CC BY
1551
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
УДК 342.9 №4 (И)/2016, с. 8-20
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ: ПОНЯТИЕ, МЕСТО И ФОРМЫ ВЫРАЖЕНИЯ
Владимир Иванович Майоров
доктор юридических наук, профессор,
Тюменский государственный университет, г.Тюмень, Российская Федерация E-mail: [email protected]
Андрей Владимирович Коркин
кандидат юридических наук, доцент,
Уральский юридический институт МВД России, г. Екатеринбург, Российская Федерация E-mail: [email protected]
В статье раскрыто содержание государственно-правового принуждения и правового института административного принуждения, сформулированы понятия правового института административного принуждения и меры административного принуждения, определены признаки и юридическая природа административного принуждения, раскрыты некоторые особенности применения мер административного принуждения сотрудниками полиции.
Ключевые слова: государственное принуждение, меры административного принуждения, полиция.
ADMINISTRATIVE COERCION: CONCEPT, PLACE AND FORMS OF EXPRESSION
Vladimir Mayorov
Doctor of Law, Professor, Tyumen State University, Tyumen, Russian Federation
E-mail: [email protected]
Andrey Korkin
Candidate of Law, Associate Professor, Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs ofRussia,
Ekaterinburg, Russian Federation E-mail: [email protected]
In article the content of state and legal coercion and legal institute of administrative coercion is revealed, concepts «legal institute of administrative coercion» and «measures of administrative coercion» are formulated, characteristics and the legal nature of administrative coercion are defined, some features of application of administrative coercion measures by the police officers are revealed.
Keywords: state coercion, measures of administrative coercion, police.
Конституция Российской Федерации (далее - Конституция) закрепляет, что права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются
правосудием1. Эти конституционные положения основаны на международных договорах, которые являются составной частью
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). -http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 01.06.2016). - Ст. 2,18.
правовой системы Российской Федерации2 и ставят в качестве важнейшей задачи государства и общества содействие уважению основных прав и свобод человека и обеспечение их путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления.
Нормы Конституции и международных договоров нуждаются в дальнейшей конкретизации и обеспечении со стороны других отраслей законодательства, что реализуется, в частности, принятием и действием норм административного права. Сейчас, как и четверть века назад, когда впервые об этом было заявлено, актуальным остается мнение профессора В.А. Юсупова о том, что в современный период развитие административного права требует коренного переосмысления многих его положений, на первый план должны быть выдвинуты такие проблемы, как механизм обеспечения прав, свобод и достоинств личности [36, с. 159].
Наиболее часто права и свободы граждан ограничиваются или даже ущемляются со стороны исполнительных органов власти, поскольку необходимость вступать в правоотношения с ними возникает куда чаще, чем с иными государственными органами. В связи с этим наибольшую значимость на сегодняшний день приобретает исследование проблем содержания правового института административного принуждения.
Очевидно, что административное право демократического государства формируется, в том числе и для общественного контроля за деятельностью государственных органов с целью надлежащего соблюдения ими прав, свобод и законных интересов граждан. Не вызывает возражений и то, что даже во многом реформированное сегодня административное право является результатом деятельности самой государственной администрации. В связи с этим в настоящей статье уделено внимание применению мер административного принуждения с позиций эффективной защиты и соблюдения прав и свобод лиц, в отношении которых эти меры применяются.
Анализ правоприменительной практики показывает, что применение мер административного принуждения должностными лицами государственных органов исполнительной власти, а в особенности сотрудниками полиции, зачастую происходит с произвольным и расширительным толкованием своих полномочий по предупреждению правонарушений, поддержанию общественного
2 Конституция Российской Федерации...- Ст. 15.
порядка и борьбе с преступностью. В настоящей статье раскрыто содержание государственно-правового принуждения и правового института административного принуждения, сформулировано его понятие, определены признаки и юридическая природа.
Исследовательский интерес к проблемам принудительных средств воздействия государства на общественные отношения вообще и проблемам административного принуждения в частности, а также, развитие правовых институтов ответственности в административном, налоговом, бюджетном и процессуальном законодательстве обусловлены целым рядом причин. Основными из которых, как и в других сферах правового регулирования, являются экономические, политические и правовые.
Изменение российского законодательства о принудительной деятельности государственных органов происходит сегодня быстрее, чем когда бы то ни было. Однако этот процесс сопровождают многочисленные противоречия:
1) нормативные установления одних актов бывают противоречащими другим актам;
2) формулировки, содержащиеся в законодательстве, часто оказываются нечеткими и некорректными;
3) принимается и действует множество ведомственных, подзаконных актов (инструкций, положений и т. д.), изданных зачастую без надлежащей юридической подготовки. В таком огромном числе правовых актов трудно разобраться не то что конкретному правоприменителю, но и юристу, занимающемуся научными исследованиями проблем государственного принуждения.
Все перечисленное затрудняет процесс реализации законодательства о принудительных средствах воздействия государства на общественные отношения, при этом с главными трудностями сталкиваются практические работники указанной сферы.
Несмотря на развитие законодательства и науки до сих пор не выработаны единые устоявшиеся подходы к пониманию и сущности принудительных средств воздействия государства на общественные отношения.
