверок, можно утверждать, что сотрудникам полиции во избежание возможности принятия мер прокурорского реагирования следует обращать внимание на следующие критерии соответствия применения мер административного принуждения требованиям законности: во-первых, это основания применения меры административного принуждения; во-вторых - условия применения; в-третьих - цель; в-четвертых - субъекты, т.е. кто из должностных лиц полиции и в отношении каких граждан уполномочен применять конкретную меру административного принуждения, а иногда и в чьем присутствии; в-пятых - порядок применения, в том числе необходимость разъяснения перед началом применения меры административного принуждения участникам прав и обязанностей, обусловленных содержанием конкретной меры, а также необходимость действовать еще и в соответствии с требованиями Закона о полиции (п. 2 ч. 4 ст. 5), где закреплена обязанность сотрудника полиции разъяснить гражданину причину и основания применения мер, ограничивающих его права и свободы, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина, и не забыв, что в порядке применения многих мер административного принуждения можно выделить этапы действий «до», «во время» и «после»; в-шестых - сроки применения; в-седьмых - соблюсти формальные и содержательные требования к документу, которым оформляется факт применения меры; и наконец, в-седьмых - уяснить для себя сущность, т.е. раскрыть содержание понятия применяемой меры административного принуждения, которое не всегда, а чаще скорее не содержится в законодательстве о применении мер административного принуждения сотрудниками полиции. Конечно, желательно, чтобы указанные критерии были нормативно закреплены для всех мер административного принуждения, но это еще предстоит сделать и в настоящее время не в полной мере производится даже в специальной литературе, посвященной рассматриваемой теме.
Соблюдение высказанных рекомендаций не только позволит обеспечить законность, но и снизит вероятность принятия мер прокурорского реагирования, а также административного обжалования и судебного оспаривания действий сотрудников полиции по применению мер административного принуждения.
В настоящее время административное обжалование применения сотрудниками полиции мер административного принуждения осуществляется
в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», порядок рассмотрения поступивших в территориальные органы МВД России жалоб урегулирован еще и ведомственной инструкцией.
Судебное оспаривание применения сотрудникам и полиции мер административного принуждения осуществляется в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (далее - КАС РФ), которая называется «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». С учетом данных Верховным Судом России разъяснений [16, абз. 6 п. 7] в порядке главы 22 КАС РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании «решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу, которыми являются и протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам главы 22 КАС РФ. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось». По смыслу пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ оспариваемое действие (бездействие) должностного лица полиции может быть признано незаконным при наличии одновременно двух условий: оно не соответствует закону и нарушает права и свободы заявителя. При этом, если какие-либо действия сотрудника полиции по применению мер ад-
министративного принуждения или составлению процессуального документа не предусмотрены каким-либо законом, это не является достаточным основанием считать действия сотрудника полиции противоречащим требованиям закона [15].
Из приведенных примеров следует, что соблюдение законности в полицейской деятельности может войти в противоречие с требованиями служебной дисциплины, под которой понимается соблюдение установленных законодательством, присягой сотрудника, дисциплинарным уставом органов внутренних дел, контрактом, приказами и распоряжениями министра внутренних дел, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав (ч. 1 ст. 47 Закона о полиции). В случае возникновения таких противоречий между приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) и требованиями Конституции, законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации сотруднику полиции, осуществляющему применение мер административного принуждения, следует руководствоваться нормативными правовыми акта-
ми более высокой юридической силы.
Таким образом, определённые затруднения в обеспечении законности при применении мер административного принуждения сотрудниками полиции вызывают противоречия в правовом регулировании рассматриваемых мер. Меры административного принуждения должны предусматриваться только федеральным законом. В то же время для мер административного принуждения характерно то, что в настоящее время они содержатся и в подзаконных, в том числе и ведомственных нормативных правовых актах. Такие акты нередко устанавливают самостоятельные меры административного принуждения либо произвольно расширяют меры, установленные законодателем. Не способствует обеспечению законности в указанной сфере и отсутствие единообразия терминологии.
Обязанность каждого сотрудник полиции не просто выполнять свои служебные обязанности, а делать это добросовестно, на высоком профессиональном уровне (п. 7 ч. 11 ст. 13 Закона о полиции), что невозможно без обеспечения законности во всех сферах и направлениях полицейской служебной деятельности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. 512 с.
2. Административное право: учебник / под общ. ред. А.И. Каплунова. М.: ДГСК МВД России, 2011. 536 с.
3. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
5. Приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации».
6. Инструкция об организации проведения комплексных оперативно-профилактических операций в системе МВД России (утверждена приказом МВД России от 13 августа 2002 г. № 772 «О совершенствовании организации проведения комплексных оперативно-профилактических операций в системе МВД России»).
7. Административный регламент исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций, а также за соблюдением гражданами и организациями законодательства Российской Федерации в области оборота оружия (утвержден приказом МВД России от 29 июня 2012 г. № 646).
8. Наставление по организации контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью (утверждено приказом МВД России от 31 декабря 1999 г. № 1105 «О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью».).
9. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
10. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2016 г. № 91-О.
11. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2016 г. № 29-АД16-7.
12. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
13. Письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 февраля 2004 г. № 36-12-2004 «О Методических рекомендациях по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях».
14. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».
15. Апелляционное определение Пермского краевого суда от 11 ноября 2015 г. по делу № 33-11999/2015. Требование: Об оспаривании действий инспектора дорожно-постовой службы по вынесению требования об устранении неисправности транспортного средства. Обстоятельства: Заявитель указывает, что вынесенное инспектором дорожно-постовой службы требование об устранении неисправности транспортного средства как процессуальный документ не предусмотрено действующим законодательством.
ИЗДАНИЯ КАЗАНСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ
Вышел второй номер электронного научно-теоретического журнала «Ученые записки Казанского юридического института МВД России». Адрес веб-сайта: URL: www.uzkui.ru
На страницах журнала опубликованы статьи преподавателей, ученых из Казанского юридического института МВД России и других образовательных организаций. Кроме того, в журнале размещены материалы выступлений участников всероссийского круглого стола «От повторности правонарушений к множественности преступлений» (7 октября 2016 года), посвященного 85-летию В.П. Малкова.