Знакомясь с проблемами правового принуждения в общетеоретической и отраслевой литературе, нельзя не обратить внимание на следующие встречающиеся точки зрения:
во-первых, многие авторы, обращающиеся в той или иной мере к проблемам принуждения, рассматривают его наряду с убеждением в качестве метода государственного
управления [8, с 50, 63; 12, с. 8; 19, с. 25, 26; 20, с. 5; 27];
во-вторых, встречается рассмотрение принуждения, государственного принуждения и принуждения правового как явлений относительно самостоятельных, но все же связанных друг с другом более сложными отношениями, чем прямая обусловленность [23, с. 9; 32, с. 90];
в-третьих, в последнее время встречается понимание государственного принуждения в широком и узком смысле. В широком смысле государственное принуждение рассматривается как метод государственного руководства обществом, а в узком смысле представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц, выражающуюся в применении к субъектам мер принуждения, установленных нормами права [26, с. 45-46].
Некоторые исследователи обоснованно обращают внимание на разное содержание понятий «правовое принуждение» и «государственное принуждение», в частности, А.И. Козулин считает: «Понятие государственного принуждения отражает одно из проявлений активной роли государства в жизни общества. Понятие правового принуждения подчеркивает активную роль права по отношению к государственным органам, осуществляющим принудительное воздействие» [23, с. 2].
Представляется верным, что именно право играет ведущую роль в деятельности государства и его органов, но в настоящее время не вся государственная деятельность (в том числе и принудительная) в полной мере опосредована правом и соответствует его духу и принципам. В некоторых случаях государственная деятельность отрывается от права и не имеет правового содержания, правовой основы. В качестве примеров здесь прежде всего называют не основанное на законе государственное принуждение, а «злоупотребления властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, то есть административный произвол» [12, с. 3]. В результате в настоящее время приходится говорить о самостоятельном существовании принудительной деятельности государственных органов в отрыве от права, о деятельности государства, основанной не на праве, а на чем-то другом. Безусловно, такое положение недопустимо. Тем более что в правовом демократическом государстве, каковым является Россия согласно ее Конституции, «любое использование принудительной силы требует строгой нормативно-законодательной регламен-
тации» [6, с. 147]. Но и сегодня, спустя более чем 20 лет, эти слова все еще следует рассматривать лишь как руководство к действию, как призыв, а не сущностную характеристику исследуемого явления.
Государственное и правовое принуждение, на наш взгляд, должны исследоваться на основе их взаимосвязи и взаимообусловленности. Государственная власть во всех ее проявлениях должна быть неразрывно связана с правовым регулированием, и эти явления не могут быть исследованы, а тем более поняты в отрыве друг от друга. Именно в праве проявления деятельности государства и его органов находят свое выражение, закрепляются их компетенция, формы деятельности и т. д.
Правовые и государственные институты не изолированы друг от друга, несмотря на их относительную самостоятельность. Все сказанное в полной мере относится и к принудительной деятельности государственных органов, государственному принуждению, которое одновременно должно являться и принуждением правовым. Все меры государственного принуждения должны быть подробно регламентированы правом и осуществляться в предусмотренных правом процедурно-процессуальных формах, хотя сейчас этого и не происходит. По нашему мнению, понятия «правовое принуждение» и «государственное принуждение» хоть и не тождественны, но во многом совпадают по своей наполненности.
Как мы уже определили, особенностью государственного принуждения в большинстве случаев является то, что оно связано с правом, базируется на праве и применяется для достижения государственных и политических задач, а также целей правового регулирования. Более того, С.С. Алексеев отмечает властность и принудительность как обязательные, непременные свойства права, называет их «...самой начальной, исходной особенностью права» [5, с. 9,13,20 и далее]. В связи с этим вполне обоснованным выглядит деление принуждения по юридическому критерию на легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие) [12, с. 3].
Представляется верным, что сущность государственного принуждения состоит в игнорировании, а часто и в подавлении воли лица, к которому оно применяется. Оправданным является выделение морального, имущественного, организационного и физического принуждения, применяемого государством в зависимости от сферы инте-
ресов лица, к которому применяются принудительные меры [9, с. 1].
Как и любое явление, государственное принуждение может быть охарактеризовано с точки зрения свойственных ему признаков, выявив которые на основе их обобщения, можно сформулировать понятие государственного принуждения. Учитывая вышеизложенные подходы к исследуемому понятию, можно предложить следующее понятие государственного принуждения - это разновидность социального принуждения, то есть осуществляемый на строго правовой основе особый вид деятельности специально уполномоченных на то субъектов, как правило, государственных органов исполнительной и судебной власти, а в случаях, прямо указанных в законе, - и общественных формирований, состоящий в непосредственном физическом, психическом, материальном или организационном воздействии на субъектов правоотношений (как индивидуальных, так и коллективных) путем применения конкретных мер, негативных по своему содержанию для лица, в отношении которого они используются.
Государственное принуждение применяется в следующих случаях:
совершение правонарушений;
особыхусловий в целях предупреждения, пресечения правонарушений;
недопущение нежелательных для общества и государства последствий природного, социального и техногенного характера.
Государственное принуждение, единое по своей сути, в то же время предполагает деление на виды в зависимости от отраслевой принадлежности регулирующих его норм. Это вызвано неоднородностью регулируемых правом общественных отношений, а также различными по степени своей общественной опасности посягательствами на них. В силу указанных обстоятельств и возникает необходимость использования различных видов правового (государственного) принуждения, разнообразных в своих проявлениях и отличающихся друг от друга конкретным содержанием, по основаниям и порядку применения.
По сути, речь идет о классификации государственного принуждения, которое в зависимости оторгана, его применяющего, принято делить на судебное и административное. В зависимости от характера регламентирующих его норм возможно дифференцировать меры принуждения по нормативному основанию на две группы: материальные и процессуальные. Для развития этой классифика-
ции в правовую науку вводится понятие «вид принуждения», под которым понимаются отраслевые виды принуждения: уголовное, уголовно-процессуальное, административное (в том числе материальное и дисциплинарное), гражданско-правовое, гражданско-процессуальное, по трудовому праву и самостоятельное процессуальное принуждение [13, с. 26-30]. В настоящее время эта классификация широко распространена и принята практически всеми учеными-право-ведами.
Как отмечалось выше, к исследованию особенностей государственного принуждения в разное время обращалось достаточное количество ученых, но проблемы административного принуждения до настоящего времени не получили столь пристального внимания правоведов. Разумеется, что помимо общихчерт, которым и обладает любой из отраслевых видов правового принуждения, каждому из них свойственны и свои специфические особенности и признаки. Особенности предмета и метода административно-правового регулирования и обуславливаютсвоеобразие административного принуждения, выраженного в наличии присущих только ему характерных черт (признаков).
Перечислим наиболее часто встречающиеся и в той или иной степени общепризнанные черты административного принуждения.
1. Меры административного принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими правовые нормы, охра няемыеадмин истрати в н о- п р и нуд ител ь-ными средствами [10, с. 445; 12, с. 8]. Однако, несмотря на последовательно отстаиваемую в течение ряда лет некоторыми учеными-административистами точку зрения о том, что административное принуждение применяется только в случаях совершения административных правонарушений [11, с. 257; 13, с. 33], а также в строго определенных случаях и совершения преступлений, не представляющих большой общественной опасности [32, с. 90], именно это мнение подвергается значительной критике со стороны многих юристов. Так, в частности, А.П. Клюш-ниченко по этому поводу считает, что «...применение любой меры административного принуждения при отсутствии правонарушений (карантин, обязательное лечение и т. п.), осуществляется при отсутствии каких-либо правонарушений в целяхупреждающего воздействия, однако каждая из них регламентирована, дозволена законом, а стало быть, всегда опирается на прочную правовую
основу» [21, с. 15]. Сходную позицию занимает и Ю.С. Рябов, убедительно отмечая: «...в известных случаях применяются меры принуждения и тогда, когда нет правонарушения. В подобных случаях применение мер принуждения вызывается потребностью обеспечения общественного порядка и общественной безопасности» [31, с. 16].
Мы тоже разделяем точку зрения тех авторов, которые в качестве основания адми-нистративно-правового принуждения, кроме совершения правонарушений, называют и наступление особых или экстремальных социальных условий, а также объективно противоправные деяния и необходимость обеспечения общественного порядка [3, с. 299; 4, с. 19; 15, с. 22; 16, с. 169-171; 21, с. 14-19; 24, с. 216; 35, с. 55].
2. Исходя из этимологии слова «администрация» означающего «управление», административное принуждение является управленческим принуждением. В большинстве случаев оно применяется органами государственного управления и исполнительной власти, являясь, хотя в целом и монопольным, однако не исключительным их правом. Кроме того, меры административного принуждения могут применяться судами (судьями), негосударственными (общественными или муниципальными) органами и их представителями, но в порядке, установленном нормами административного права [15, с. 22; 24, с. 216; 32, с. 90;].
3. Административное принуждение осуществляется, как правило, во внесудебном порядке и в рамках внеслужебного подчинения, то есть при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами правоотношения. Оно применяется субъектами функциональной власти и является одним из способов реализации функциональной власти. Таким образом, отношения между принуждаемым и принуждающим являются властеоотношениями, которые основываются на нормах административного права [3, с. 298-299; 7, с. 234; 12, с. 8; 21, с. 11; 22, с. 24; 24,с. 216; 32,с. 91]. «Субъекты реализации мер административного принуждения должны обладать специальными полномочиями по отношению к субъектам, непосредственно не подчиненным по службе. Они выполняют контрольно-надзорные функции (являются представителями власти)» [4, с. 19].
4. Для административного принуждения характерна множественность органов и должностных лиц, уполномоченных на его применение. Многие меры административного принуждения правомочны применять
все сотрудники полиции (проверка документов, использование транспортных средств и др.). Значительное количество органов и должностных лиц обладают в процессе применения мер административного принуждения юрисдикционными полномочиями, являются носителями административной юрисдикции, имеющими право рассмотрения и разрешения конкретных дел об административных проступках по существу [3, с. 297-298; 12, с. 8; 21, с. 17; 24, с. 216].
5. Административно-правовому принуждению подвергаются не только граждане, но и организации, коллективные субъекты [3, с. 298; 12, с. 8].
6. Административное принуждение осуществляется в рамках охранительных адми-нистративно-правовых отношений, складывающихся в сфере государственного управления, направленных на охрану общественного порядка и общественной безопасности и характеризующихся неравенством сторон такого правоотношения. Применение административного принуждения преимущественно ограничивается сферой защиты общеобязательных правил поведения, не имеющих ведомственных границ, например, правил пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, правил паспортно-регистрационной и лицензионно-разреши-тельной системы, природоохранных правил и т. д. [3, с. 298; 29, с. 7; 34, с. 40].
7. Упрощенный порядок применения административного принуждения по сравнению с иными видами государственного принуждения, характеризующийся быстротой принятия решения об использовании принудительных мер и оперативностью их применения. Реализация мер административного принуждения в большинстве случаев происходит без предварительной судебной оценки обоснованности и законности решения об их применении [3, с. 298; 15, с. 22; 22, с. 24].
8. Чаще всего административное принуждение по характеру своего воздействия менее значительно, чем иное государственное принуждение. Как правило, другие виды государственного принуждения, например меры уголовно-правового воздействия, применяемые к подозреваемому, обвиняемому, подсудимому, несравненно более суровы, связаны с существенными личностными и имущественными ограничениями [21, с. 19]. Однако такая группа мер административного принуждения, как специальные меры административного пресечения (применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия), что чаще всего осу-
ществляется сотрудниками государственных правоохранительных органов - это наиболее жесткий вид мер правового воздействия на личность, ни один другой отраслевой вид государственного принуждения несравнится по степени существенности и оперативности вмешательства в права и свободы граждан.
9. Административное принуждение, порядок и основания его применения урегулированы административным законодательством [4, с. 18; 12, с. 8; 24, с. 216].
Разумеется, не со всеми приведенными в различное время в литературе особенностями административного принуждения следует согласиться сейчас. Наиболее спорным, по нашему мнению, является утверждение А.П. Клюшниченко, который в качествеобщей тенденции развития правового института административного принуждения отмечал «постепенное сокращение, сужение сферы его применения, постепенное перерастание в принуждение общественное, применяемое в порядке реализации средств общественного воздействия» [21, с. 19]. Представляется, что в настоящее время как никогда актуальными и распространенными в административной деятельности являются именно принудительные меры. Административное принуждение - это «...хотя и не главный, но важный и необходимый метод властвования» [12, с. 3], подобной точки зрения придерживаются и другие ученые, отмечая, что «...метод административного принуждения остается (и в будущем он будет также развиваться) одним из важнейших в правоприменительной деятельности государства» [30, с. 14]. Изложенное полностью согласуется с отмечаемой в правовой науке тенденцией ужесточения мер публичного принуждения [1, с. 748].
Учитывая приведенный выше практически исчерпывающий перечень признаков административного принуждения, основанный на мнениях известных авторов, все же выскажем некоторые свои соображения по поводу характерных черт исследуемого явления.
Во-первых, как уже было отмечено, для административного принуждения характерен широкий круг субъектов (государственных и негосударственных органов и их должностных лиц), уполномоченных на его применение. Но помимо этого для него характерно и большое число нормативных правовых актов, являющихся правовым основанием применения мер административного принуждения. Так, в вышедшем почти два десятилетия назад сборнике нормативных правовых актов, посвященных указанной теме, Ю.Н. Старилов при-
водит перечень из порядка 60 федеральных законов, являющихся правовой основой административного принуждения, не считая подзаконных актов (указов, постановлений, инструкций, писем и др.) [4], это подтверждается и другими авторами [14, с. 87].
Во-вторых, в настоящее время нормативные акты, регламентирующие административное принуждение, должны иметь форму исключительно федеральных (федеральных конституционных) законов. Так как, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом в указанных в этой статье целях. А реальное ограничение прав и свобод, различные лишения личного, организационного, имущественного, финансового характера и выступают, по общему мнению, содержанием административного принуждения. Следовательно, имеющаяся уже на протяжении более двадцати лет практика применения сотрудниками полиции мер административного принуждения, содержащихся не в федеральных законах, а в подзаконных, ведомственных актах (которые часто даже не опубликованы в источниках официального опубликования), не соответствует указанному конституционному требованию.
Очевидно, что подзаконные и ведомственные акты могут лишь конкретизировать механизм реализации установленных федеральным законом мер административного принуждения, но не устанавливать собственные принудительные меры. В противном случае речь идет не об административном принуждении, а об административном произволе.
Рассмотрим конкретный пример. Так, практически постоянно подразделения Госавтоинспекции территориальных органов МВД России проводят оперативно-профилактическое мероприятие «Тонировка». Его цель - выявление и привлечение к административной ответственности водителей, управляющих транспортным средством, на котором установлены стекла (в том числе покрытые прозрачными цветными пленками), светопро-пускание которых не соответствует требованиям законодательства, то есть совершивших административное правонарушение, предусмотренное частью 3.1 статьи 12.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)1. Светопропускание ветрового стекла и
3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. - http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 01.06.2016).
стекол, через которые обеспечивается передняя обзорность для водителя, должно составлять не менее 70%, что установлено в п. 4.3 приложения № 8 к техническому регламенту Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств»'1.
При этом до 15 ноября 2014 г. совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 3.1 ст. 12.5 КоАП РФ, являлось основанием для применения меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - запрещение эксплуатации транспортного средства, которое заключалось в снятии государственных регистрационных знаков до устранения причины такого запрещения. В настоящее время эта мера обеспечения отменена5 [30], а в отношении водителей указанных транспортных средств назначается лишь административный штраф в размере 500 рублей.
Административный штраф, как и любое другое наказание, имеет цель «...предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами»''. То есть формально призван предупреждать управление транспортным средством с излишне тонированными стеклами самим автовладельцем, а на его примере и владельцами других подобных транспортных средств. Однако, как показывает практика, такое предупреждение не всегда эффективно, и многие водители продолжают управлять излишне тонированными транспортными средствами, несмотря на неоднократное привлечение к административной ответственности. В связи с чем для борьбы с такими нарушителями Госавтоинспекция зачастую использует следующую схему: при вынесении постановления по делу об административном правонарушении по ч. 3.1 ст. 12.5 КоАП РФ одновременно водителю выдается и письменное законное требование сотруд-
4 О принятии технического регламента Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств»: решение Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. №-> 877 // Официальный сайт Комиссии Таможенного союза. - http://www.tsouz.ru/ (дата обращения 01.06.2016).
5 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федер. закон от 14 октября 2014 г. № 307-ФЭ. - http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 01.06.2016).
6 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях... - Ст. 3,1. - Ч. 1.
ника полиции об устранении обстоятельств, послуживших основанием для привлечения его к административной ответственности. И если после вступления постановления по делу об административном правонарушении в силу светопропускание стекол не приведено в норму, тогда в случае повторного выявления такого водителя его опять привлекают к административной ответственности и за тонировку (по ч. 3.1 ст. 12.5 КоАП РФ), атакже иза неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции в связи с исполнением им обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (по ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ). А за последнее предусмотрен административный штраф в размере от пятисот до одной тысячи рублей или административный арест на срок до пятнадцати суток. В результате более половины водителей предпочитают избавиться от излишней тонировки на месте остановки транспортного средства, чем получить на руки письменное законное требование сотрудника Госавтоинспекции.
Понятно, что излишняя тонировка стекол транспортных средств создает возможность для перемещения в них лиц и грузов, которые не всегда преследуют общественно полезные цели. Федеральным законом «О полиции» (далее - Закон о полиции) на полицию возлагаются обязанности устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности7, пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях". Для этого полиции предоставлены права требовать от граждан прекращения противоправных действий'', останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими10. Безусловно, что законные требования сотрудника полиции обязательны для выполнения гражданами и должностными лицами", как и то, что требования и указания должностных лиц Госавтоинспекции по вопросам, относящимся к их компетенции, обязательны для юридических лиц независимо от формы собственности и иных организаций, должностных лиц и граждан12.
7 О полиции : федер. закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ. - http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 01.06.2016). - Ст. 12. - Ч. 1. - П. 2.
8 Там же. - Ст. 12. - Ч. 1. - П. 11.
"Тамже. - Ст. 13.-Ч. 1.-П. 1.
10 Там же. - Ст. 13.-Ч. 1,- П. 20.
"Тамже. -Ст.ЗО.-Ч.З.
12 Там же. - Ст. 12. - Ч. 1. - П. 2 (абз. 2).
И, конечно, одним из принципов деятельности полиции является законность, одно из требований которой заключается в том, что «применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом»13. Но насколько законна вышеизложенная практика профилактики управления транспортными средствами с излишне тонированными стеклами?
Подтверждением законности такого опыта борьбы с водителями, не желающими привести светопропускание стекол своего транспортного средства в соответствие с требованиями технического регламента, является мнение профессора П.П. Серкова, выраженное в одном из постановлений в 2010 году11, т. е. до реформирования органов внутренних дел и начала действия Закона о полиции.
Современное обоснование этого подхода содержится в судебной практике применения КоАП РФ [28], где сделан вывод, что «...требование сотрудника ГИБДД об устранении нарушений в области дорожного движения, в том числе неисправностей и условий, при наличии которых эксплуатация транспортных средств запрещена, является законным» и с этим нельзя не согласиться. Аналогичный вывод в другом судебном решении основан на тезисе о том, что, если какие-либо действия сотрудника полиции по применению мер административного принуждения или составлению процессуального документа не предусмотрены каким-либо законом, это не является достаточным основанием считать действия сотрудника полиции противоречащим требованиям закона15. А это утверждение уже ничего, кроме недоумения не вызывает, ибо противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции.
Также, судя по обсуждению рассматриваемой ситуации на тематических сайтах автовладельцев в информационно-телекомму-
13 О полиции : федер. закон... - Ст. 6. - Ч. 5
14 Судебные акты по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ, за неповиновение законному требованию сотрудника милиции об устранении обстоятельств, послуживших совершению административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.5 КоАП РФ, оставлены без изменения, так как факт совершения заявителем вменяемого административного правонарушения подтвержден материалами дела: постановление Верховного Суда Российской Федерации от 11 января 2010 г. № 12-АД09-3 // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.06.2016).
,5 Апелляционное определение Пермского краевого суда от 11 ноября 2015 г. по делу № 33-11999/2015. - http://wvvw.pravo.gov.ru (дата обращения 01.06.2016).
никационной сети «Интернет», существует письмо Генеральной прокуратуры России от 15 июня 2015 г. № 74/2-292-2015, согласно которому действия сотрудников Госавтоинспекции, направленные на выдачу требования о прекращении противоправных действий, не противоречат законодательству.
С этим, конечно, сложно не согласиться. Но основано ли такое требование на действующем законодательстве? И предусмотрена ли за его невыполнение административная ответственность по ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ?
Представляется верным, что противоправные действия в виде управления транспортным средством с излишне тонированными стеклами пресекаются в момент его остановки. Последующее управление таким транспортным средством вновь образует состав ч. 3.1 ст. 12.5 КоАП РФ.
Само по себе наличие на транспортном средстве стекол, светопропускание которых не соответствует требованиям технического регламента, административным правонарушением не является. В отличие от ч. 3 ст. 12.2 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за сам факт установки на транспортном средстве заведомо подложных государственных регистрацион-ныхзнаков,илиотст. 12.4КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за факт установки на транспортном средстве устройств для подачи специальных световых или звуковых сигналов, по ч. 3.1 ст. 12.5 КоАП РФ наказуемым является только управление транспортным средством, на котором установлены стекла, светопропускание которых не соответствует требованиям технического регламента. То есть установка таких стекол на транспортном средстве, если оно не движется, состава административного правонарушения не образует, и требовать приведения светопропускания стекол в соответствии с техническим регламентом в отношении остановленного транспортного средства, законодательство не позволяет.
Выдача должностным лицом Госавтоинспекции письменного требования водителю об устранении обстоятельств, послуживших основанием для привлечения его к административной ответственности, не предусмотрена нормативными правовыми актами, регламентирующими правоотношения с участием водителей транспортных средств. Равно как и не предусмотрено подобное со стороны сотрудников полиции в отношении граждан, не являющихся водителями, кромеуказанных в Законе о полиции случаев, называемых предписаниями.
Предусмотрены следующие предписания:
об устранении выявленных нарушений, в том числе нарушений требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог, выдаваемые должностным лицам и индивидуальным предпринимателям16;
об устранении выявленных нарушений правил частной детективной (сыскной) и охранной деятельности17;
предписания, предусмотренные законодательством Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах1".
Обязан ность адресатов вы пол н ить указа н-ные предписания предусмотрена ч. 4 ст. 13 Закона о полиции.
Кроме Закона о полиции, еще и Положение о ГИБДД позволяет главным государственным инспекторам безопасности дорожного движения в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения14. Субъекты этого права, равно как и адресат предписания, четко определены, и это не водители транспортных средств.
Что касается причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению административных правонарушений, то для их устранения действующее законодательство предоставляет сотрудникам полиции право вносить обязательные для исполнения руководителями и должностными лицами организаций соответствующие представления20. Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, должно быть рассмотрено адресатом в течение месяца со дня его получения, о при-
16 О полиции : федер. закон... - Ст. 13. - Ч. 1. - П. 21.
17 Там же. - Ст. 13. - Ч. 1. - П. 24.
1,1 Там же.
14 Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (утверждено указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»}. - Шр://маум.ргауо. gov.ru (дата обращения 01.06.2016). - П. 12. - Пп. «б».
20 Кодекс Российской Федерации об администра-
тивных правонарушениях... - Ст. 29.13; О полиции :
федер. закон... - Ст. 13. - Ч. 1. - П. 12.
нятых мерах должно быть сообщено должностному лицу полиции, внесшему представление21.
Другие федеральные законы, а также и подзаконные нормативные правовые акты о деятельности полиции или об обеспечении безопасности дорожного движения не предусматривают каких-либо иных, кроме вышеупомянутых, прав должностных лиц Госавтоинспекции, которые можно было бы рассматривать как письменное требование об устранении обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, или предписание об устранении нарушений, выявленных в действиях водителя.
Таким образом, с учетом требований действующего законодательства о деятельности полиции предупреждениеуправлениятранспортными средствами с излишне тонированными стеклами возможно путем внесения представлений. Если совершено административное правонарушение - представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения22, а если административного правонарушения нет - представление об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности2*. Адресатом такого представления является не водитель транспортного средства, а организация или должностное лицо. Очевидно, что это, например, руководители авторемонтных предприятий, осуществляющих услуги поустановке на стекла транспортных средств покрытий, светопро-пускание которых не соответствует требованиям технического регламента. Наименование и местонахождение таких предприятий следует устанавливать сотрудникам Госавтоинспекции при составлении протокола по ч. 3.1 ст. 12.5 КоАП РФ. А затем, убедившись, что предприятие действительно оказывает такие услуги, выносить представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. При этом за невыполнение требования об устранении данных причин и условий предусмотрена административная ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ.
Конечно, описанный механизм профилактики управления транспортными средствами с излишне тонированными стеклами выглядит несколько сложнее, чем вручение
21 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях... - Ст. 29.13. - Ч. 2.
22 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях... - Ст. 29.13
210 полиции : федер. закон... - Ст. 13. - Ч. 1. - П. 12.
водителям транспортных средств предписания непосредственно «на дороге», но действующее законодательство в контексте анализируемой практики иного способа не предусматривает
В-третьих, несмотря на урегулиро-ванность административным законодательством, меры административного принуждения применяются, в том числе и за нарушения норм других отраслей законодательства. Поскольку некоторые отрасли законодательства, имея собственный предмет регулирования, не имеют собственных методов охраны этого предмета от посягательств и нарушений. В частности, нормы таких отраслей законодательства, как финансовое, таможенное, налоговое, градостроительное, земельное и других, регулируя соответствующую сферу общественных отношений, не имеют собственныхохранител ьных норм, а используют в целях охраны нормы административного права, устанавливающие административную ответственность и меры административного принуждения. Иными словами, происходит «обслуживание» административно-правовым принуждением общественных отношений, урегулированных нормами другой отрасли законодательства, то есть имеется «...несовпадение предмета регулирования и объекта охраны» [2, с. 56].
В-четвертых, отмечая разнообразие внешних форм проявления административного принуждения, можно заметить, что перечень конкретных мер, являющихся его содержанием, здесь гораздо шире, чем у иных видов правового принуждения. Что существенно повышает эффективность деятельности полиции по его применению и обусловлено огромным разнообразием охраняемых с его помощью общественных отношений, основаниями и целями его применения, а также различием в правовом положении и компетенции органов, уполномоченных на его применение.
И, в-пятых, несмотря на разделяемое большинством авторов мнение о том, что «меры административного принуждения менее значительны по своей суровости, чем меры уголовного воздействия», попробуем не согласиться с ними и внести некоторые уточнения. Поскольку применение и использование огнестрельного оружия, специальных средств и физической силы сотрудниками полиции урегулировано нормами административного права, очевидно, что такие меры являются наиболее суровыми из применяемых к личности, поэтому можно утверждать о более жестком характере мер администра-
тивного принуждения, применяемых к личности, по сравнению с иными видами отраслевого правового принуждения.
Учитывая изложенные признаки административного принуждения, анализируя и обобщая их суть, можно сформулировать понятие административного принуждения. Однако прежде обратим внимание на разное содержание понятий «административное принуждение» и «меры административного принуждения». По мнению A.C. Князькова, «эти два понятия соотносятся как содержание и форма. Внешнее проявление административного принуждения и есть та или иная административно-принудительная мера» [22, с. 27]. Т. е. административное принуждение как способ охраны правопорядка реализуется путем применения конкретных адми-нистративно-правовых мер.
К пониманию административного принуждения, так же, как и принуждения государственного, правовая наука до сих пор не выработала единого подхода. В связи с этим уместно говорить о двух самостоятельных, но взаимосвязанных правовых явлениях. Это административное принуждение как правовой институт и меры административного принуждения как внешняя форма (способ) существования этого института. Предпосылки подобного понимания еще в середине 60-х годов прошлого века сформулированы В.Д Ардашкиным: «...государственное принуждение, являясь дополнительным способом организации подчинения, воплощается в принудительных мерах, выражающих волю государства, его органов и применяемых к субъектам, способным к сознательным действиям» [8, с. 63-64].
Таким образом, посредством правовой регламентации отдельных мер административного принуждения происходит формирование правового института административного принуждения. Схожую точку зрения имеет и А.И. Каплунов, отмечая, что меры принуждения - это закрепленные законом способы, приемы и средства воздействия личного, имущественного и организационного характера, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты и состоящие из правовых ограничений, лишений, обреме-нений, ответных действий, влекущих наступление правового урона, причинение морального, материального и физического вреда [17, с. 19-20].
В свою очередь под административным принуждением как отраслевым видом государственного принуждения А.И. Каплунов
понимает «метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности» [18, с. 96].
По нашему мнению, как правовой институт административное принуждение есть совокупность административно-правовых норм, регулирующих условия, основания и порядок применения мер административного принуждения, состоящих в негативных последствиях правоограничительного характера (психическом, материальном, организационном и физическом воздействии), применяемых к лицам (как физическим, так и юридическим) с целью предупреждения, пресечения правонарушений, обеспечения надлежащего порядка, привлечения к юридической ответственности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности уполномоченными на то органами государственной власти, общественными организациями и их должностными лицами.
А меры административного принуждения - это формы выражения правового института административного принуждения, т. е. конкретные виды воздействия на физических и юридических лиц, выраженные в психических, материальных, организационных и физическихограничениях, применяемых специально уполномоченными на то субъектами как в связи с правонарушением (преступлением), так и при его отсутствии для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Итак, в статье рассмотрены понятие и сущность государственного принуждения, а также административного принуждения, как одного из его видов. Государственное принуждение - это разновидность социального принуждения, то есть осуществляемый на строго правовой основе особый вид деятельности специально уполномоченных на то субъектов, как правило, государственных органов исполнительной и судебной власти, а в случаях, прямо указанных в законе, -и общественных формирований, состоящий в непосредственном физическом, психическом, материальном или организационном воздействии на субъектов правоотношений
(как индивидуальных, так и коллективных) путем применения конкретных мер, негативных по своему содержанию для лица, в отношении которого они используются. Государственное принуждение применяется в случае совершения правонарушений; наступления особых условий в целях предупреждения, пресечения правонарушений; а также для недопущения нежелательных для общества и государства последствий природного, социального и техногенного характера.
Государственное и правовое принуждение неразрывно связаны между собой и не могут быть исследованы в отрыве друг от друга. Меры государственного принуждения должны быть регламентированы правом и осуществляться исключительно в предусмотренных правом процедурно-процессуаль-ных формах, однако в России этого не происходит - принудительная деятельность государственных органов во многом существует в отрыве от права.
Административное принуждение наряду с судебным является одним из видов государственного принуждения. Выделяются следующие признаки административного принуждения:
применяется при совершении деяний, нарушающих правовые нормы, охраняемые административно-принудительны ми средствами;
представляет собой управленческое принуждение;
осуществляется во внесудебном порядке и в рамках внеслужебного подчинения;
среди уполномоченных на применение большое число органов и должностных лиц;
применяется к гражданам, организациям и юридическим лицам;
осуществляется в рамках охранительных административно-правовых отношений; имеетупрощенный порядок применения; менее значительно, чем иные меры государственного принуждения;
урегулировано административным зако-нодательством.
На основании перечисленных признаков можно сформулировать определение административного принуждения как правового института - совокупность административно-правовых норм, ре[улирующих условия, основания и порядок применения мер административного принуждения, состоящих в негативных последствиях правоограничительного характера (психическом, материальном, организационном и физическом воздействии), применяемых к лицам (как физическим, так и юридическим) с целью предупрежде-
ния, пресечения правонарушений, обеспечения надлежащего порядка, привлечения к юридической ответственности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности уполномоченными на то органами государственной власти, общественными организациями и их должностными лицами.
Таким образом, административное принуждение представляет собой один из отраслевых видов правового принуждения со своими характерными особенностями, оно приме-
няется чаще, чем иные виды принуждения и отличается разнообразием внешних форм проявления. Административное принуждение может быть регламентировано лишь федеральными законами, поскольку только они могут ограничивать права и свободы граждан (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Однако в настоящее время это положение Конституции часто не соблюдается, что составляет одну из серьезных проблем законности применения мер административного принуждения.
Примечания
1. Агапов А. Б. Публичное принуждение или общественная санация... // Административное и муниципальное право. - 2013. - № 7. - С. 743-752.
2. Административная ответственность в СССР : монография / коллектив авторов ; под ред. В. М. Манохина и Ю. С. Адушкина. - Саратов : Изд-во СГУ, 1988. - 168 с.
3. Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. - М.: Юрист, 1999. - 728 с.
4. Административное принуждение и административная ответственность: Сборник нормативных актов / сост. Ю. Н. Старилов. - М.: Изд-во БЕК, 1998. - 848 с.
5. Алексеев С. С. Право - надежда наша : науч.-публицист. очерки. - Екатеринбург : Сред.-Ур. кн. изд-во, 1999. - 317 с.
6. Алексеев С. С. Уроки: Тяжкий путь России к праву. - М.: Юрист, 1997. - 326 с.
7. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации : учебник. - М : ИКД «Зерцало-М», 2003. - 608 с.
8. Ардашкин В. Д. Меры защиты (пресечения) в советском административном праве: дис.... канд. юрид. наук. - Свердловск, 1967. - 248 с.
9. Бахрах Д. Н. Административная ответственность: учеб. пособие. - М.: Юриспруденция, 1999. - 112 с
10. Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. - М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА М, 2000. -640 с.
11. Бахрах Д. Н. Административное право : учеб. - М.: БЕК, 1996. - 368 с.
12. Бахрах Д. Н. Принуждение и ответственность по административному праву : учеб. пособие. -Екатеринбург, 1999. - 144 с.
13. Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности : учеб. пособие. - Пермь : Пермский гос. ун-т, 1969. - 344 с.
14. Бахрах Д. Н., Кролис Л. Ю. Административная ответственность и финансовые санкции // Журнал российского права. - 1997. - № 8. - С. 85-90.
15. Дворяк А. И. Меры административно-процессуального пресечения, применяемые милицией : дис.... канд. юрид. наук. - М., 1997. - 217 с.
16. Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. - Л. : Лениздат, 1973. - 328 с.
17. Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ) : автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - М., 2005. - 59 с.
18. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: теория и практика: моногр.; под общ. ред. В. П. Сальникова. - СПб.: Изд-во С.-Петербург, ун-та МВД России, 2004. - 378 с.
19. Карташов Н. Н. Краткая энциклопедия основных понятий и категорий административно-пра-вовых дисциплин. - Орел : Орлов обл. тип. «Труд», 1997. - 127 с.
20. Кисин В. Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией : учеб. пособие. - М.: МВШМ МВД СССР, 1987. - 59 с.
21. Клюшниченко А. П. Меры административного принуждения, применяемые милицией (Особенности. Классификация. Системовыражение): учеб. пособие. - Киев: НИ и РИО KBLU МВД СССР, 1979. - 88 с.
22. Князьков А. С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения : дис.... канд. юрид. наук. - Томск, 1998 - 260 с.
23. Козулин А. И. Правовое принуждение (правовые начала государственного принуждения в советском обществе): автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Свердловск: Свердл. юрид. ин-т им. Р.А. Руденко, 1986.-15 с.
24. Коренев А. П. Административное право России : учебник: в 3 ч. - М.: МЮИ МВД России : Изд-во Щит-М, 1999. - Ч. I. - 280 с.
25. Коренев А. П. Важные вопросы науки административного права // Государство и право. - 1993. - № 2.
26. Макарейко Н. В. Государственное принуждение как средство обеспечения общественного порядка : дне.... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 1996. - 249 с.
27. Общая теория права и государства : учебник / под ред. В. В. Лазарева. - 3-е изд., перераб. и доп.
- М.: Юристъ, 2001. - 520 с.
28. Панкова О. В. Правонарушения в области дорожного движения: судебная практика применения КоАП РФ // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 01.06.2016).
29. Попов Л. Л. Убеждение и принуждение в административной деятельности советской милиции : автореф.... дис. канд. юрид. наук. - М., 1965. - 16 с.
30. Розенфельд В. Г., Старилов Ю. Н. Административное принуждение; Административная ответственность; Административно-юрисдикционный процесс: учеб. пособие. - Воронеж, 1993. - 168 с.
31. Рябов Ю. С. Административно-предупредительные меры. Теоретические вопросы. - Пермь: Кн. изд-во, 1974. - 81 с.
32. Севрюгин В. Е. Проблемы административного права : учеб. пособие. - Тюмень : ТВШ МВД РФ : ТГУ, 1994.-110 с.
33. Серегина В. В. Государственное принуждение по советскому праву ; науч. ред. И. А. Галаган. -Воронеж : Изд-во Воронеж, ун-та, 1991. - 120 с.
34. Черников В. В. Административное принуждение в механизме обеспечения сохранности социалистической собственности // В кн. Правовое принуждение в борьбе с преступностью : межвуз. сб. науч. тр. - М„ 1989. - С. 37-45.
35. Шергин А. П. Применение милиционером мер административного воздействия : учеб. пособие.
- М.,1976. - 53 с.
36. Юсупов В. А. Труды по административному праву: в 3 т. - М.: НП «Евразийская акад. адм. наук», 2014.-Т. 3.-356с.
